下一個五年，律師人數還會放水嗎？

作者 | 劉元坤

來源 | 智合研究院

2021年，司法部印發《全國公共法律服務體系建設規劃（2021-2025年）》。《規劃》提出，“到2025年，全國執業律師達到75萬名。”

2023年，全國律師人數已達73萬餘人。業內普遍預計2024年律師規模已突破75萬，提前達到《規劃》提出的目標。

《規劃》覆蓋的時間範圍是2021至2025年，今年是《規劃》收官之年，這意味著公共法律服務工作又到了一個規劃未來目標和方向的時間節點。

如今，75萬律師人數的規劃目標已經達成，法律服務市場需求和律師行業發展情況發生顯著變化，未來一段時期律師隊伍規模是否需要繼續進一步大幅擴張或將成為需要重新審慎考量的問題。

是提出更進一步的律師人數目標、繼續保持律師規模高速增長，還是大致保持現有存量穩步發展？這些都將影響法律服務市場的供需結構以及律師隊伍的生存狀況。

現實變化→政策變化

作為指導公共法律服務工作的全國性的規劃，政策對律師隊伍應達到怎樣的規模的研判，不僅完全基於律師行業自身出發，更主要是從宏觀層面考量律師規模能否滿足社會發展各方面、經濟發展各部門對律師的需要，法律服務需求是否有缺口需要填補。

過去四十多年來，隨著經濟的高速發展，法律服務需求市場迅速擴張。在經濟發展的需求增長中，律師在服務社會發展、滿足法律服務市場需求過程中也得到發展，律師供給不斷增加、行業持續壯大。設有法學本科專業的高等院校從2001年的292所^[1]增長到如今的600多所^[2]，律師隊伍規模經歷了大放水。

2009-2024年中國律師人數增長情況

資料來源：國家統計局、司法部等

整理/製圖：智合研究院

《規劃》順應市場發展延續了律師供給增加的趨勢，設定了75萬的目標，較《規劃》出臺當年多出17萬餘人。規劃施行以後，律師人數幾乎每年保持兩位數的增長速率。

在本輪規劃即將收關的當口，制定律師規模目標的現實依據發生了一些變化。

一方面，市場主體受經濟環境影響紛紛壓縮法律服務成本，法律服務市場增長有所放緩甚至萎縮，另一方面，在增量有限的市場環境下，75 萬律師人數似乎已讓行業顯得有些擁擠。

這種擁擠的現狀也帶來了一些負面效應。部分地區律師供過於求，市場競爭呈現白熱化狀態，律師、律所壓力巨大。部分律師為了追求業務引發不正當競爭行為、忽視服務質量，導致行業生態受到破壞。

普通個體難以全面、客觀地瞭解整個社會對律師的需求總量，判斷律師規模是否滿足社會發展需要。但是當前律師行業的發展現狀足以反射出律師隊伍已經結構性飽和，傳統的民商事訴訟、刑事辯護等領域競爭激烈，供過於求。

律師供給的主要矛盾或許已經不是數量無法滿足社會需求，而轉移為法律服務質量和業務領域結構與社會需求不匹配。

作為制定工作規劃的客觀現實依據，律師行業當前發生的供需結構變化，或將影響未來律師規模目標發生變化。

呼聲四起

如果與美國比較，中國律師人數還遠遠不夠，仍有巨大的潛在發展空間。

美國3.27億總人口擁有超132萬名律師，律師萬人比超39（截至2024年1月）。

中國按14億人口擁有75萬名律師計算，律師萬人比為5.3（即《規劃》提出的預期指標），中美律師萬人比差距接近8倍。

但是這種觀點也遭受過不少質疑。有學者就認為，中國律師人數不宜向美國看齊。

中國政法大學法學院教授何兵就曾撰文提出，“律師多多益善的觀念在官方和民間頗有市場，並且明裡暗裡以美國為榜樣。” 但對美國龐大律師群體造成的一系列社會問題毫無警覺。

在這篇文章中，何兵教授對美國和日本的律師規模控制進行了比較。文中介紹，日本政府曾於本世紀初推動擴大律師規模，但是人口增長逐漸停滯的日本，並不存在不斷增長的法律需求。

隨著日本律師人數激增，反對聲很快出現。2008年，日本辯護士（律師）聯合會認為律師人數的迅速增長打破了律師與現實法律需求的平衡。日本中部律師聯盟公開聲稱新律師過多造成就業困難，律師之間的過度競爭形成了逐利的風氣。

2015年4月，日本政府對律師人數增長進行限制，提高律師行業准入門檻，將年度增長目標降低一半，法學院削減招生人數，日本的律師人數增長率趨於穩定。

何兵教授認為，“我國的律師規模應當立即進行嚴控”，可以採取嚴控法律職業考試錄取人數的方法，學習日本對律師規模進行總體規劃和控制。

除了律師業內和學者，央媒也關注到律師飽和的問題。

新華社主辦的《半月談》曾發文指出，每年兩位數的增幅帶來的結構性“飽和”可能是當下律師行業內的共識，律師結構性“飽和”也體現出當下法律資源供給與社會、民眾法治需求還存在匹配度不高的深層次矛盾。

風向收緊

近年來，法律職業資格考試呈現出微妙的調整態勢。

2018年法考改革後，法考透過人數從最初的12萬人迅速攀升至峰值時的16.9萬人，法考透過率曾連續三年維持在20%以上高位。這一趨勢恰逢律師行業規模快速擴張期，為律師行業的發展準備了足夠的入場票。

不過，隨著行業隊伍規模的演變，法考在客觀上出現了新的趨勢變化。

法考參考人數在持續增長的同時，透過人數卻逐年遞減，法考透過率也從23.5%回落至17.3%左右的區間。

2024年，法考參考人數與發證人數未再公開，而考生群體普遍感受到評分尺度趨於更嚴格的收緊。

2018-2024年法律職業資格考試情況

注：2023為估算值

無法揣測這種變化是否為主觀上的有意為之，但這在客觀上確實可以起到人才供應調節閥的作用。

值得關注的是，這種從源頭調節法律人才供給的現象不僅限於考試層面。

去年11月15日，湖南省委全面深化改革委員會會議審議通過了《湖南省高等院校佈局最佳化實施方案》和《湖南省高等院校學科專業最佳化實施方案》。方案的一個重點就是原則上不再新設法學本科專業並逐年調減招生規模。

除了湖南省統一行動，包括2所雙一流高校在內的一些高校也撤銷了法學專業。

隨著《全國公共法律服務體系建設規劃（2021-2025年）》目標的提前實現，中國律師行業已邁入75萬執業律師的新階段。這一里程碑既標誌著法律服務體系建設的顯著成就，也暴露出行業發展的深層矛盾——傳統業務領域競爭白熱化、部分地區供需失衡、服務質量參差不齊等問題，折射出律師隊伍從“量變”到“質變”的轉型壓力。

當前，市場端的調整正悄然重塑行業格局，政策端也將進入新的規劃期。法考透過率從峰值回落、法學本科專業招生規模動態調減等現象，透露出人才供給體系從“粗放擴張”轉向“精準調控”的訊號。未來，律師行業的增長邏輯不無告別“大水漫灌”模式得可能。

在“結構性飽和”的背景下，如何提升專業服務能力、完善行業生態將成為破局關鍵。下一個五年，律師行業或許不再需要數量的狂飆突進，而是聚焦於服務能級的躍遷和供給結構的調整，在法治中國建設中實現更可持續的價值創造。

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