摘要：黨和國家高度重視老齡事業發展，然而我國老齡事業發展的整體水平還有待提升，養老服務供需矛盾突出，養老保障可持續發展面臨嚴峻挑戰。在諸多因素中，老齡行政管理機構的設定與職權劃分直接影響著老齡事業的發展。當前老齡行政管理體制整體上面臨老齡委及其辦公室的職能作用同國家應對人口老齡化戰略之間存在張力、老齡行政管理條塊分割、基層老齡行政力量薄弱等問題。最佳化各級老齡委及其辦公室職能、加強民政部門在老齡事業發展中的綜合協調職能，是當前最佳化老齡行政管理體制的可行方案。從中長期來看，適時組建老齡事務部，有助於建立統一、獨立、上下貫通的老齡行政管理體制。
問題的提出
黨和國家高度重視老齡事業發展。2016年，習近平總書記在中共中央政治局第三十二次集體學習時強調，努力挖掘人口老齡化給國家發展帶來的活力和機遇，推動老齡事業全面協調可持續發展。2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中提出，積極應對人口老齡化，加快老齡事業和產業發展。2020年，黨的十九屆五中全會作出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”的決策部署。2022年，習近平總書記在黨的二十大報告中提出，發展養老事業和養老產業，推動實現全體老年人享有基本養老服務。2024年，黨的二十屆三中全會提出，完善發展養老事業和養老產業政策機制，最佳化基本養老服務供給，加快補齊農村養老服務短板。在全面建設社會主義現代化國家的新徵程上，老齡事業在黨和國家事業發展全域性中的基礎性、戰略性地位不斷顯現。
老齡事業作為維護國家人口安全和社會和諧穩定的重要民生事業，近年來雖然取得了長足發展，但是其發展水平距離黨和國家的期待仍然有較大的差距，一些制約老齡事業實現高質量發展的短板問題沒有得到有效解決。根據全國人大常委會的專題調研報告，從近期看，老齡事業仍面臨養老服務供需矛盾突出、醫養康養結合不夠緊密、長期護理保險制度尚未成熟、專業人才嚴重短缺、老齡工作力量相對薄弱等亟待解決的問題；從長期看，人口老齡化加劇和經濟增速放緩加大了養老保險基金收支平衡的壓力，養老保險基金長期穩定執行難度大幅增加，社會保障事業高質量發展、可持續發展面臨嚴峻挑戰。
今後一個時期，我國即將迎來最大“退休潮”，預計每年有2000萬左右人員退休，每年減少300萬至500萬勞動年齡人口，系統解決老年人養老和勞動力供給問題迫在眉睫。根據民政部統計，截至2022年年底，全國雖然建有各類農村社群養老服務機構和設施23.2萬個，但農村老齡事業仍然面臨經費投入嚴重不足、養老服務設施欠賬較多等突出問題。2023年年末，我國60週歲及以上老年人口規模達到2.97億，佔總人口的21.1%。預計到2050年，我國老年人口將突破5.04億，佔比達到39.9%，我國成為世界上老年人口最多、人口老齡化程度最高的國家之一，人口老齡化程度不斷加深給我國老齡事業發展帶來的壓力將長期存在。
老齡事業發展相對緩慢，尤其是老齡事業難以適應人口老齡化嚴峻形勢的原因是什麼？學界的研究主要集中在以下兩個方面。
一方面，老齡事業發展自身存在諸多問題，政府涉老部門多，相互間的權責邊界模糊，老齡事業缺乏整體性發展。中央與地方之間的關係影響著老齡政策的頂層規劃設計及其在基層的執行與落實，地方政府部門往往更關心任期內易於實現的短期指標，忽視養老保障、養老服務、老年醫療與健康等長期發展指標。
另一方面，人口老齡化深刻影響勞動力供給，老年人口撫養比上升，社會保障制度承受巨大壓力。在我國從輕度老齡化邁向中度老齡化過程中，老年人口特別是高齡老年人口持續增長，養老服務體系、老年健康服務體系建設面臨嚴峻挑戰。現有研究已經認識到老齡事業發展本身以及其與人口老齡化嚴峻形勢不相適應的問題，但沒有進一步探討老齡行政管理體制尤其是老齡機構設定與老齡事業發展的關係。
