歐盟碳邊境調節機制（CBAM）於2023年10月正式生效並開啟過渡期階段，至今已進入第六個季度（過渡期按季度進行報告），並將按計劃於2026年1月1日起進入正式實施階段。當前，仍有許多關鍵實施細則在決議和修訂中，包括證書交易規則、第三方核查、範圍擴充套件等。
2月26日，歐盟委員會公佈了新的政策提案組合，包括“綜合簡化提案（Simplification Omnibus）”和《清潔工業新政》（Clean Industrial Deal），針對CBAM提出了一系列簡化並提高其效率的修訂建議，明確了法規修訂的時間線，並提出“擴充套件和強化”仍是CBAM未來的方向。自2024年以來，歐盟內部便持續開展對CBAM等可持續性法規修訂的提案，其關鍵背景如下：
一是歐盟CBAM複雜的報告規則和資料收集要求給歐盟進口商帶來了極大的行政負擔和經濟成本，且本土進口商的報告依賴於第三國生產商提供資料的能力和意願。因此在過渡期間，履約報告率較低；
二是歐盟官方在2024年9月和2025年1月分別出臺了“德拉吉報告”和《競爭力指南》，承諾將努力簡化企業的報告負擔，而修訂簡化可持續發展報告指令、盡職調查指令和歐盟分類法等法規將是相關措施的第一步，對CBAM的簡化措施也在其計劃中。
三是義大利、法國、波蘭等主要成員國在24年12月已向歐盟提交了關於修訂CBAM的提案，除了簡化行政負擔外，提案建議進一步強化預防碳洩露的相關措施，並將CBAM將適用範圍擴充套件到下游行業和產品。由於CBAM收入的75%將直接進入歐盟預算，因此許多成員國認為CBAM為歐盟增加新的收入、應對債務壓力提供了有效解決方案。
最新發布的歐盟委員會“綜合簡化方案”提案在對CBAM修訂方面提出了三大內容：
1）對進口量較小的進口商實施50噸的最低豁免門檻。根據歐委會評估，這將豁免約90%的進口商的履約職責，同時確保99%的排放量仍在CBAM範圍內；
2）對申報人授權流程、排放計算與報告要求、CBAM財務責任管理等方面進行簡化，具體措施待進一步評估決策。值得一提的是，今年1月CBAM過渡期登記中心已新增了一個門戶部分，使歐盟外的生產商能夠直接上傳其排放資料和生產詳細資訊。這一功能消除了生產商與進口商共享資訊的必要，從而顯著簡化了中間的步驟和流程。
3）將採取強化措施以確保CBAM的有效性，包括加強反濫用條款並與成員國政府共同制定聯合反規避戰略。
在同日釋出的《清潔工業新政》中，歐盟委員會明確了下一步CBAM的關鍵時間節點：2025年下半年，歐盟委員會將出臺評估報告，包含對CBAM的全面審查，並評估CBAM範圍擴充套件至其他ETS覆蓋行業、下游產品以及間接排放的可行性；2026年初，將形成相關的法律提案進入立法程式。
對於我國企業而言，CBAM的貿易壁壘及相關排放監測和報告的要求並不會降低。尤其是如果未來CBAM擴充套件至下游產品和更多行業，我國受影響的企業將顯著增加。相關建議如下：
一是我國應繼續推進全國碳市場的擴容，並透過收緊碳市場排放上限、逐步減少免費配額比例等措施，提高有效碳價，避免相關利益流向歐盟，減少CBAM的不利影響；
二是相關企業應持續建立和完善碳排放監測和管理體系，加強數字化，並投資相關清潔生產和脫碳技術，降低碳排放以提升競爭力；
三是當前許多政策法規仍具有較大的不確定性，歐盟內部不同黨派和成員國間存在爭議，特朗普政府的相關貿易關稅舉措也加劇了政策變化的風險。企業應在戰略和投資決策中考慮不同的情景、制定緩解策略並保持運營靈活性，以適應不斷變化的國際規則和局勢，在動態變化的監管框架下儘可能減少風險、規避影響。
背景
碳邊境調節機制（Carbon Boarder Adjustment Mechanism, CBAM）已於2023年10月作為歐盟法規正式生效並進入過渡期。其旨在確保進口商品支付與歐盟內產品相同的碳價，在初期涵蓋鋼鐵、水泥、鋁、電力、氫和化肥六類初級商品。在過渡期，歐盟進口商須按季度提交CBAM報告；2026年1月1日起，CBAM將進入正式實施階段，進口商須購買CBAM證書以履約。
