EMBA管理智庫丨新質生產力：歐美政策比較與中國借鑑

摘要

加快培育和形成新質生產力是大國競爭的前沿陣地，學界對於促進新質生產力發展的系統性國別經驗研究較為缺乏。本文以全球較為發達的兩個經濟體—美國和歐盟為研究物件，遵循新質生產力是由技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級而催生的邏輯，對二者培育和發展新質生產力進行了概述和政策比較。研究發現，在技術革命性突破方面，美國的技術突破方向經歷了從前沿技術追趕到強化國家安全，再到遏制競爭對手發展，堅持以引領性為原則持續調整，歐盟根據前沿技術領域深度調整佈局；在生產要素創新性配置方面統籌資本、勞動要素與資料要素的創新型配置；歐盟則將重心放在構建強化資料要素治理與人力資本升級的配置體系，構建了引領性的資料要素互通、供應、治理格局；在產業深度轉型升級方面，美國強化先進製造業迴流，積極謀劃前沿技術驅動的未來產業發展。歐盟則以可持續發展為導向，強化多產業綠色轉型。上述差異源於戰略定位、產業政策、競爭政策層面的異質性。中國加快推進新質生產力的培育和發展，需要在技術革命性突破方面，牢固樹立技術發展服務國家戰略的理念；在生產要素創新性配置方面，加強對資本、技術、資料等要素妥善配置；在推動產業深度轉型升級方面，大力發展中高階製造業與未來產業。

生產力是人類征服和改造自然的客觀物質力量，在馬克思主力生產力理論下，生產力是由勞動者、勞動資料、勞動物件等多要素構成的複雜系統。習近平總書記立足於馬克思主義生產力理論，結合科技創新，認為新質生產力是創新起主導作用、擺脫傳統經濟增長方式、生產力發展路徑的先進生產力質態。因此，培育和發展新質生產力對於改造傳統產業、培育壯大新興產業、建設佈局未來產業具有重要意義。自習近平總書記在四川、黑龍江等地提出新質生產力以來，中央和各地方行政部門均對如何發展和培育新質生產力做出重大部署，探究如何因地制宜發展新質生產力，如何打造新質生產力重要陣地。

與此同時，學術界針對新質生產力做出理論上貢獻，研究視角涉及新質生產力的概念內涵、發展測度、典型特徵、培育舉措等議題。在概念內涵方面，研究內容主要以兩方面呈現，一是從政治經濟學視角，借用馬克思主義生產力理論重新詮釋新質生產力；二是從技術創新視角，認為新質生產力是創新起主導作用的生產力質態。以此為基礎，又衍生出農業新質生產力、體育新質生產力、數字新質生產力、平臺新質生產力等概念。在發展測度方面，主要依據構成新質生產力的要素，構建綜合指標。在典型特徵方面，新質生產力的具象表徵源於與傳統生產力的對比；有別於傳統生產力，新質生產力是依靠第三次乃至第四次工業技術革命誕生的新型生產力形態，以資訊化、網路化、數字化等為關鍵發力點。所以，其“新質”性分別帶來新型別、新結構、高質量、高效率等特徵。由於新質生產力的特點在於創新，關鍵在於質優，故培育新質生產力的諸多舉措都立足於相關視角，包括加強科技人才培養、最佳化營商環境、構建創新體系，以及大力發展人工智慧、數字經濟、新能源等行業。

綜上所述，學術界對於新質生產力的研究重心集中於概念、內涵、影響等議題，將新質生產力作為已然存在的形態，暫未前向探尋其誕生過程，也未從國家層面探究其培育路徑，關於新質生產力發展的系統性國家經驗研究相對欠缺。新質生產力作為一種科技創新起主導作用的生產力形態，其正式提出不僅僅意味著要以科技創新為動力，更要進一步實現構築新型競爭優勢的目標。歐美作為全球科技創新的重要陣地，具備強大的研發基礎、豐富的資金支援、成熟的創新生態。為此，本文以美國和歐盟培育新質生產力的戰略部署為研究物件，逐步探究其理論邏輯，深度剖析其政策措施，以形成有益參考，併為我國新質生產力的培育和發展提供可行的建議。

一

歐美髮展新質生產力的戰略概況

新質生產力是由技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級而催生。在培育和發展新質生產力過程中，技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級能夠從多個維度促進生產力的轉型和進步。技術革命性突破決定了生產力的質變，為生產力的發展提供了技術動能；生產要素創新性配置決定了生產力的量變，為生產力發展提供了分配、管理層面的動能；產業深度轉型升級決定了生產力的量變速度，為生產力發展提供了產業動能（見圖1）。基於此，本部分將逐一探究歐盟在推動技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級方面方面的具體做法，以為我國新質生產力的形成提供國際啟示。

