作者 | 萬笑天
來源 | 智合研究院
基層法律服務工作者（以下簡稱“基層法律工作者”）的業務範圍，幾乎與律師一致，包括基層法律服務包括訴訟、非訴訟業務；為黨政機關、企事業單位擔任法律顧問；參與仲裁；提供各類公益法律服務。
2000年，全國有鄉鎮（街道）法律服務所3.5萬個，基層法律工作者12萬人，其中有4300多人取得律師資格，每年代理各類法律事務近200萬件，基層法律工作者規模達到巔峰，這時全國律師人數才剛剛趕上。
這之前“全國絕大多數省份，鄉鎮法律工作者的數量遠遠超過律師的數量”。當時，在北京幾家規模最大的法律服務所甚至在區縣設立分所，每年收入可達幾百甚至上千萬元。
香港大學法律學院教授劉思達《割據的邏輯：中國法律服務市場的生態分析》（以下簡稱《割據的邏輯》）一書表達了上述觀點。書中的圖表顯示，2000年後原先緩慢增長的基層法律工作者數量開始下降，而律師人數追上了它，並繼續一路高歌猛進。
據司法部統計，截至2022年底，全國基層法律服務機構1.3萬多家，基層法律工作者5.6萬多人，與律師規模差距巨大。
《割據的邏輯》認為，律師的快速增長與中國律師從80年代末以來的私有化過程有關，在2000年中“脫鉤改制”達到頂峰。而某種意義上這是律師對基層法律工作者市場的“入侵”。
基層法律服務所“由盛轉衰”，劉思達說，是因受到律師界的強大壓力，很多律師看來，基層法律工作者的競爭是不正當的，他們准入標準較低、國家規範鬆散，且與當地司法局間有緊密的共生關係，更令律師氣憤的是其工作中假冒律師。網路社群中，律師將基層法律工作者稱為“江湖騙子”“怪胎”等。
律師與基層法律工作者各有爭執，一方面律師強調全球規範、“國際的遊戲規則”，另一方面後者則看重“中國特色”以及歷史貢獻。
在相關法規中也存在“割裂”，例如1997年的《律師法》與2000年司法部的《基層法律服務所管理辦法》和《基層法律服務工作者管理辦法》，一個在律師看來證明基層法律工作者是非法執業者，另一個則給基層法律工作者提供合法性。
2002年，司法部領導提出關於基層法律服務要“限制發展，逐步萎縮，最後消滅”的方針。這一激進措施顯然沒有得到實施。但司法部還是透過一些列政策加強了對法律服務所的管理和規範。
“掛牌所”被取消、“法律事務所”的名稱被禁止等等，基層法律工作者的人數從12萬人，快速下降至2006年的7.7萬人。很多人離開成為“黑律師”，或進入法律諮詢機構。
無論如何，基層法律服務存在至今，他們在鄉鎮和街道確實彌合著國家司法與當地風俗之間的鴻溝，連線著“國際規範”與“中國特色”。
基層拓荒
基層法律服務市場的形成，與律師職業的恢復一同發生。1980年，《律師暫行條例》恢復了律師職業，但律師數量極有限，一份2007年的調查顯示，1984年律師數量是2萬餘人，其中專職律師1萬餘人。
律師數量的增長，未趕上隨著經濟體制改革而產生的法律需求，特別是在基層。在此背景下，出現了基層法律服務。
1987年，司法部頒佈《關於鄉鎮法律服務所的暫行規定》（2000年《基層法律服務所管理辦法》頒佈後廢止），確立了鄉鎮法律服務所與司法所“一套班子，兩塊牌子”的法律服務形式。鄉鎮法律服務所的准入標準低於律師，但兩者的服務範圍非常相似，除刑事辯護外，它幾乎可以從事所有其他領域的法律工作。
很快法律服務所佔據了城鄉廣大的市場。80年代末，基層法律工作者數量是律師的兩倍。
儘管如前所述，後來司法部對基層法律服務做了限制，但它的作用還不能被取代。2006年，中國有206個縣沒有律師，實際上更多縣僅有一個國資所。到現在，仍有數百家國資所作為當地唯一的律所而保留。（參見：《“國字號”律所，活得怎麼樣？》）
2006年底，劉思達在甘肅某縣調研，那個縣便僅一家國資所。他發現，律所辦理的大量案件都是縣法院介紹的離婚和刑事案件，還有大量補貼經費很少的法律援助案件。
律師會盡量避免涉及政府的案件、侵權案件及鄰里關係問題，因為這些案件往往與當地習俗相關，而不是法律問題。他們喜歡的是為刑事案件的被害人提供代理，這種代理方便且安全。另外，還有一些作為國資所要求的司法行政工作。