當前，許多關鍵的實施細則仍在決議和修訂中，包括證書交易規則、第三方核查等。2024年以來，歐盟內部對CBAM進行修訂的提案層出不窮，主要圍繞簡化流程、豁免小型進口商、範圍擴充套件及增強實施力度等。今年1月，歐盟委員會官方釋出《競爭力指南》(A Competitiveness Compass for the EU)[1]，承諾將對包括CBAM及企業可持續報告的法規進行簡化以減少監管和行政負擔。2月26日，歐盟委員會公佈了新的政策提案組合，包括“綜合簡化提案”（Simplification Omnibus）[2]和《清潔工業新政》（Clean Industrial Deal）[3]，針對CBAM提出了一系列簡化並提高其效率的修訂建議，明確了法規修訂的時間線，並提出“擴充套件和強化”仍是CBAM未來的方向。
作為正式實施前的最後一年，也是國際局勢變化充滿不確定性的一年，預計2025年將是CBAM修訂和完善的關鍵一年。本文對當前現狀、最新政策修訂和下一步預期進行梳理總結，並對我國企業提出相關建議。
一、CBAM實施現狀及關鍵背景事件
當前，CBAM已進入過渡期的第六個季度，按照實施細則，進口商應已向歐盟提交了五次CBAM季度報告。然而，實際的報告履約率仍較低，且受歐盟政治經濟因素和國際形勢的影響，許多待決策的CBAM規則仍處於爭議狀態。對近期可能影響歐盟CBAM修訂和實施方向的關鍵事件梳理如下：
1.1 歐盟CBAM開局艱難
歐盟CBAM複雜的碳排放核算規則和資料收集要求給歐盟進口商帶來了艱鉅的挑戰和行政負擔，直接影響了其過渡期的履約率。2024年1月31日截止的首個履約報告期內，德國僅有10%的納管進口商提交了相關報告[4]。從核算規則和要求角度總結歐盟CBAM履約率較差的原因，主要由以下三方面：
一是資料獲取的困難。歐盟進口商是CBAM的履約主體，承擔了報告（包括進口數量、商品隱含碳排放、已支付碳價等）和購買CBAM證書的義務，而其對隱含碳排放的計算和報告依賴於外國生產商是否有意願和有能力提供相關資料。這導致CBAM報告普遍存在延遲提交的情況。
二是CBAM計算規則的複雜度。歐盟監管機構要求每個供應商提供約 30 個技術細節的資料，包括排放量和電力來源等，針對供應商的核算規則指南厚達250頁，但也仍無法捕捉現實工業生產和商業流程的複雜性。
三是高昂的合規成本。若要完整落實CBAM各項要求，企業需要付出高昂的合規成本，包括諮詢費用、人力成本、系統建設成本等。一項由歐盟商會牽頭的匿名問卷調查顯示，歐盟進口商平均需要花費50-200小時和高達五位數的顧問費以應對合規要求[5]。這可能導致歐盟中小型進口商被迫選擇可以應對合規挑戰的供應商，或直接依賴懲罰性預設值。由於CBAM產品通常是製造業等行業的關鍵原材料，因此歐盟相關行業企業認為這直接削弱了其競爭力。
1.2 歐盟出臺競爭力指南旨在減少對企業的監管負擔
2024年以來，歐盟內部持續呼籲減少對企業的可持續監管負擔，歐盟綠色新政（EU Green Deal）也一直在談判和修訂當中。2024年9月，馬里奧·德拉吉（Mario Draghi's）的報告《歐洲競爭力的未來》（簡稱“德拉吉報告”）[6]指出歐盟不斷出臺的可持續性報告法案將對歐盟競爭力產生影響，並建議簡化相關立法。11月，歐盟委員會主席馮·德萊恩宣佈，歐盟委員會將出臺一項“綜合簡化方案”（Omnibus package），以簡化企業可持續報告等及相關法規。
2025年1月，在馮·德萊恩新一屆五年任期開啟之際，歐盟委員會公佈了《競爭力指南》(Competitiveness Compass)[7]。在該檔案中，歐盟委員會承諾將進行“前所未有的簡化努力”，並設定了具體目標，表明其旨在將所有企業的報告負擔減少至少25%，中小企業的報告負擔減少至少35%。馮·德萊恩在接受採訪時表示，她從歐洲的商業部門得到了一個“非常明確的訊號，即歐盟的監管太複雜”，其中大部分來源於新的氣候資訊披露相關法律。簡化企業可持續發展報告指令等法規將是《競爭力指南》實施的第一步，對CBAM的相關簡化措施也在其計劃中。
1.3 成員國提議CBAM擴充套件以應對債務壓力