（一）美國發展新質生產力的戰略部署

1.技術革命性突破：從追求前沿技術過渡到強化國家安全，再到遏制競爭對手發展

自2008年金融危機爆發後，美國先後遭遇了房地產市場崩潰、銀行業危機、失業率上升等一系列問題的困擾。而後，隨著以數字技術為基礎的網際網路經濟的日漸繁榮，美國開始大力發展人工智慧、半導體、量子計算等技術，以穩固技術霸主地位；與此同時，伴隨著以中國為代表的發展中國家的崛起，美國選擇透過技術封鎖等手段來遏制競爭對手進步。總的來看，自金融危機後，美國的技術突破高度服務於國家戰略調整，經歷了從追求技術前沿過渡到強化國家安全，再到遏制競爭對手發展的邏輯。

2008年奧巴馬政府上臺後，美國政府大範圍佈局前沿技術，尋求技術革命性突破，具體的技術領域集中體現在數次修改和改版的《美國創新戰略》中。2009年9月，美國政府釋出首版《美國創新戰略》，積極加大對清潔能源技術革命、先進汽車技術、醫療健康技術等新興技術領域的投資。2011年美國政府對《美國創新戰略》進行更新，對原有的技術突破領域進行拓展，逐步囊括了納米技術、空間技術、先進製造等領域。2015年版的《美國創新戰略》，進一步將催化國家優先突破點列為重點戰略計劃，透過對精密醫學、腦科學技術、智慧城市建設等領域加強投入以解決國內外重大問題。特朗普政府當權後，美國政府轉變技術創新突破理念，開始強化技術在國家安全方面的戰略性，具體的技術突破領域集中體現在《無盡前沿法案》和《關鍵與新興技術國家戰略》。2020年5月，美國國會通過了《無盡前沿法案》，其目的在於圍繞前沿核心技術領域打響國家科技競爭，重點關注能夠幫助美國掌握和擁有未來的領域，包括人工智慧、機器學習和其他先進軟體開發等重點領域。2020年10月，美國聯邦政府釋出《關鍵與新興技術國家戰略》，將《無盡前沿法案》法案中規定的10個關鍵新興技術領域擴充到20個，囊括高階計算、先進常規武器技術、高階工程材料等技術領域，並明確需要在相關技術領域掌握技術話語權和保持領導力。而後，美國政府對該法案進行數次更新，進一步聚焦大國競爭重點領域，包括人工智慧技術、下一代通訊技術、無人系統與機器人技術等。2021年拜登政府上臺後，美國政府在技術革命性突破方面開始轉向遏制競爭對手發展。2021年5月，美國政府釋出《美國創新與競爭法案》，該法案提出了一系列具體的技術創新政策措施。儘管在創新領域方面延續了《無盡前沿法案》中的人工智慧、機器學習、高效能計算、半導體等關鍵技術領域，但在法案的第五部分專門用一個篇章介紹了應對中國的挑戰，建議美國總統利用一切權力對中國政府、個人或政府擁有或控制的實體所涉及的非法行為實施制裁，制裁物件為支援網路攻擊或以其他方式損害美國網路安全以及參與竊取美國商業機密活動的外國實體與個人。

2.生產要素創新性配置：統籌資本、勞動要素與資料要素的創新型配置

自2008年金融危機爆發後，美國對生產要素創新性配置主要以一系列行政指令和法案的形式進行，重點對資本要素、勞動要素、資料要素進行再配置。在資本要素配置方面，透過加大政府在救助和紓困方面的投入恢復經濟發展；在勞動要素配置方面，積極強化創新和教育培訓，為經濟長期發展尋求新的增長點；在資料要素配置方面，對網際網路基礎設施進行了針對性投資與建設，大力獲取資料要素，以推動數字經濟發展。

