特朗普拒絕全球稅改協議，美國稅收新政影響不可低估

特朗普估計會很快推出其第二任期的減稅計劃，對美國國內經濟的影響及對其他國家的外溢影響，是我們必須謹慎觀察、沉著應對的，不可低估美國稅收新政的影響。

1月20日，特朗普宣誓就職總統，美國進入特朗普2.0時代。

在入主白宮的第一天，特朗普似乎就已開始兌現其“讓美國再次偉大”（MAGA）的競選承諾，將安全、能源、效率、價值觀作為本屆政府的最優先事項。在日程繁忙的這一天，特朗普還簽署了一系列行政令。依據他的行政令，美國將終止“出生公民權”、再次退出《巴黎氣候協定》、退出世界衛生組織（WHO）、撤銷拜登2023年釋出的人工智慧行政令、授權在聯邦機構內設立政府效率部門。

此外，特朗普單獨簽署一項備忘錄，明確表明拜登政府支援的全球稅改協議對美國不具有任何法律效力。曾幾何時，拜登政府曾將全球最低稅為關鍵核心內容的全球稅改協議視為其取得的重要“經濟外交勝利”，卻被特朗普以一紙備忘錄輕鬆抹去，顯示出美國兩黨政治分化的嚴重程度。以管窺豹，僅就全球稅改協議而言，美國兩黨執政理念的不同，給世界地緣政治經濟格局帶來極大的不確定性。

另有所圖，拜登政府支援全球稅改協議

全球稅改發端於2008年開始的國際金融危機。由於國際稅收規則的漏洞和跨國公司的惡意、極端稅收籌劃，嚴重製約了各國的財政籌資能力，也干擾了世界經濟的健康發展。為此，2013年莫斯科二十國集團（G20）領導人峰會做出決定，委託經濟合作與發展組織（OECD）研究稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）問題，併發布15項BEPS行動計劃，旨在修改國際稅收規則，遏制跨國公司規避全球納稅義務和侵蝕各國稅基的行為。2015年OECD釋出15項BEPS行動計劃的“最終成果報告”，但唯獨第1項行動計劃“應對數字經濟稅收挑戰”，由於數字經濟的複雜性並未最終完成。受G20領導人委託，OECD繼續進行相關工作，應對“數字經濟稅收挑戰”也被更名為“應對經濟數字化稅收挑戰”，全球稅改由“BEPS1.0”進入“BEPS2.0”。

經濟數字化稅收挑戰的典型表現是，數字企業的遠端跨境經營商業模式使得市場所在地國家（市場國）不能再依據基於物理存在的現行國際稅收規則行使徵稅權，為此，以英國、法國、印度等國為代表，相繼開啟對數字企業的單邊稅收措施，即“數字服務稅”（或“衡平稅”）。在特朗普第一次執政時期，就曾威脅用加徵關稅的貿易措施反制法國對美國數字企業的數字服務稅。

美國貿易代表辦公室對數字服務稅的“301調查”得出結論，認為數字服務稅是對美國數字企業的“歧視性待遇”，因此美國兩黨、政企堅決反對數字服務稅。但是礙於開徵數字服務稅的國家多是美國的盟國和重要貿易伙伴，美國的關稅大棒只可“高高舉起”虛張聲勢，無法實實在在地“重重落下”。在拜登總統執政後，美國對全球稅改採取了更為靈活和務實的態度。一方面，拜登政府支援OECD提出的支柱一方案，即設計新徵稅權（金額A），以公式分配的方法向市場國分配一部分利潤，前提是所有國家必須撤銷數字服務稅或類似單邊稅收措施；另一方面，美國和歐盟推動設立全球最低稅（15%），即支柱二方案，將其作為限制其他國家低稅率優惠稅制競爭力的防護欄。

2021年10月在美國召開的G20財長和(5, 0.00, 0.00%)央行行長會議就應對經濟數字化稅收挑戰的雙支柱方案達成最終共識，隨後召開的G20領導人峰會予以政治背書。拜登政府同意雙支柱方案，實際上是另有所圖，認為儘管美國在支柱一方案上會損失一部分稅收利益，但此舉不僅可以廢除全球範圍內的數字服務稅，而且還可以透過支柱二全球最低稅另外獲得稅收利益，總體上利大於弊。時任美國財長耶倫將其稱為“美國的重要經濟外交勝利”，拜登總統也引為自己的重要執政業績。