2024年12月，義大利聯合奧地利、保加利亞和波蘭，向歐盟提交了一份關於修訂CBAM的非正式提案。提案包含了四項關鍵領域：強化預防碳洩露和傾銷的措施、簡化行政負擔、避免納入間接排放，以及引入保護歐盟本地進口商的機制[8]。其建議歐盟委員會應在過渡期結束（即2025年底前）完成可預見的修訂。
對預防碳洩露風險方面，該提案建議將CBAM將適用範圍擴充套件到下游行業和產品。法國等許多歐盟國家及受CBAM影響的行業均支援這項提議，他們擔心如果不將下游產品納入CBAM範圍，第三國的公司仍可以避免相關碳成本，碳洩露的風險並不會降低。
透過CBAM擴充套件增加歐盟收入來源以緩解當前歐盟的債務壓力，是倡議CBAM擴充套件和強化的一個關鍵原因。CBAM獲得的收入是少數幾項直接進入歐盟預算的全歐稅收之一：根據歐盟委員會，CBAM收入的75%（約15億歐元）將進入歐盟預算，剩餘部分流入各國政府；而歐盟碳市場（EU ETS）或對跨國公司的稅收則直接進入各成員國政府。
儘管CBAM擴充套件帶來的收入僅涵蓋歐盟債務償還（約每年300億歐元）的一小部分，法國、義大利、波蘭等主要成員國仍認為CBAM為歐盟增加新的收入來源提供了一個最有前景解決方案[9]。
二、CBAM修訂提案及下一步預期
2月26日，歐盟委員會正式釋出了綜合簡化方案的提案(Simplification omnibus I and II）。該提案彙集了多項可持續領域法案的修訂建議，包括：
修訂企業可持續發展報告指令（CSRD）和企業可持續發展盡職調查指令（CSDDD）的提案；
修訂分類法（Taxonomy）及相關授權法案，將進行公眾諮詢；
提出關於修訂CBAM法規的提案；
提出關於修訂歐盟投資法規（InvestEU）的提案。
對於CBAM，綜合簡化方案提議主要包含三項內容：1）豁免小型進口商的CBAM義務; 2）簡化申報者的履約流程和行政負擔；3）加強CBAM實施有效性。此外，歐盟委員會在同日還發布了《清潔工業新政》（Clean Industrial Deal），明確將於2025年下半年公佈CBAM相關評估報告，2026年上半年釋出立法提案。對已確定的相關修訂內容、其他潛在變化和下一步時間線詳細闡述如下：
2.1 豁免小型進口商的履約義務
綜合簡化方案提出將對進口量較小的進口商（主要是中小企業和個人）實施50噸的最低豁免門檻。即如果進口的CBAM商品總量低於50噸，進口商將免於履行CBAM的申報和支付義務。
根據歐盟委員會的評估，該舉措將豁免約90%的進口商的履約職責，但仍然可以確保99%的排放量在CBAM範圍內。
2.2 簡化歐盟進口商的履約流程
對於仍在範圍內的進口商，方案提出將在申報人（進口商）授權流程、排放計算與報告要求、CBAM財務責任管理等方面進行簡化，以減輕其履約的行政負擔和相關經濟成本。
具體的簡化措施待歐盟陸續出臺和釋出。
2.3 CBAM的強化措施
本次綜合簡化方案提出，歐盟將採取一系列強化措施以確保CBAM的有效性，包括加強反濫用條款（anti-abuse provisions），並與成員國政府共同制定聯合反規避戰略（a joint anti-circumvention strategy）。
2.4 CBAM登記中心的更新
自過渡期開展以來，歐盟進口商一直使用“CBAM過渡期登記中心(CBAM Transitional Registry)”上傳其CBAM季度報告。章節1.1中已提出，由於進口商需要先從生產商處獲取必要的資料才能完成商品隱含碳排放計算，導致CBAM季度報告延遲提交的情況普遍。
為解決這一問題，2025年1月1日起，CBAM過渡期登記中心已新增了一個門戶部分，使歐盟外的生產商能夠直接上傳其排放資料、報告方法以及生產所在技術單元的詳細資訊。這一新增功能消除了生產商與進口商共享資訊的必要，從而顯著簡化了中間的步驟和流程，解決了CBAM報告延遲提交等問題。
根據CBAM實施細則，自2026年1月1日起，CBAM進口商必須註冊成為“授權CBAM申報人”才能繼續從歐盟以外進口CBAM商品，否則成員國海關將拒絕CBAM商品進入歐盟關稅區。此前，歐盟委員會提出進口商可在2025年初透過該過渡期登記中心完成申報人授權流程，預計相關流程將在2025年上半年內釋出。