在資本要素的創新性配置方面，美國透過加大資本要素投入，強化對經濟的救助、紓困和培育。自經濟危機爆發後，美聯儲和財政部針對金融體系和金融機構進行了一系列救助，試圖將金融機構從虧損中解救出來。當經濟危機的影響逐漸從虛擬經濟領域擴散到實體經濟領域後，美國政府開始加大對實體企業的救助，如為挽救美國汽車行業遭受的鉅額損失，美國眾議院於2008年12月透過汽車行業救助議案，向通用、福特、克萊斯等提供140億美元聯邦貸款。2009年2月，時任美國總統奧巴馬簽署《美國復甦與再投資法案》，該法案在第一部分進行了一系列政府撥款部署，涉及到8000億美元的投資，這成為了自二戰以來，美國政府最為龐大的開支計劃，在經濟復甦方面起到了良好的助推效果。在勞動要素創新性配置方面，美國對勞動要素創新和教育培訓的投入持續加強。自奧巴馬執政開始，美國政府先後透過數版《國家創新戰略》，對科技創新和發展方向做出部署，諸多內容涉及到了政府投資領域的再配置。以2015年版《美國創新戰略》為例，在政府層面規定把3%的GDP用於研究與開發，將2016年的財政預算中的670億美元用於基礎研究和應用研究；同時將30億美元用於對科學、技術、工程、數學人才的教育投入。之後的美國政府基本延續了政府投資為引導的創新理念，先後採取了一系列相關措施。近年來，影響較大的政策條例則屬拜登總統於2021年3月公佈的2萬億美元的“美國就業計劃”，該計劃旨在復甦經濟，側重於對基礎設施、製造業、清潔能源等進行研發投資，以創造更多就業機會。在資料要素創新性配置方面，美國以強政府幹預政策，加強網際網路基礎設施建設，推動資料要素的獲取。最早於2012年，美國政府出臺的《大資料研發倡議》，投資2億美元用於從海量資料中提取有用的資訊。2016年5月釋出的《聯邦大資料研發戰略計劃》，重點關注利用新興的大資料基礎、加強資料可信性研發、強化網路基礎設施建設、完善資料共享和管理、重視資料收集、改善資料教育和培訓、以及建立國家大資料創新生態系統等。2021年釋出的《美國就業計劃》也對此進行了部署，計劃投資1.36億美元用於基礎設施建設，其中就包括振興美國數字基礎設施、構建高速寬頻等新興數字基建。

3.產業深度轉型升級：強化先進製造業迴流，積極謀劃前沿技術驅動的未來產業發展

長期以來，美國憑藉著先進製造工藝和完備的製造體系在製造業領域遙遙領先，然而步入21世紀後，為了在價值鏈中高階攫取超額利潤，美國政府開始鼓勵製造業，尤其是低端製造業向欠發達地區轉移，由此逐步造成了製造業空心化、失業率上升、過度金融化等系統性難題。為快速恢復實體經濟發展，前瞻性搶佔未來產業發展先機，實現產業結構深度調整，美國政府主要採取大力發展先進製造業和發展未來產業兩條戰略舉措。

在大力發展先進製造業方面，自金融危機後，奧巴馬政府就開始施行以“振興製造業”為核心的“再工業化”戰略，先後釋出《確保美國在先進製造業的領導地位》、《先進製造業國家戰略計劃》、《振興美國製造業和創新法案2014》等一系列重要檔案。在奧巴馬政府支援下，美國製造業產值出現了復甦，於2016年達到了1.91萬億美元，與金融危機前最高水平相持平。到了特朗普政府執政時期，繼續延續發展製造業的理念，透過對內強化競爭性產業政策和對外施行保護主義兩條路徑佈局相關舉措。具體舉措包括，積極推動減稅降費、放鬆監管，創造更多的就業崗位；積極貫徹“美國優先”策略，先後對國外產品出臺一系列增加關稅的舉措，以提升國內產品競爭力。拜登政府在發展先進製造業方面，繼續強化遏制競爭對手的理念，透過限制競爭對手發展，反向推動本土製造業發展。2022年釋出的《先進製造業國家戰略》，將重點放置在發展本土製造業方面，強調為美國製造業注入新活力的重要性以及構建制造業供應鏈彈性的緊迫性，具體發展的製造業領域涉及到清潔和可持續製造、微電子和半導體制造、先進生物製造、新材料及加工技術、智慧製造等多項內容。在積極謀劃未來產業發展方面，美國政府積極謀劃本國對人工智慧、量子計算、大資料等前沿性未來技術和未來產業佈局，實現在新一輪產業和科技革命浪潮中多領域、跨學科的自主突破。早在2019年2月，美國白宮政策辦公室釋出《美國將主導未來產業》，率先將發展未來產業作為國家戰略提出。而後，美國政府始終堅持超前佈局未來產業，確保未來產業領域的全球領導地位，先後在2021和2022年美國政府研發預算、以及後續釋出的《關於加強美國未來產業領導地位的建議》、《無盡前沿法案》等對如何發展未來產業進行諸多部署。尤其是2019年2月，美國白宮科技政策辦公室釋出的《美國將主導未來產業》，規定了聯邦政府發展未來產業的政策理念，並確立量子資訊科學、人工智慧、先進通訊網路、先進製造、生物技術等五項產業領域為美國未來產業重點佈局方向。具體的戰略舉措包括加大未來產業投入、協調統籌各部門力量、加強人才培養、設立未來產業研究所等。