事實上，行政機構的設定無論對政策創制、政策執行還是政策推動都具有舉足輕重的作用。從近年來老齡行政機構調整可見，2018年，黨和國家機構改革時組建國家衛生健康委，內設老齡健康司，有力推動了老齡健康服務體系建設和醫養結合服務發展。而2019年民政部養老服務司的設立成為我國養老服務體系建設加快推進的重要因素。
那麼，如何構建適應我國老齡事業發展的老齡行政管理體制？有研究提出，要加強頂層設計和制度建設，統籌協調老齡職能部門，形成黨委領導、政府主導的協同治理格局。也有研究提出，應健全有利於落實積極老齡觀、健康老齡化理念的體制機制，將積極老齡觀、健康老齡化理念融入經濟社會發展全過程。但由於涉老部門較多，各項老齡事業和老齡工作分散在多個政府部門，老齡行政管理體制建設問題一直沒有得到根本解決。
我國老齡行政管理體制經歷了怎樣的變遷過程？當前老齡行政管理體制的現狀是什麼？各項老齡事業管理的權責分工如何？面臨哪些挑戰和問題？如何透過加強老齡行政管理體制建設推動老齡事業實現高質量發展，進而全面實施積極應對人口老齡化國家戰略？這些問題都沒有得到充分探討。
因此，首先，本文梳理老齡行政管理體制的變遷，透過文字分析和調查研究歸納和分析老齡行政機構設定、職能劃分和權責特點；其次，分析探討在人口老齡化程度不斷加深的背景下，老齡行政管理體制建設面臨的問題和挑戰；最後，結合整體政府建設、大部制改革的可行性，提出短期和中長期老齡行政管理體制改革的設想。
老齡行政管理體制變遷與權責劃分
按照《辭海》的解釋，體制是指國家機關、企事業單位在機構設定、領導隸屬關係和管理許可權劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱。結合我國老齡工作實際，可對老齡行政管理體制的內涵進行如下界定：老齡行政管理體制是指管理和執行老齡工作的政府機關、企事業單位的機構設定、管理許可權劃分及其相應關係的制度。而行政管理體制的核心是機構設定和權責劃分。
當前，老齡行政管理涉及的業務主要由民政、衛生健康委和老齡委等部門承擔。除此之外，人力資源和社會保障、醫療保障部門承擔養老保險、長期護理保險、醫療保險、醫療救助等政策的制定和實施等工作。本文聚焦於民政、衛生健康委和老齡委在老齡工作方面的機構設定、職能劃分及其演進脈絡，以期獲得整體性理解。
新中國成立後，民政部門的職能歷經多次改革調整，但關係民生、保障和改善民生、承擔社會建設的兜底性、基礎性工作的職能一直沒有變。作為中華人民共和國民政部前身的中央人民政府內務部在1949年成立之初就內設民政司、社會司主管全國的社會福利、社會救濟等事務。在全國範圍內接管和建立了大批敬老院、養老院和社會福利院等救濟性社會福利機構，專門收養“五保”物件和“三無”老年人，老年人社會福利和社會救濟行政管理工作邁出了第一步。
1978年，設立中華人民共和國民政部，先後內設城市社會福利司、農村社會救濟司等職能部門，雖然機構名稱和具體職能經歷了多次改革調整，但作為國家社會保障體系的一部分，由民政部門主要承擔老年人社會福利、社會救濟和救助等重要老齡工作的行政管理職能一直延續下來。
1988年，我國開啟了以政府職能轉變為改革核心的新一輪國務院機構改革，民政部作為國務院管理社會行政事務的職能部門，承擔起了社會福利事業、社群服務工作等方面的宏觀管理職能，內設社會福利司，主管全國社會福利工作，負責研究制定社會福利工作的方針。在社會福利司內設老年人福利處，負責協調老年人工作，標誌著老年福利事業專門行政管理機構的出現。