2.5 其他待確定的關鍵變化
2.5.1 CBAM的擴充套件
除了上述提案中以確定的內容，CBAM是否擴充套件至更多行業和下游產品，也被納入了今年重要的決策議題。歐盟委員會明確將在2025年下半年釋出的CBAM評估報告中涵蓋相關結論，並在2026年第一季度出臺CBAM擴充套件的法律提案。
CBAM的擴充套件有三種方式：1）納入新的行業；2）將歐盟的出口商品納入；3）納入當前CBAM涵蓋商品的“下游”產品：例如由鋼鐵製造的成品或半成品，而不僅是粗鋼等基礎商品。章節1.3中已介紹，法國、義大利、波蘭等主要成員國從去年年底已向歐盟提議將CBAM將適用範圍擴充套件到下游行業和產品，以加強對碳洩露風險的預防，併為歐盟增加新的收入來源、緩解債務壓力做出部分貢獻。但另一方面，部分成員國擔心特朗普政府會進行反制。由於歐盟與美國已接近貿易戰，他們擔心CBAM擴充套件將是一項高風險的舉措。因此在CBAM是否將進一步擴充套件方面，政策仍存在較大的不確定性。
2.5.2 購買和清繳證書或可推遲
在2月26日正式提案發布前一週，福布斯、Carbon Pulse等主流媒體對歐盟簡化提案的流出版（Leaked Draft）進行了報道[10]。在流出版中，除了已確認的50噸最低豁免門檻外，還有一項提案：允許進口商推遲到2027年再購買CBAM證書，以給進口商更多的調整時間。但履約義務仍在2026年起即生效，其購買CBAM證書的價格也將與2026年歐盟碳市場的配額價格一致。
該項草案並未在最終歐盟公佈的提案中出現。目前，有關CBAM證書交易的具體細則仍待出臺，因此不排除可能會對證書購買時間延遲的可能性。具體將取決於2025年的報告履約情況、其他基礎設施建設進度、其他國際形勢和諮詢意見反饋等。
2.6 下一步時間線
在2月26日釋出的《清潔工業新政》（Clean Industrial Deal，COM(2025) 85 final）中，歐盟委員會明確了有關CBAM的時間線如下：
三、我國企業的影響與應對
3.1 我國企業面臨的壁壘並不會降低
歐盟CBAM近期的系列進展和簡化政策是對其內部呼籲減少企業合規負擔以提升競爭力的響應，但對於我國的出口商，對排放監測和報告的要求，以及CBAM產生的相關貿易壁壘並不會降低。
首先，對於50噸的豁免門檻，須注意的是其針對的是歐盟的進口商，而不是我國的生產商出口小於50噸即可豁免——進口商與生產商通常是“一對多”的關係。我國CBAM產品出口商中有多少將免於報告義務，尚待明確，而歐盟在其報告中也已提出，99%的排放量仍在CBAM範圍內。因此，預計我國大部分相關企業對排放監測和報告的義務並不會因此豁免。
3.2 為CBAM擴充套件和強化做準備
儘管具體措施和細則尚待出臺，“擴充套件和強化”仍是歐盟當前對CBAM的政策方向。如果CBAM擴充套件至下游產品和更多行業，我國受影響的企業將顯著增加。
一方面，相關企業需為此做充足準備，建立和完善碳排放監測和管理體系，加強數字化，並投資相關清潔生產和脫碳技術，降低碳排放以提升競爭力；
另一方面，我國應繼續推進全國碳市場的擴容，並透過收緊碳市場排放上限、逐步減少免費配額比例等措施，提高有效碳價，避免相關利益流向歐盟，減少CBAM的不利影響。
3.3 應對法規的不確定性
當前許多關鍵性政策仍在評估和待決策狀態，歐盟內部不同黨派和成員國間存在爭議，特朗普政府的相關貿易關稅舉措也給未來政策走向增加了諸多不確定性，給企業長期的決策和長期投資造成影響。
對於我國的企業，需要面對相關法規的不確定性，在相關決策中考慮不同的情景、制定緩解策略並保持運營靈活性，以適應不斷變化的國際規則和局勢，在動態變化的監管框架下儘可能減少風險、規避影響。
注：
[1]資料來源：歐盟委員會, A Competitiveness Compass for the EU,COM(2025) 30 final, 2025/01/29，Brussels,https://commission.europa.eu/document/download/10017eb1-4722-4333-add2-e0ed18105a34_en