（二）歐盟發展新質生產力的戰略部署

1.技術革命性突破：緊隨前沿技術方向深度調整佈局

歐盟自上個世紀50年代開始一體化程序以來，科技創新一直是其公共政策的核心內容。歐盟整體的科技創新可以追溯到20世紀50年代旨在開展煤炭、鋼鐵研究而成立的歐洲煤鋼聯盟。到了70年代，隨著美國和日本在高科技領域的不斷突破，歐洲各國均意識到需要聯合起來才能有效應對這一挑戰。尤其是，步入21世紀後，美國在網際網路時代迅速崛起並誕生了一批知名企業，搶佔了廣大歐盟市場份額。為此，歐盟一直希望透過進行技術突破，提高企業的市場參與度，並進一步提升歐盟國際影響力。

歐盟技術革命性突破高度集中於前沿技術領域，主要體現在歐盟研發框架計劃以及《歐盟創新議程》中。1984年，歐盟統一的科技計劃—歐盟研發框架計劃正式推出，在這之後的40年發展歷程中，歐盟先後實施了九個研發框架計劃，這是也當前全球規模最大的官方綜合性科技計劃之一。這九個歐盟框架計劃可按照發展階段分為初步形成階段、逐步強化階段、戰略提升階段。前三個歐盟框架計劃，處於該計劃的初步形成階段，歐盟重點關注的技術領域主要包括資訊科技、能源、生命科學等。第四到第六個研發框架計劃處於該專案的強化階段，此時歐盟大幅增加了研發經費、改革了計劃管理專案、落實並建成了歐洲研究區，重點關注生命科學與基因、生物技術、資訊科技、奈米技術、新材料、航空航天技術等領域。第七次到第九次的歐盟研發框架計劃屬於戰略提升期，在該階段內的框架計劃更為成熟，且把科技創新放在更加重要的位置。例如，在第九個歐盟研發框架計劃中，歐盟凸顯對創新、創業的高度重視，並引入使命導向型創新，將研究經費分別投向加強歐洲研究區建設、開放的科學、應對全球挑戰、開放的創新等幾大領域。為進一步在前沿技術領域實現創新性突破，歐盟委員會於2022年7月釋出《歐盟新創新議程》，針對前沿技術領域提出發展深科技技術，幫助歐盟開發新的技術以應對最為緊迫的社會挑戰。當前，歐盟大力發展的深科技領域主要包括新材料、人工智慧、生物科技、量子計算、區塊鏈等領域。本質上來看，隨著歐盟框架計劃的延續和更新，以及歐盟在前沿技術領域的探索強化，歐盟在技術突破層面關注的焦點領域逐漸擴張，且創新投入和制度建設也在不斷完善，這為歐盟的經濟發展奠定了技術基礎。

2.生產要素創新性配置：強化資料要素治理與人力資本升級的要素配置體系

歐盟對生產要素創新性配置集中體現在資本、勞動、資料要素等三類要素。在資本要素配置方面持續加大政府的引導資金投入，在勞動要素配置方面持續強化創新人才培養，在資料要素配置方面，全方位構建了資料要素互通、供應、治理等全球引領性舉措。

在資本要素的創新性配置方面，歐盟持續加大對創新的投入。歐盟創新投資中約有80%的資金以研發框架計劃形式支出。在前三個歐盟研發框架計劃中，由於該計劃處於初步形成階段，投入資金相對較低，第一個研發框架計劃投入僅為32.71億埃居。而後，隨著歐盟研發框架計劃初步取得了一系列成效後，歐盟委員會逐漸加大資金投入，且資金投向愈發多元化。到了第七次歐盟研發框架計劃，該專案逐漸步入戰略提升階段，在專案執行時期延長、經費大幅提升。第九期研發框架計劃預算已經增長到了1148億歐元，重點投資領域主要在於應對全球挑戰以及和應對市場為導向的創新活動，專案執行時間從之前的3-4年提升到6年，以確保資金投入能夠發揮出更好的創新效果。在勞動要素的創新性配置方面，歐盟始終秉承著創新人才是科技進步關鍵。早在2005年，為應對經濟動盪所引發的勞動力市場疲軟，以及高失業率現象，歐盟委員會發布《終身學習的關鍵能力：歐盟參考框架》，旨在為歐盟的教育政策制定提供可供參考的方向。而後，關於人才教育培訓方面的舉措一直不斷。近年來，歐盟關於創新人才培養的政策部署集中體現在2022年釋出的《歐盟新創新議程》中，該議程指出要開展創新人才培養的旗艦行動，培育、吸引、留存深科技人才，並形成以下數個針對性舉措。一是加快建設歐盟區域大學聯盟，二是加強高校橫向協同，推動歐盟創新生態系統建設，三是加強高校與勞動力市場的聯絡，四是建立合作平臺，為高校人才培養提供多樣化自主渠道。在資料要素創新性配置方面，歐盟的諸多做法一直走在世界前列，採取的舉措主要包括建立共同資料空間、增大資料供應規模、加強國際交流治理等。建立共同空間旨在實現不同領域資料之間的互聯互通、構建不同主體相互信任的生態系統、為資料所有者提供行使資料權利的場所和工具、為資料交易提供公平開放的場所。在增大資料供應規模方面，早在2003年歐盟就釋出了《公共部門資訊再利用指令》，而後經過2013年和2019年的多次修訂，對於公共資料的範圍、使用許可權、資訊型別、如何收費等進行了詳細規定。在加強國際交流方面，歐盟基於廣闊的消費市場所帶來的巨大商業優勢，持續向其他國家輸出歐盟模式。比如2018年歐盟釋出的《通用資料保護條例》對非歐盟成員國獲取歐盟資料進行了一系列嚴格的規定，這些規定對全球資料跨境流動造成了強大的引導性影響。