理念不同，特朗普政府拒絕全球稅改協議

必須予以說明的是，在拜登政府參與、支援全球稅改談判的過程中，共和黨議員從一開始就明確予以反對。拜登執政時期，民主黨在參議院居優勢地位、在眾議院居劣勢地位，在共和黨佔優的眾議院透過拜登政府支援的稅改方案，幾無可能。拜登政府支援的稅改方案只有透過法案的方式，必須參眾兩院透過、總統簽署才可寫進美國的稅收法典，才可以對美國發生法律效力，然而，在社會撕裂、政治對立的美國，共和黨與民主黨執政理念截然不同，全球稅改協議在美國一直處於懸而未決的狀態。共和黨議員的反對態度是一致的、堅決的。對於支柱一方案，美國參議院財政委員會資深議員邁克爾·克拉波多次公開質疑其能否保護美國利益，並且一再要求財政部提供支柱一金額A與數字服務稅的詳細分析報告，以證明美國的讓步是值得的。對於支柱二方案，美國國會共和黨議員多次致信OECD秘書長表達反對立場，甚至於2023年5月和7月發起《保衛美國就業與投資法案》和《防止不公平徵稅法案》，明確反對支柱二全球最低稅的UTPR規則，並且要求其他國家不要實施，否則將面臨美國製裁。正是在這樣的背景下，韓國推遲了UTPR規則的立法實施。

在財政稅收政策方面，民主黨拜登政府的理念是“加稅增收”，這也是“拜登經濟學”的重要組成內容；而共和黨特朗普政府奉行的是“涓滴經濟學”，其理念是透過減稅政策增加投資和就業，以刺激經濟的增長。在全球稅改議程上，美國兩黨維護美國利益的最終目標是一致的，只不過策略和方法不同。特朗普在競選時就提出要延長其2017年透過的《減稅與就業法案》，該法案中的“全球無形低稅所得規則”（GILTI）被稱為美國的全球最低稅規則。特朗普在其簽署的備忘錄中指出，上屆政府支援的全球稅改協議不僅允許其他國家對美國企業行使稅收域外管轄權，還限制了美國製定符合美國企業和工人利益的稅收政策的能力。這主要是指支柱二全球最低稅的相關規則，特朗普在其第二任期極有可能再次推出減稅計劃，全球最低稅15%的有效稅率確有可能成為其中的阻礙，因此可以理解特朗普在其執政伊始就拒絕拜登政府支援的全球稅改協議。

謹慎觀察，不可低估美國稅收新政的影響

依據特朗普的備忘錄，美國新任財政部長和美國常駐OECD代表須明確告知OECD，除非美國國會透過立法接受全球稅收協議，否則前任政府代表美國就全球稅改協議做出的任何承諾對美國不具有任何法律效力，財政部長和美國貿易代表須採取一切必要的補救措施來執行總統在備忘錄發出的指令。

不僅如此，依據特朗普的備忘錄，為防止對美國企業的歧視性待遇和稅收域外管轄權，財政部長和美國貿易代表還應調查是否有任何其他國家未能有效遵守與美國簽訂的稅收協定，或者制定（包括可能制定）涉及美國企業的具有域外管轄性質的稅收規則，要求財政部長在60天內向總統提交調查報告並提出應對建議。

從這項備忘錄可以明顯看出，特朗普政府此舉絕非一時衝動的意氣用事，不能簡單地出於旁觀者的思維“作壁上觀”，特朗普政府拒絕全球稅改協議將會使全球稅改議程發生方向性改變，會使得國際稅收規則變得更加複雜和不確定。現在可以肯定的是，特朗普會很快推出其第二任期的減稅計劃，其對美國國內經濟的影響及對其他國家的外溢影響，是我們必須謹慎觀察、沉著應對的，不可低估美國稅收新政的影響。