新規將全面懲處財務造假的策劃者、組織者、實施者、配合者以及專業化配合造假的職業犯罪團伙，堅決破除造假“生態圈”
文｜《財經》記者 張建鋒 張欣培
編輯｜楊秀紅
財務造假毀壞資本市場誠信基礎，嚴重侵害投資者合法權益，打擊資本市場財務造假是證券監管執法一以貫之的重點。在打擊財務造假方面，監管層又有新舉措。
2024年7月5日，國務院辦公廳轉發中國證監會、公安部、財政部、中國人民銀行、國家金融監管總局、國務院國資委《關於進一步做好資本市場財務造假綜合懲防工作的意見》（下稱《意見》）。
《意見》聚焦綜合懲治資本市場財務造假，堅持系統觀念，進一步加大打擊力度，著力完善監管協同機制，構建綜合懲防長效機制。《意見》共20項內容，分三個部分：第一部分是總體要求，第二部分是主體內容，第三部分是落實保障。主體部分共提出五方面、17項具體舉措。上述五方面包括：堅決打擊和遏制重點領域財務造假、最佳化證券監管執法體制機制、加大全方位立體化追責力度、加強部際協調和央地協同、常態化長效化防治財務造假。
據證監會披露，近年來，證監會持續改進監管執法工作，一批重大典型案件得到及時懲處。2021年-2023年共辦理上市公司資訊披露違法案件397件，其中造假案件203起。2021年以來向公安機關移送上市公司、債券發行人等主體涉財務造假等犯罪案件150餘起。
但打擊和防範財務造假也面臨一些新的形勢和問題，如財務造假的隱蔽性、複雜性顯著增加，加大了發現和查處難度。特別是近期查處的不少案件中，第三方配合造假問題顯現並引發市場高度關注。
《財經》梳理發現，今年披露的多家上市公司財務造假，都與同一姓名控制的第三方主體配合密切相關。
《意見》指出，堅持問題導向，依法從嚴打擊財務造假，強化穿透式監管，提升執法司法工作質效。“堅持‘追首惡’與‘打幫兇’並舉，強化對造假責任人及配合造假方的追責。”
“問責延伸到中介機構、上下游企業，面積波及較廣，各方都不配合的情況下，上市公司自己財務造假就會很明顯。”資深投行人士侯大瑋告訴《財經》，短期看，“帶病闖關”的IPO（首次公開募股）公司數量會大幅減少，已上市的重大財務造假公司會加速退市進度。“長期看，政策能貫徹到位，對於上市公司整體質量的提升有很大好處，有利於市場健康發展。”
另有投行人士告訴《財經》，長期來看，《意見》出臺對資本市場有積極影響，治理市場生態是一件長期的事。
打擊重點領域財務造假
堅決打擊和遏制重點領域財務造假，是《意見》的一大看點。具體而言，包括嚴肅懲治欺詐發行股票債券行為、嚴厲打擊系統性造假和配合造假、加強對濫用會計政策實施造假的監管、強化對特定領域財務造假的打擊。
近年來，隨著註冊制的推進，新股發行數量快速增長，但仍有部分企業“帶病闖關”。持續最佳化完善股票債券發行上市稽核註冊機制，把好資本市場“入口關”，是監管部門重要工作之一。
“加大股票發行環節現場檢查和督導力度，聚焦業績異常增長等情形，嚴防‘帶病闖關’。”《意見》提出，重點關注已違約及風險類債券發行人，嚴厲打擊欺詐發行、虛假資訊披露、挪用募集資金和逃廢債等違法違規行為。
為進一步提升發行上市監管效能，從源頭上提高上市公司質量，2024年4月，證監會擬對《中國證監會隨機抽查事項清單》中首發企業檢查事項的抽查比例和抽查依據進行修改，將首發企業檢查的抽查比例，由隨機抽籤的比例5%提升至20%。
部分IPO公司財務造假線索，在現場檢查時被發現。上海思爾芯技術股份有限公司（下稱“思爾芯”）於2021年8月提交科創板首發上市申請，作為首發資訊披露質量抽查企業，證監會於2021年12月對其實施現場檢查，發現公司涉嫌存在虛增收入等違法違規事項。2022年7月，該公司撤回發行上市申請。
2024年2月，證監會對思爾芯申請科創板首發上市過程中欺詐發行違法行為作出行政處罰。該案系新《證券法》實施以來，發行人在提交申報材料後、未獲註冊前，證監會查辦的首例欺詐發行案件。
系統性造假和配合造假，是近年來上市公司財務造假的新特點。“密切跟進系統性、團伙型財務造假特徵及演變趨勢，依法從嚴打擊透過偽造變造憑證、利用關聯方虛構交易或第三方配合等方式實施系統性造假的行為。”《意見》指出，全面懲處財務造假的策劃者、組織者、實施者、配合者以及專業化配合造假的職業犯罪團伙，堅決破除造假“生態圈”。
據《財經》不完全統計，截至7月6日，2024年以來滬深兩市因年報虛增收入被罰的40餘家公司中，有四家公司的財務造假，都與同一姓名控制的第三方主體配合密切相關。
濫用會計政策實施造假、特定領域財務造假，將被重點監管和打擊。其中，操縱資產減值計提調節利潤、財務“洗澡”是上市公司濫用會計政策實施造假的主要手法。