3.產業深度轉型升級：以可持續發展為導向強化產業綠色低碳轉型

自2000年開始，歐盟工業就業人數以及工業增加值逐年下降，尤其是在金融危機爆發後，歐盟製造業出現大幅衰退。當前，越來越多的經濟學家和政策制定者意識到，保持製造業的合理比重對於促進經濟增長具有重要現實意義。因此，歐盟開始逐漸加強基於政府幹預的縱向產業政策，試圖透過強化製造業可持續、數字化發展，並前瞻性佈局未來產業，以實現產業結構升級。

在推動製造業可持續發展方面，歐盟始終走在全球前列。自步入21世紀以來，歐盟一直強調企業社會責任的重要性，尤其是企業在環境保護、提高社會凝聚力等可持續發展方面的作用。為了實現這個目標，歐盟先後進行了一系列政策部署，2009年釋出的《生態設計指令》針對電冰箱、洗衣機、滾筒式乾衣機等產業提出了生態設計實施細則，對相關產品提出了能耗、能效等方面的限制。近年來，在產業政策領域，歐盟的相關舉措延續了可持續發展理念。如2020年3月，歐盟釋出的《迴圈經濟行動計劃》，旨在實現歐盟經濟的綠色和可持續發展轉型。同時，受德國工業4.0計劃的影響，歐盟於2021年4月釋出《工業5.0:邁向可持續、以人為本和富有彈性的歐洲工業》，該檔案對歐盟重點發展綠色可持續產業，以及以人文字的智慧製造進行重點部署，進一步強調發展可持續工業的重要性。在推動製造業數字化發展方面，歐盟的數字戰略理念也起步較早。2012年3月歐盟委員會發布的《歐盟2020戰略》對智慧化、數字化進行了佈局，到了2017年9月，歐盟委員會主席讓·克洛德·容克提出了一項針對智慧、創新、可持續的產業政策，以推動歐盟在創新、數字化、低碳領域成為世界領先者。由於歐盟委員會主席的歐盟工業理念符合“創新、數字、低碳”的基本思路，所以其工業發展理念得到後續執政者的延續。以此為基礎，歐盟委員會於2020年3月釋出的《歐盟新工業戰略》，旨在進一步推動歐盟工業領域進行數字化轉型。《歐盟新工業戰略》將很大一部分的行動計劃投向了強化工業和戰略自主，包括出臺關鍵原材料行動計劃，支援發展數字基礎設施、關鍵使能技術等，推動成員國深度合作，實現產業結構深度轉型。在布前瞻性局未來產業發展方面，歐盟將重心聚焦於人工智慧、自動駕駛、生物科技、低碳技術等未來產業領域。2019年歐盟委員會統一發布《加強面向未來歐盟產業戰略價值鏈報告》，透過該報告，歐盟制定了六大未來產業。以該報告為基礎，歐盟成員國紛紛依據自身特色和屬性，制定了差異化的未來產業戰略。在人工智慧領域，丹麥出臺《人工智慧國家戰略》，以發展丹麥的企業競爭力，提升公共部門的管理和服務能力；在數字技術領域，愛爾蘭以大資料產業優勢為基礎，積極打造歐洲資料中心。同時，為支援未來產業發展，歐盟為未來技術發展提供了一系列的資金支援、專業人才教育培訓，創新基礎設施等。