這一時期，民政部開始著手社會福利制度改革，推進公共福利事業社會化發展，服務物件由“三無”老年人、“五保”物件等特殊老年群體轉向所有老年人，工作內容由保障基本生活向飲食起居、醫療健康、精神生活等全方位服務保障轉變，由民政部門負責統籌管理老年人福利和養老服務的行政管理職能得到進一步加強。黨的十八大以來，民政部門推動老年人福利事業和養老服務業發展的職能不斷強化，承擔起了統籌推進、督促指導、監督管理養老服務的行政職能。
2018年12月，根據國務院機構改革方案，民政部新設養老服務司。養老服務管理自此由該司負責，其工作內容包括：承擔老年人福利工作，負責擬訂老年人福利補貼制度和養老服務體系建設規劃、政策、標準並組織實施，協調和推進農村留守老年人關愛服務工作，指導老年人福利、養老服務機構管理工作。在總體上不增加機構編制的情況下，中央批准民政部單獨設立養老服務司，將分散在民政部內多個部門的養老服務職能進行整合，旨在透過發揮國家的體制性力量來強化民政部門對養老服務工作綜合指導和統籌管理的行政職能。
為了加強養老服務的部際協調，2019年7月，經國務院同意，民政部牽頭建立養老服務部際聯席會議制度，成員單位由民政部、國家發展改革委、人力資源社會保障部、國家衛生健康委、國家醫保局等21個部門組成，將聯席會議辦公室設在民政部。部際聯席會議透過定期召開會議統籌協調全國養老服務工作，完善養老服務體系建設，研究解決養老服務工作重大問題。這一制度的建立，有助於加強養老服務工作的統籌協調，促進各部門、各地區之間的資訊溝通和相互協作，形成工作合力。
人口老齡化程度不斷加深以及失能、部分失能老年人口快速增長，使老年人的醫療衛生服務問題日漸凸顯。如何加大老年人醫療衛生和健康服務供給、滿足廣大老年人日益迫切的健康養老服務需求，成為重要的民生和社會問題。
作為醫療衛生和健康工作的行政主管部門，衛健部門對老年人健康工作的專門領導和管理始於20世紀90年代中期。1995年12月，衛生部成立了老年衛生工作領導小組及辦公室，由一名副部長任組長，衛生部保健局局長、北京醫院院長和衛生部醫政司副司長任副組長，辦公室設在北京醫院，統籌領導和管理老年衛生工作。
2001年，衛生部對領導小組及辦公室進行了調整，並更名為衛生部老齡工作領導小組。2014年3月，為適應國務院機構改革和職能轉變要求，落實黨中央、國務院關於積極應對人口老齡化的戰略部署，國家衛生計生委決定成立衛生計生老齡工作領導小組，由國家衛生計生委黨組成員、副主任擔任組長，成員由辦公廳、人事司、規劃司等15個司（局）組成，辦公室設在家庭司，家庭司司長擔任辦公室主任。根據安排，領導小組把工作重點放在了老年衛生服務體系建設、老年健康教育和衛生科研以及建立健全家庭照料服務和養老保障支援政策上。其具體工作職責主要包括：協調相關部門，統籌組織開展衛生計生老齡工作；召開領導小組會議，研究、審定衛生計生老齡工作重大事項；部署、督促、檢查、指導全國衛生計生老齡工作；領導辦公室工作，聽取工作彙報，研究解決問題，抓好工作落實。衛健部門專門設立和多次調整老齡工作領導小組，協調推進老齡衛生健康工作。這既是老年人口迅速增長所帶來的一系列衛生健康問題在老齡行政管理體制上的現實反映，也是衛健部門透過改革和調整機構設定、積極回應人口老齡化對醫療衛生和健康服務提出的迫切要求。
2018年，黨和國家開始新一輪機構改革，衛健部門應對人口老齡化、管理和推進老齡健康工作的職能得到全面加強。根據國務院機構改革方案，組建國家衛生健康委員會，並設立老齡健康司作為其內設機構之一，負責組織擬訂並協調落實應對人口老齡化政策措施，組織擬訂醫養結合的政策、標準和規範，建立和完善老年健康服務體系等工作。由此，在中央政府層面完成了由衛健部門統籌管理和協調推進老齡健康工作的行政機構設定和行政管理體制改革，地方各級政府也進行了相應的改革調整，這些舉措有力推動了老齡健康服務體系建設和醫養結合工作。