[2]資料來源：歐盟委員會, Questions and answers on simplification omnibus I and II，2025/02/26，https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/qanda_25_615
[3]資料來源：歐盟委員會, The Clean Industrial Deal: A joint roadmap for competitiveness and decarbonization, COM(2025) 85 final, 2025/02/26, https://commission.europa.eu/document/download/9db1c5c8-9e82-467b-ab6a-905feeb4b6b0_en?filename=Communication%20-%20Clean%20Industrial%20Deal_en.pdf
[4]資料來源：Simon Göß，劉虹橋，《歐盟碳邊境調整機制：混亂開場，挑戰重重》https://opinion.caixin.com/m/2024-09-11/102235693.html
[5]資料來源：英國鋼鐵協會（UK Steel），2024年10月，https://www.uksteel.org/steel-trade-new-policies-post-2026-1
[6]資料來源：Mario Draghi, The future of European competitiveness, Part B, 2024/09/09， https://commission.europa.eu/document/download/ec1409c1-d4b4-4882-8bdd-3519f86bbb92_en?filename=The%20future%20of%20European%20competitiveness_%20In-depth%20analysis%20and%20recommendations_0.pdf
[7]資料來源：歐盟委員會, A Competitiveness Compass for the EU, 2025/01/29, https://commission.europa.eu/document/download/10017eb1-4722-4333-add2-e0ed18105a34_en
[8]資料來源：Fastener World, Italy, Poland Among Other Nations Submit an Informal Document for CBAM Amendment to EU, 2025/02/04, https://www.fastener-world.com/en/article/9048.html
[9]資料來源：Gregorio Sorgi, Big EU countries push expanded carbon border tax to help repay Covid debt, 2025/02/26, The Politico, https://www.politico.eu/article/big-eu-countries-push-expanded-carbon-border-tax-to-help-repay-covid-debt/
[10]資料來源：Leaked Draft Shows Lower EU Sustainability Reporting Requirements，https://www.forbes.com/sites/jonmcgowan/2025/02/24/leaked-draft-shows-lower-eu-sustainability-reporting-requirements/
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