二

歐美髮展新質生產力的政策比較

透過分析美國和歐盟培育新質生產力的戰略概況後發現，由於不同國家和地區的內部經濟發展狀況和外部經濟環境有著較大區別，因此其在催生新質生產力領域呈現出迥然不同的政策取向與特點。本部分將進一步從戰略定位、產業政策、競爭政策三個層次，對歐美髮展新質生產力的主要做法進行系統性比較，剖析其政策轉型的內在機理。

（一）戰略定位對比：維護全球領先地位VS提升國際影響力

美國作為全球性綜合領先者，在經濟、政治、軍事、科技等領域具有重要影響力。但自2008年金融危機以來，美國先後遭受到房地產市場崩潰、銀行業危機、失業率上升等一系列問題；而後隨著數字經濟的全球性繁榮，美國又開始面臨發展中國家崛起帶來的多維衝擊。因此，美國希望透過發展新質生產力維護其在經濟、社會、技術等方面的領先性地位。在金融危機前後，奧巴馬政府上臺後首先關注的重點內容在於技術突破所帶來的經濟增長效應，奧巴馬政府希望透過開發新產品、創造新行業、保持美國作為世界科學發現和技術創新的引擎。隨著金融危機結束後，特朗普政府當權，美國轉向了一系列技術產業政策，以尋求技術上的引領。從《無盡前沿法案》和《關鍵與新興技術國家標準戰略》中所關注的人工智慧、高效能計算、先進材料科學等領域即可窺探出其欲主導新興技術領域的目的。近年來，當以人工智慧、大資料、雲計算等網際網路技術為基礎的數字經濟逐漸繁榮後，美國又遭受到發展中國家憑藉著規模優勢和後發優勢的挑戰。為此，其國家戰略從單一謀求自身發展轉向遏制其他國家發展並重，並出臺了一系列應對其他國家挑戰的法案。

歐盟作為一個區域性組織，擁有較多老牌資本主義國家，在很長一段時間內均能走在世界科技浪潮的前沿。最早是伴隨著17世紀英國資產階級革命的成功，資本家透過對外掠地、對內發債等形式，積累了鉅額財富，推動英國生產率大幅增長，而後透過轉移和溢位的形式，將先進技術擴散到法國巴黎、德國魯爾區。到了第二次工業革命時期，以電力發明和應用為標誌的創新依舊誕生於英國、比利時、德國等資本主義國家。然而，第二次世界大戰結束後，美國憑藉著開放包容的文化氛圍，以及一系列研發政策、產業政策、人才政策的加持，逐漸成為全球創新中心。更為甚者，第三次工業革命中圍繞網際網路而展開的一系列新型產業需要建立在規模經濟和範圍經濟基礎上，推動東亞的日本、韓國、乃至中國東部沿海地區實現崛起。因此，歐盟大力發展新質生產力，希望能夠抓住前沿技術突破帶來的發展機遇，提升歐盟國際影響力。在具體實施過程中，一方面歐盟始終聚焦並追蹤前沿科技領域，這在數次更新的《歐盟研發框架計劃》和《歐盟新創新議程》中有著諸多體現；另一方面，歐盟在追蹤前沿技術領域時的相關輔助工作愈加完善，比如在歐盟研發框架計劃從逐步強化階段邁入戰略提升階段後，歐盟委員會開始強化基礎研究、引入使命導向型創新、開放創新等。

（二）產業政策對比：縱向產業政策為主VS橫向產業政策與縱向產業政策相結合

在產業政策部署層面，美國延續著恢復經濟發展、為經濟尋求新的增長點、應對數字經濟浪潮的邏輯主線，對推動新質生產力發展的諸多產業實行了強政府幹預的縱向產業政策。近年來，美國政府越來越多的選取特定產業，對其發展進行直接性政策干預，使得美國出現產業政策復興的勢頭。一是在金融危機末期及結束後，美國開始在進行經濟救助的同時注重創新發展。例如，2009年9月，美國總統行政辦公室等多部門聯合釋出的《美國創新戰略》更進一步聚焦創新對經濟增長的作用，將創新資金投向清潔能源、先進汽車技術、智慧電網等多個領域。二是高度聚焦前沿技術領域。這一特點主要在自特朗普政府上臺後開始顯現，即美國政府在注重經濟發展的同時，試圖尋求前沿技術上的突破。如2018年2月，美國政府釋出的《美國重建基礎設施立法綱要》對新型數字基礎設施中的大資料、5G通訊基站、雲計算等領域進行高達1.5萬億美元的投資。三是積極發展先進製造業。自特朗普當選開始，美國政府一方面，透過一系列人才、技術、土地等優惠政策引導他給國製造業迴流；另一方面，在國內透過直接投資、稅收減免等形式推動先進製造業發展。