透過“空轉”“走單”等虛假貿易方式實施的財務造假，是特定領域財務造假的重要特徵，具體手段包括利用供應鏈金融、商業保理、票據交易等方式實施財務造假。
“從嚴懲處基於完成併購重組業績承諾、便於大股東攫取鉅額分紅、滿足股權激勵行權條件、規避退市等目的實施的財務造假。”《意見》指出，壓實私募股權創投基金管理人勤勉盡責責任，加強對基金所投專案財務真實性的盡職調查和投後管理，防範造假行為發生。
據《財經》不完全統計，上述因財務造假被處罰的40餘家公司中，有3家公司收購標的為完成對賭協議而虛增收入。
加大立體化追責力度
《意見》指出，強化行政追責威懾力、推動加大刑事追責力度、推動完善民事追責支援機制，以加大全方位立體化追責力度。
行政追責方面，加快出臺上市公司監督管理條例，明確第三方配合造假、資金佔用等違規行為的法律責任，加大對財務造假案件的處罰力度，對主要責任人員依法堅決實施市場禁入。
同時，最佳化財務造假行政處罰標準，大幅提高違法成本，嚴格執行重大違法強制退市制度，對欺詐發行、嚴重財務造假的公司依法堅決予以退市，強化對相關機構和個人追責。
刑事追責方面，推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋，加大對控股股東、實際控制人組織實施財務造假、侵佔上市公司財產等行為的刑事追責力度。“深挖上市公司董事、高階管理人員挪用資金、職務侵佔、背信損害上市公司利益等違法犯罪線索。”
值得注意的是，供應商、客戶、中介機構、金融機構等第三方人員配合實施財務造假構成犯罪的，也將依法堅決追究刑事責任。
近年來，證監會高度重視提升財務造假違法違規成本和涉及的投資者保護工作，積極推動構建行政執法、民事追責、刑事打擊“三位一體”的立體化追責體系。
立法層面，推動修訂《證券法》，對違規信披公司和責任人的罰款上限由60萬元、30萬元大幅提升至1000萬元、500萬元，對欺詐發行的罰款上限由募集資金的5%提高到一倍；《刑法修正案（十一）》將違規披露的刑期上限由3年提高至10年；中介機構及從業人員出具虛假證明檔案最高可判10年有期徒刑。
立體化追責方面，行政處罰是立體化追責的一環，刑事追責和民事賠償也是立體化追責的重要組成部分。刑事追責方面，2024年以來已依法將40餘起財務造假、資金佔用、違規擔保等案件移送公安機關。
7月5日，中國證監會新聞發言人在答記者問中表示，在現有工作基礎上，進一步深化重大案件行刑銜接，突出對財務造假公司和“關鍵少數”的重點打擊，重點做好“追首惡”，嚴厲懲處造假的策劃者和組織者。“強化對控股股東、實控人組織實施造假、侵佔的刑事追責力度。”
常態化防治財務造假
《意見》指出，常態化長效化防治財務造假，具體措施包括：增強公司治理內生約束、壓實中介機構“看門人”責任、完善財務資訊相關制度、加強聯合懲戒與社會監督。
公司治理方面，引導證券發行人、上市公司加強內控體系建設，突出對舞弊重點領域、環節的監督制約。具體而言，落實獨立董事改革要求，有效發揮獨立董事監督作用的同時，推動上市公司建立績效薪酬追索等內部追責機制。此外，強化考核約束，將財務造假作為各級國有企業負責人經營業績考核扣分項。
中介機構層面，督促保薦機構、會計師事務所、資產評估機構、律師事務所等中介機構加強執業質量控制，強化對中介機構的監督檢查，中介機構發現涉及證券發行人、上市公司財務造假的，及時向財政、證券監管部門通報。
值得注意的是，中介機構在發現造假行為時主動報告的，依法從輕或減輕處罰。
財務制度方面，強化財會監督制度建設，推進電子憑證會計資料標準應用，提升企業財務會計規範化水平。“完善資訊披露豁免監管制度，嚴格豁免條件和程式，防範證券發行人、上市公司濫用豁免掩蓋造假行為。”
聯合懲戒方面，將財務造假、資金佔用和配合造假等嚴重違法失信主體納入金融領域嚴重失信主體名單，推送至全國信用資訊共享平臺，並將相關資訊在“信用中國”網站和國家企業信用資訊公示系統進行公示，依法依規實施聯合懲戒，強化失信約束。
社會監督層面，完善財務造假等重大違法違規行為內部人士舉報獎勵機制，提高獎勵金額，保護“吹哨人”合法權益。
《意見》還提出，最佳化證券監管執法體制機制、加強部際協調和央地協同。
其中，健全線索發現機制、提升行政執法效能、深化行刑銜接協作，是最佳化證券監管執法體制機制的主要措施。
部際、央地協同方面，具體措施包括國有資產出資人及有關企業主管部門加強監督管理，對相關企業實施財務造假及配合造假問題嚴肅追責並通報反饋。金融監管部門提升協同打擊力度，督促金融機構加強對財務真實性的關注和審查，加大對函證業務合規性的監督檢查力度。地方政府將財務真實性作為扶優限劣的重要依據，切實履行因財務造假問題引致風險的屬地處置責任。