籌建全國性老齡部門以統籌推進老齡工作，緣起於20世紀80年代初我國政府應邀參加聯合國老齡問題世界大會。
1982年3月，國家勞動總局、民政部、外交部向國務院報送了關於組織老齡問題世界大會中國委員會並開展有關活動的請示，提出成立老齡問題世界大會中國委員會，並有選擇地參加老齡問題世界大會相關活動和開展相關工作。委員會由國家勞動總局副局長任主任委員，民政部副部長、衛生部副部長和國家勞動總局副局長任副主任委員，外交部、教育部、文化部等20家單位各出1位司局級幹部擔任委員，透過行政措施、科學研究、宣傳出版和群眾工作等開展老年人福利和老年人社會參與的工作。
1982年10月，老齡問題世界大會中國委員會更名為中國老齡問題全國委員會。1983年4月，國務院正式批准委員會的組織機構和組成人員名單，明確了委員會的機構性質和任務，主要負責對有關老齡的一些重大問題進行調查研究、綜合規劃、組織協調、督促檢查。至此，我國初步建立起全國性的專門的部門，開始有組織、有領導、有計劃地開展老齡工作。老年人口數量持續增長及其在總人口中的比重不斷提高，引起了黨和國家的高度重視。如何加強老齡機構力量、理順老齡行政管理體制、加快推進老齡事業發展被提上了黨和國家的重要議事日程。
1995年2月，經國務院批准，中國老齡問題全國委員會更名為中國老齡協會，為國務院副部級事業單位，由民政部代管，其主要職責任務是：對我國老齡事業發展的方針、政策、規劃等重大問題和老齡工作中的問題進行調查研究，提出建議，並參與有關國際活動等。
1999年10月，為全面加強老齡工作，經中共中央、國務院批准，全國老齡工作委員會成立，中共中央政治局常委、國務院副總理任主任，國務委員任常務副主任，民政部部長、國務院副秘書長、勞動保障部部長、中組部副部長任副主任，委員會由民政部、國家計委、教育部、司法部、財政部、人事部、文化部、中國老齡協會等20個部門組成。
全國老齡工作委員會作為國務院主管全國老齡工作的議事協調機構，其主要職責涵蓋了老齡工作的各個方面，具體包括：研究制定和協調推動相關部門實施老齡事業發展戰略、重大政策以及各項老齡事業發展規劃；協調有關部門保障和維護老年人權益；加強對老齡工作的宏觀指導和綜合管理，推動有關部門開展有利於老年人身心健康的各種活動；督促和檢查指導各省、自治區、直轄市的老齡工作；有組織、有計劃地協調聯合國及相關國際組織有關老齡事務在國內的重大活動。
在中國老齡協會和全國老齡委的協調推動下，老齡事業得到了較快發展。2021年11月，《中共中央 國務院關於加強新時代老齡工作的意見》釋出，這是指導新時代老齡工作的綱領性檔案。
當前老齡行政管理體制面臨的主要問題
老齡行政管理體制改革歷程是觀察我國應對人口老齡化問題的政府職能變遷的最佳視角之一。民政、衛生健康委、老齡委等政府部門老齡管理職能的存廢擴縮既是政府社會治理、公共服務理念不斷調整變遷的結果，而其具體職能的增刪充減又是應國家行政管理體制改革和老齡社會需求變化的結果，人口老齡化加快演進和政府職能調整變遷成為推動老齡行政管理體制變革的重要驅動力量。老齡行政管理體制雖然經過多次最佳化調整，但一些深層次的問題依然沒有得到根本解決，阻礙了老齡事業的發展。
在我國老齡行政管理體制中，各級老齡委及其辦公室主要負責對中央和地方層面的涉老政府部門在行使職權、制定老齡公共政策和管理老齡公共事務過程中進行橫向協作和調節，系統應對民政、衛健、老齡、人社、醫保等單個政府部門無法獨立解決的跨部門老齡問題，在避免涉老部門因功能分化和管轄差異而導致老齡政策和老齡服務出現碎片化問題方面具有不可替代的重要作用。但由於該機構的設定和職能作用發揮與積極應對人口老齡化戰略目標之間存在不相適應的張力問題，中央和地方各級老齡委及其辦公室的行政隸屬、機構設定和行政職能一直處於改革和調整之中。