作為對比，歐盟在發展新質生產力方面，採取了縱向產業政策和橫向產業政策並重的手段。歐盟早期並不以促進特定產業發展的縱向產業政策為主，但2008年金融危機後，歐盟委員會逐漸意識到縱向產業政策在促進經濟發展方面具有市場力量所不能比擬的優勢，外加自身產業發展受到海外企業及經濟環境變化的影響，所以歐盟委員會認為，為了擺脫金融危機的影響，實現經濟的可持續增長，需要協調各成員國採取相對一致的縱向產業政策。因此，近年來，歐盟透過研發框架計劃協同相關單位對可持續和數字化發展，在節能、汽車、資訊通訊、交通運輸等產業進行了大量的資金投入。在橫向產業政策方面，歐盟將政策重心放在糾正市場失靈、改善營商環境等方面，尤其是重點聚焦中小企業創新發展。如2022年11月，歐洲國際政治經濟中心釋出的《關於提升企業競爭力的歐盟政策指南》旨在利用歐盟單一市場，促進競爭，提高市場靈活性，為企業全面增長制定完善的制度框架。

（三）競爭政策對比：從包容邁向審慎監管VS一以貫之的審慎監管

在新質生產力領域，美國先是延續了較為寬鬆的競爭政策理念，但近年來，由於數字經濟帶來的壟斷，導致美國在相關領域的競爭政策逐漸由包容轉向審慎。早期軟弱的反壟斷政策為美國帶來了巨大的創新，催生了一系列具有高技術水平的科技公司，並使得它們走向了壟斷或寡頭壟斷。依據布蘭迪斯學派的理論，經濟權利的高度集中，容易出現經濟政治化，造成經濟裹挾政治發展的格局。所以，美國近年來對一些相關產業進行了相對嚴苛的反壟斷和反不正當競爭立法與執法，使得競爭政策從包容邁向審慎。比如，2020年10月20日，美國司法部針對谷歌壟斷搜尋市場，提出正式訴訟，要求谷歌將數字廣告業務進行分拆。2021年9月10日，美國加州法院簽署禁令，認為蘋果公司存在“反競爭”行為，要求蘋果公司在APP商城中新增開發者付款選項。但在具體執行過程中，反壟斷規制的理念並沒有得到妥善貫徹，使得美國在面對高科技公司控制市場時並沒有採取行之有效的舉措，在政府規制領域呈現了嚴格立法、選擇性執法的現象，甚至在重大案件時會充分考慮對行業發展和國家競爭力的整體影響。

歐盟由於自身產業競爭力的相對落後，導致諸多高技術行業被海外企業掌控，所以歐盟在新質生產力領域的競爭性政策始終較為審慎，並呈現出以下特點。一是嚴格關注行業動態，因地制宜制定一系列競爭政策手段。比如在新能源行業，近年來，中國品牌在歐盟的新能源汽車銷售佔比按2%的增長速度逐年提升，根據歐盟委員會的預測，到2025年這一比例將會達到15%。為此，歐盟委員會於2024年7月4日起對從中國進口的電動汽車徵收臨時反補貼稅，最高對未配合調查的電動車生產商加徵38.1%的關稅。二是懲罰力度也較為嚴格，尤其是針對新興行業領域的嚴厲處罰，已經成為常態。比如在數字經濟領域，歐盟的電子商務、即時通訊、搜尋引擎等市場均被國外科技巨頭把持，歐盟一直試圖透過市場或者行政手段對歐盟之外的市場主體進行嚴格規制。如2017年6月27日，歐盟委員會針對谷歌操縱搜尋結果，開出24.2億歐元的罰款，這一數字打破2009年開出的10.6億歐元罰款記錄。三是在經濟性規制過程中，與美國一樣，歐盟對於特定案例也較為關注經濟分析的作用，會綜合考慮特定市場和案例的社會福利效應，然後綜合評估其微觀影響和宏觀影響，再做出評判，確保歐盟市場一體化目標能夠實現，這也是其競爭政策的基本立場。