律師一般位於居民尋求法律服務的末端。有業務能力的律師大多流向城市地區，留在縣城的，大部分依賴政府和司法機關開展工作。如此，就為其他法律服務者提供了空間。當時學者的研究顯示，縣城法院的代理人絕大部分是基層法律工作者或公民，而不是律師。
劉思達調研的甘肅縣城，他看到的基層法律工作者有兩種，一種在鄉鎮，也是當地司法所的司法助理員，另一種聚集在縣法院周邊，形式上是依附於鄉鎮司法所的法律服務所，實際上是不在編制內的私人執業者。
該縣城的法律服務所只有2名執業者，但佔據了縣城法律市場的大多數份額。“他們的名氣比我們大多了……法律服務市場至少佔了70%吧。”一名國資所律師說。
縣城裡，法律職業的身份不重要，重要的是費用高低。該縣基層法律工作者的收費的正式標準，比律師的一半還低，但實際收費常常高過標準。法律服務所除去每年需繳納的管理費、提成，每人工資與縣國資所律師工資相當。
相較之下，律所的成本更高，這也是律師認為基層法律服務所是不正當競爭的原因。當時律所需要將收入的一部分，作為管理費交給各級主管部門。對合夥所徵收的稅費和其他費用也高於法律服務所。有的合夥所只能透過各種手段避稅而維持生存。
此外，技術性知識不那麼重要，重要的是熟悉當地的道德話語與鄉規民俗。例如，在該甘肅縣城國資所，一名來自山西的律師，多年來一直主要辦理刑事案件，民事案件僅佔少數，因為民事案件往往需要更瞭解當地的文化、習俗。
新的任務
在市場更狹小的鄉鎮，提供法律服務的主要是司法所中的司法助理員，他們常常也是鄉鎮司法所的幹部。
“小事不出村，大事不出鄉”的要求下，所有的鄉鎮幹部、村幹部，包括公安人員和司法助理，都有化解農民糾紛的責任。鄉鎮司法所和各村的調解委員會，比縣法院和律所要處理更多的基層糾紛。
劉思達說，只有調解無望或案件標的大時，司法助理員才會協助當事人將案件提交法院，他們代理案件費用的很大一部分，成為維持司法所運轉的經費。一些財政狀況較差的鄉鎮，有的司法助理員流動到城市或縣城，成為全職的基層法律工作者。
目前，有地方招聘司法助理員，薪酬微薄。2024年，江西省泰和縣上模鄉公開招聘1名司法助理員，與縣司法局簽訂勞動合同，報酬為2200元/月。
2012年和2014年修訂完成的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，明確了基層法律服務工作者的訴訟代理人身份。2017年，《基層法律服務工作者管理辦法》、《基層法律服務所管理辦法》迎來修訂，提升了基層法律工作者執業的學歷門檻，並對其執業區域作了限制。還要求，基層法律服務所的人員、財務、職能應當與司法所分離。
之後，各省每年在不同時間，組織年度基層法律服務工作者執業核准考試。據中新聞報道，2023年底，安徽組織了這樣的考試。當時，安徽省基層法律服務所有458家，基層法律服務工作者1762人。考試實際有717人參考，參考率為67.4%，考生最大年齡66歲。
2017年的修訂，還取消了基層法律服務所設立核准的行政許可事項，規定了事業體制和普通合夥制兩種組織形式。有學者表示，事業制組織形式只適用於老少邊窮地區，不宜再成為主要組織形式，應探索試點個人制基層法律服務所的組織形式。
近期，一些省份公佈的基層法律工作者的相關資訊顯示，法律服務所絕大多數為合夥制，人數在10人左右。
2022年《法律援助法》的施行，為基層法律服務所和基層法律工作者增加了提供法律援助的義務。
不同地方，提供法律援助的社會律師和基層法律工作者的比例差異較大。有調研資料顯示，北京和上海的社會律師辦理了95%以上的法律援助案件，東部地區除遼寧外，社會律師的辦案率均超60%，而其餘地方則低於該比例。中西部地區，如貴州、湖北、江西等地，主要由基層法律服務工作者辦案。（參見：《補貼少門檻低責任心弱，法律援助律師有用嗎？》）
隨著相關法律法規的完善規範，基層法律工作者仍然會在未來一段時間發揮作用，當然是作為律師的補充。
本文作者
萬笑天
智合研究院高階研究員，關注行業發展與律師動態
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責編 / 吳夢奇Scott
編輯 / 顧文倩Aro
分類 / 原創