中央層面，1999年，在全國老齡委成立時，其辦公室設在民政部，沒有明確的“三定”和專門編制及人員，具體工作委託中國老齡協會承擔。2005年，全國老齡委辦公室與中國老齡協會合署辦公，實行“一套人馬，兩塊牌子”。2018年，在國家機構改革中，保留了全國老齡委，但日常工作轉由國家衛生健康委承擔，由新設立的老齡健康司承擔全國老齡委辦公室的具體工作。2023年，在新一輪機構改革中，再次將全國老齡委辦公室改設在民政部，並新設老齡工作司承擔其具體工作，負責擬定並協調落實積極應對人口老齡化的政策措施。
地方層面，也依照中央進行了相應的多次改革和調整。可以說，黨和國家不斷最佳化調整全國和地方各級老齡委及其辦公室的行政隸屬、機構設定和行政職能的重要原因在於，希望以此消解與彌合該機構同積極應對人口老齡化戰略目標之間的張力，從而為實現積極應對人口老齡化戰略目標提供有力的行政管理體制支撐。
但是，儘管經過多次改革調整，全國和地方各級老齡委及其辦公室在職能定位、機構設定和作用發揮方面同積極應對人口老齡化戰略目標之間的張力仍然存在。究其原因，一方面，各級老齡委及其辦公室作為政府組織體系的組成部分，其自身執行具有較強慣性，其角色定位實現從傳統管理型向現代公共服務型轉變不可能一蹴而就，解決一些體制性問題需要較長一個時期；另一方面，實施積極應對人口老齡化國家戰略的艱鉅性和複雜性，要求全國和地方各級老齡委及其辦公室作為重要的組織基礎和體制保障需要承擔更為緊迫和複雜的任務。這兩者之間存在的張力，將會引導、驅動全國和地方各級老齡委及其辦公室適時開啟新的改革和調整。
條塊關係原本是用來描述和闡釋政府機構和組織之間互動關係的概念工具，具體指中央部門和機構對下級地方部門和機構實行自上而下的縱向垂直管理與地方政府對其轄區實行的橫向屬地化管理之間的關係，它揭示了中央和地方政府之間的行政分權結構。然而，在複雜的國家治理實踐中，條塊之間不可避免地產生諸多不協調、不一致甚至矛盾衝突的情況，嚴重影響國家治理體系和治理能力現代化水平的提高。
條塊分割是政府治理實踐中面臨的一個難題，老齡行政管理體制同樣面臨這樣的問題。在老齡行政管理體制中，“條”主要是指按照職能劃分設立的民政、衛健、老齡、人社、醫保等各個中央政府涉老部門及其對應的各級地方行政部門，形成自上而下縱向發散型的管理模式；而“塊”則指按照行政區劃設立的各級地方政府，形成橫向平級的屬地管理模式。
理論上，國家透過條塊關係實現老齡行政權力在“條”與“塊”之間的合理配置，在兩者之間建立起監督與被監督關係、控制與被控制關係、協助與配合關係等，從而保障中央和地方、上級和下級在老齡公共政策制定實施和老齡公共服務供給的分工協作協調一致。但是，老齡行政管理體制中的條塊關係往往導致條塊分割，政府組織體系中各涉老部門對老齡事務的縱向多層級管理和橫向多部門、多頭管理，將老齡公共政策和老齡公共服務分割成眾多層次和諸多環節，在中央與地方之間、中央和地方各個涉老政府部門之間經常權責不清，誘發治理內耗，進而損害老齡行政管理效能。
老齡行政管理體制條塊分割在實踐中也有表現。2013年，《國務院關於加快發展養老服務業的若干意見》出臺，老齡事業和養老服務發展駛入快車道，中央和地方為此頒佈實施了一系列政策檔案。據不完全統計，僅黨中央、國務院和各部委層面圍繞老齡事業、養老保障、養老服務、老齡健康、老年人消費、老年人社會參與、老年人權益保障等頒佈實施的政策檔案就有300餘項，各省區市和區縣一級政府部門頒佈實施的涉老政策檔案則更多。而這些政策檔案通常需要由發改、民政、財政、人社、衛健、稅務、老齡、國土、醫保、教育、市場監管等10餘個政府部門聯合印發實施，一些政策檔案制定實施甚至還需要工信、公安、住建、農業農村、商務、食品藥品監管等部門參與，各級政府涉老部門之間溝通協調的行政成本可想而知。