三

結論與啟示

基於新質生產力是由技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級催生的邏輯，文章從三個方面，著重分析歐美髮展新質生產力的戰略概況。發現美國在技術革命性突破方面，經歷了從追求技術前沿過渡到強化國家安全、再到遏制競爭對手發展的路徑；在生產要素創新性配置方面，美國呈現出統籌資本、勞動、資料要素的創新配置，主要加大資本要素在創新方面的投入、強化對勞動要素的創新培育、並大力加強數字基礎設施建設，以推動資料要素獲取；在產業深度轉型升級方面，美國積極推動製造業迴流，同時積極謀劃前沿技術驅動型未來技術和未來產業的佈局。歐盟在技術革命性突破方面，透過歐盟研發框架計劃和《歐盟創新議程》聚焦前沿技術創新；在生產要素創新性配置方面，歐盟強化構建了資料要素治理與人力資本升級的配置體系，主要包括加大資本要素創新投入，支援勞動要素的教育培訓，構建全球引領性資料要素獲取、治理、互通框架。在產業深度轉型升級方面，歐盟將重心放在發展製造業可持續和數字化發展，並前瞻性佈局一系例綠色低碳性未來產業。之所以在戰略概況方面呈現出上述差異，源於歐美在發展新質生產力方面具有一系列差異性政策。在戰略定位層面，美國將新質生產力定位於維護美國在政治、軍事、經濟方面的全球領先地位，而歐盟則在於提升其國際影響力。在產業政策層面，美國以縱向產業政策為主，大力發展新質生產力聚焦的前沿技術；歐盟則採取橫向產業政策和縱向產業政策相結合的理念，即一方面大力創造普適用的商業環境，支援多個行業共同發展，同時也高度聚焦新質生產力相關的高精尖行業。在競爭政策層面，美國經歷了從包容監管邁向審慎監管的轉變，而歐盟由於需要構建統一的歐盟區市場，所以在諸多領域都施行一以貫之的審慎監管策略。

基於美國和歐盟關於培育新質生產力的主要經驗和做法，結合我國當前發展現狀，提出如下政策建議。

在技術革命性突破方面，牢固樹立技術發展服務國家戰略的理念。儘管當前全球處於一個權利週期重構與經濟週期蕭條的疊加期，國內也面臨著經濟發展由量向質轉變的陣痛期，但是我們依舊要牢牢把握黨的二十大確立的全面推進中華民族偉大復興的目標，用新質生產力發展推動國家戰略快速實現。一是大力加強新質生產力領域的科學研究，儘快實現關鍵核心技術攻關，包括透過專項基金和科研專案增加對科學研究的財政支援，形成社會資本、企業、政府多方共同參與研究的投入支援機制；二是大力支援新質生產力的基礎研究與應用研究相融合，從應用研究的視角審視基礎研究的基本條件、發展路徑、技術特點，充分考慮基礎研究應用落地的可能性；三是在新質生產力的研究領域，積極尋求國際合作，藉助全球化資源和技術，反哺自主創新。

在生產要素創新性配置方面，重點加強對影響新質生產力培育的要素進行妥善配置。當前，新質生產力核心產業，具有生產體系數字化、產業融合化、技術複雜化、生產綠色化等關鍵形態和特徵，大力推動相關新質生產力相關產業發展需要結合產業特點，針對性配置資本、勞動、資料等關鍵要素。在資本要素配置層面，重點加強對新質生產力創新領域的投資，以直接或間接形式形成一整套稅收減免，創新資助、補貼、獎勵等機制。在勞動要素配置方面，重點對新質生產力亟需的人才進行政策傾斜，包括加大對特定領域的人才培養和支援，積極引進國外高階人才迴流，系統性提升人力資本質量。在資料要素配置方面，針對當前資料要素流通和交易的堵點，努力構建資料要素統一大市場，透過促進數字平臺互聯互通、加強資料流通保護措施建設、加強互聯互通技術研發等，系統性推動資料要素合理配置。

在推動產業深度轉型升級方面，重點發展中高階製造業與未來產業等新質生產力的核心產業。生產力的發展需要以核心產業進步為動力，中高階製造業是引領技術創新、產業升級、提高國際競爭力的關鍵產業形態，未來產業作為中高階製造業的初級形態，也是推動新質生產力發展的未來動力。為此，需要實現中高階製造業和未來產業協同發展的並重。一是要透過對傳統產業進行數智化轉型，包括推動傳統產業引入先進自動化裝置和生產管理系統，加速傳統制造業向著高階、綠色、智慧方向發展；同時，積極投入先進製造業，包括人工智慧、大資料、物聯網等技術，形成傳統制造業和先進製造業協同發展的格局；二是要前瞻性佈局未來產業，在創新資源層面，匯聚積體電路、通訊裝置、生物製藥等未來產業亟需的人力物力資源，加大未來產業發展環節的投入；在組織變革層面，大力推動適應未來產業發展的組織建設，透過構建良好的外部創新生態系統，實現內外部生產組織聯動，以激發市場主體創造力，為未來產業發展提供製度便利。

參考文獻（略）