這種由條塊關係導致的老齡行政管理條塊分割問題，不但增加了老齡行政管理成本，而且可能導致老齡行政管理碎片化，中央和地方各級涉老部門之間難以形成聯動與合力，結果是損害和降低老齡行政管理效能。
基層民政、老齡委等政府部門負責管理的老齡事業和涉老工作關係民生、連著民心，這些部門擔負著傳遞黨和政府的溫暖、彰顯我國制度優勢的重要使命，在提升老年人獲得感幸福感安全感方面具有舉足輕重的地位。但是，基層老齡行政力量薄弱影響了老齡工作重大決策部署和涉老政策在基層的落地落實，政策實施仍存在“最後一公里”問題。
基層民政行政力量薄弱的問題由來已久。隨著20世紀90年代末國家機構改革的推進，基層民政工作力量開始消解和衰退，鄉鎮民政所紛紛撤銷，鄉鎮政府中設定的一名民政助理員也並不是專職民政幹部，還要擔負黨務、駐點包村、綜合治理以及突擊性工作任務等若干職責。
近年來，基層民政工作力量薄弱問題愈加突出，形成了工作力量向基層延伸時層層遞減、而直接服務的老年人數量和為老年人服務的內容卻大幅度增長的矛盾狀況。有些街道、鄉鎮將一些民生部門整合為街道、鄉鎮社會事務辦公室，或將所有服務類的視窗單位整合為街道、鄉鎮行政服務中心，其中實際負責民政工作的只有1人或者不足1人，需要承擔社會福利、扶貧救濟、低保、養老、婚姻和殯葬管理、社會組織、慈善等多項民政工作。由於老年福利和養老服務工作均需要落實到社群、村、戶，而工作內容包括資質稽核、資金髮放、定期走訪、跟蹤服務、檔案管理、動態調整等諸多事項和環節，基層民政部門和工作人員普遍感到工作壓力大，工作熱情和積極性不高，處於疲於應對狀態。
相較而言，基層老齡委的工作力量更為薄弱。街道和鄉鎮老齡行政機構建設參差不齊，很多地方的老齡行政機構和老齡工作組織體系尚不健全，一些地方將老齡委辦公室設在社群服務辦或政務（便民）服務中心，還有一些地方將老齡委和老幹部辦公室合併在一起，老齡委及其辦公室設定性質不統一、權責不明，老齡委和老齡辦到底幹什麼、怎麼幹，通常是各行其是，相應的老齡工作職能很難落到實處。正如全國人大常委會專題調研所揭示的，基層老齡工作機構設定、職責分工、人員編制等亟待進一步最佳化，在隊伍建設、力量配備方面與工作任務不相適應，導致基層老齡工作落實難。
關於最佳化老齡行政管理體制的初步設想
黨的二十大報告提出：“轉變政府職能，最佳化政府職責體系和組織結構，推進機構、職能、許可權、程式、責任法定化，提高行政效率和公信力。”國務院總理李強在政府工作報告中指出，要深入推進政府職能轉變，全面提高行政效能，確保最終效果符合黨中央決策意圖，順應人民群眾期待。
老齡行政管理體制最佳化的目標應聚焦於全面加強中央和地方各級老齡部門的職能作用，解決老齡行政管理體制條塊分割問題，夯實基層民政、老齡委等涉老部門的行政職能及人員力量，為推動老齡事業實現高質量發展提供有力的行政管理體制支撐。從行政管理體制改革經驗看，管理體制的最佳化主要有兩種途徑：一是整體政府建設；二是推進大部制改革。
（一）整體政府建設
20世紀以來，隨著市場化、資訊化和全球化的發展，政府對醫療衛生、環境保護、社會治理等公共事務的應對和處理面臨更大挑戰，傳統科層制層級分明、分工細密的行政管理模式的侷限性日益顯現，面對社會公共事務功能邊界日漸模糊的現實，政府公共管理和服務碎片化困境逐漸凸顯。
在此背景下，一場透過縱向加強中央政府控制力和橫向強化部門間協調與合作的整體政府建設與改革逐漸興起，並在世界範圍內廣泛展開。整體政府建設的核心價值目標在於，面對政府的多頭管理，透過整體政府建設，消除不同政府部門在政策目標、工作方式和部門利益等方面的差異，增進政府部門之間的合作與協調，從而消解政策重複或矛盾、政策單一缺乏配套、政策體系不完善等碎片化問題。
在整體政府建設和改革實踐中，通常強調政府部門之間打破傳統的組織界限，透過採取協作與整合的策略，以實現政府內部機構和部門的整體性運作，從而消解政府職能由專業化分工而產生的碎片化和部門的自我中心主義。當然，整體政府建設是一項長期工程，組織文化的改變和建立相互信任的關係都需要很長時間。
（二）大部制改革
大部制改革在我國最高官方檔案中出現可追溯到2007年黨的十七大報告，其實質是“部門間權力和利益的平衡被打破、並再次取得平衡的過程”。改革開放以來，我國進行了八次較大規模的政府機構改革，從一定意義上講都是政府機構裁撤整合和功能調整的大部制改革，以此來推進國家治理體系和治理能力現代化。
2008年、2013年中央政府機構大部制改革的核心內容是將政府管理中一些相近職能和業務由一個部門管理，儘可能避免和減少職能交叉、政出多門的問題，從而提高公共問題治理的系統性、完整性、及時性和有效性。
按照黨的十九大部署，2018年開啟新一輪大部制改革，其總體思路是以提升國家治理能力為導向，重點最佳化職能配置以解決機構設定問題，主要特點是堅持以質量效益為導向的整體性治理，將“大系統”概念納入大部制改革機構調整方案中，在國家治理體系的整體性建構中統籌推進內涵式大部制改革，從而提升國家治理體系和治理能力的現代化水平。
這兩種途徑，第一種途徑是在組織機構間構建跨部門的委員會或聯席會議等協調創新機制，增強組織機構之間的協調與合作，以此降低溝通成本、提高行政效率；第二種途徑的核心是最佳化組織機構，將組織機構之間的協調轉化為組織機構內部的協調，從而降低組織機構的協調成本，提高政府組織機構行政效能。
從短期來看，利用2023年的新一輪機構改革這一時機，民政部可推動老齡工作向主動應對和統籌協調轉變，加強綜合協調、督促指導、組織推進老齡事業發展職能。新設立的老齡工作司在承擔全國老齡委辦公室具體工作中，可協調有關部門進一步增強涉老公共政策的針對性、協調性、系統性，加強優質涉老公共服務供給。要進一步發揮養老服務部際聯席會議的職能作用，民政部門應切實履行牽頭協調、服務聯絡的職責，各成員單位應把養老服務納入本部門、本系統重要議事日程，左右協同、上下聯動，使部際聯席會議制度執行效果進一步顯現，合力推動養老服務工作實現高質量發展。地方各級民政部門和老齡委，特別是街道、鄉鎮等基層民政部門和老齡部門可統籌配置各類編制資源，在嚴格控制編制總量的前提下，從控制編制數量轉向注重綜合考慮人員數量與質量、綜合統籌人員編制在不同部門中的配置結構，及時調整和充實民政、老齡等行政機構的人員力量，將機構編制和人員力量向民政、老齡工作一線傾斜，夯實老齡事業可持續發展的體制基礎。
從中長期來看，要把老齡工作作為一個系統來統籌考慮，根據人口老齡化發展形勢和積極應對人口老齡化的具體任務，適時組建國家老齡事務部，將分散在各政府部門的老齡和涉老工作整合成由獨立的老齡事務部負責。在黨中央的領導下，適時組建積極應對人口老齡化的主責部門即國家老齡事務部，堅持以質量效益為導向的整體性治理理念，結合人口老齡化程度不斷加深的新形勢、新任務，積極做好應對人口老齡化各項法律法規和政策措施的頂層設計，促進人口老齡化政策、資源等各要素的高效整合協同，增強各項涉老政策的針對性、協調性、系統性、連續性。在健全和完善老年社會保障體系、養老服務體系、健康支撐體系的同時，著力加強老齡法治建設，加快推進發展老齡產業和銀髮經濟，大力推進老年友好型社會建設，促進老年人社會參與，推動發展老年教育和老齡科技。推動實現將積極應對人口老齡化融入所有政策，形成積極應對人口老齡化合力，促進人口與經濟社會、資源環境協調可持續發展，為紮實推進中國式現代化創造有利條件。
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