編者按
2025年7月3日，美國眾議院以218票贊成、214票反對的微弱優勢透過“大而美”法案。此法案几乎涵蓋了特朗普第二任期的全部議程和政策要點，也頗具爭議，因此遭到了多方的強烈阻擊。在此前的參議院表決中，在共和黨議員佔據多數的情況下，這項法案的投票程序仍然十分焦灼，副總統萬斯在50-50平票的情況下投出了決定性的一票，才使法案在參議院得以透過。
特朗普為何急於推動“大而美”法案？特朗普為何在民粹主張上妥協退讓？此外還有哪些幕後交易？《鳳凰大參考》特約旅美學者王浩嵐系統性解構這個一攬子法案“前生今世”。
1.特朗普推動“大而美”法案的核心動機，在於兌現競選承諾並解決迫在眉睫的政治經濟難題。法案利用預算協調程式延續了2017年的減稅政策，避免2025年底減稅到期導致選民面臨變相增稅，同時提升聯邦債務上限以防止金融市場動盪。這不僅是特朗普兌現減稅承諾的體現，也為大規模遣返非法移民等議程提供了立法和財政支援。
2.“大而美”法案涵蓋減稅、邊境安全、醫保福利改革、能源政策調整等多個領域，其中醫保福利和能源政策最具爭議。減稅部分新增小費和加班費免稅，但為填補財政缺口，法案削減醫療補助支出，引發廣泛反對。能源政策支援傳統能源並取消新能源汽車稅務補貼，衝擊新能源行業。這些調整雖符合共和黨理念，卻因觸及選民福祉和新興產業利益而備受爭議。
3.“大而美”法案在國會表決充滿波折，源於共和黨在參眾兩院僅佔微弱多數，黨內派系分歧嚴重。預算協調程式雖避開了民主黨阻撓，但共和黨內對減稅、福利削減等議題的意見不一。特朗普曾試圖在“大而美”法案中加入“對富人加稅”“限制藥企藥品價格”等具有民粹性質的內容，但遭到了國會共和黨人的反對，特朗普不得不做出少有的退讓。
4.馬斯克反對“大而美”法案主要因其取消新能源汽車稅務補貼，直接損害特斯拉的商業利益。此外，法案增加鉅額赤字，與馬斯克在政府效率部節約支出的努力相悖，也與其自由意志主義理念衝突。這反映了矽谷新右翼與傳統共和黨在政策理念上的根本分歧。
作者丨旅美觀察學者王浩嵐
編輯丨侯逸超 黎人愷
美國時間週二凌晨在經過了漫長26個小時的反覆拉鋸後，共和黨控制的參議院在美國時間週二凌晨依靠著副總統萬斯打破50：50平票僵局通過了參院版本的“大而美”法案(One Big Beautiful Bill)。緊接著，同樣由共和黨人控制的眾議院在本週美國國慶節假期休會前，於美國時間週四早晨投票透過被譽為“特朗普主義集大成者”，涵蓋了特朗普第二任期近乎所有國內立法議程和政策要點的“大而美”法案。
過去一段時間內，“大而美”法案引發了廣泛的媒體關注，但少有能夠系統性解構這個一攬子法案“前生今世”的分析。而想要講清楚“大而美”，要從回答三個問題來出發：
1.特朗普和共和黨人為何要如趕鴨子上架一般在國慶節休會前透過“大而美”法案？
2.“大而美”法案究竟涵蓋涉及了哪些政策領域？
3.“大而美”法案闖關參眾兩院的過程，特朗普/馬斯克在其中所扮演的角色，以及法案通過後的潛在影響能給外界解析特朗普2.0時代的美國帶來怎樣的啟示？
共和黨和特朗普之所以要推動“大而美”法案，核心原因其實非常簡單，一是要利用手中新獲取的權力（控制白宮和國會兩院）來兌現特朗普的競選承諾，落實保守派推崇的政策變更，二則是要透過這個立法工具給予特朗普的施政提供撥款和政策助力，順帶拆解新政府面臨的部分政治經濟難題。
儘管特朗普重新上臺後的數月時間內，已經透過總統行政令和馬斯克此前領導的政府效率部等行政權框架內部做出得到政策調整幾近重塑了美國內外政策的方方面面。但即便是特朗普將總統權力在立法權默許/司法權縱容下施展到極限，特朗普的許多政策改革，如大規模遣返非法移民的計劃，仍存在後勁不足、落地階段需要國會的立法授權和撥款支援方能落地開花的問題。鑑於特朗普執政的同時，共和黨又控制了參眾兩院，全面執政狀態下的共和黨和特朗普，既有能力，也同樣需要用立法的形式來兌現競選承諾，向選民交出一份執政成績。
與此同時，共和黨人用來透過”大而美“法案的立法工具——預算協調程式，因為實際只需要參眾兩院簡單多數批准而不需要少數黨民主黨配合工作便能單方面透過立法，還可以用來助力特朗普政府擺脫執政過程中面臨的數個難題。
其中最顯著的便是馬上將在年末到期的特朗普17年任內透過的《減稅和就業法案》，該法案是特朗普第一任期內最主要的立法成就，但由於用的也是等同於“走後門”性質的預算協調程式，其中相當一部分個稅和企業稅的減免抵扣在25年年末即將到期失效。因此，若是共和黨人不能趕在年末之前透過法案延續這些減稅政策，絕大部分美國選民都將在明年迎來變相增稅。顯然，一貫推崇減稅反對加稅，在明年又要面臨中期選舉大考的共和黨人，擔不起拖延和不作為的風險。
除了稅改到期之外，美國政治中老生常談的聯邦債務上限問題，同樣是促使共和黨人迅速行動的一大硬性壓力。當下美國政府已經再度觸及了36萬億的債務上限，國會需要在8月份的債務違約日到來前提升債務上限以避免引發金融市場震盪。共和黨考慮到民主黨或會以彼之道，還施彼身的方式效法兩年前共和黨拿債務上限要挾拜登一樣逼迫特朗普在關鍵政策問題上讓步，只能把提升債務上限加塞到了本黨可以自行透過的預算協調法案中。
延續減稅和解決債務上限的時間緊迫性，讓共和黨人急於在國會七月休會前加班加點透過“大而美”法案，以避免一拖再拖引來不必要的負面後果。另一方面，特朗普和共和黨領導層再三強調國慶節前要透過“大而美”法案，即是因為當代國會高度依賴截止日期來推動立法，若不選擇一個節點立下軍令狀，拖延成性的國會只會一再耽擱，影響共和黨特朗普的執政大局，也離不開政治現實——特朗普執政將近半年需要拿出重大立法成果，共和黨同樣需要夏季休會的時間去兜售這份一攬子立法。
至於為何“大而美”法案要叫這個名字，主要還是源於特朗普希望選民能夠透過法案名稱直接簡明瞭當的理解這份他第二任期的核心立法。而“大而美”英文原名中的一字（One），反映的則是國會共和黨人和特朗普反覆協商後，沒有選擇稅改和邊境安全/能源改革分成兩個法案兩步走，而是把一切政策立法要點捆綁在一起匯聚成一個“大而美”的戰略決策。
共和黨領導層之所以這樣選擇，就是打賭在當今高度極化的美國政壇，無論是黨內左右兩翼議員對一攬子性質的法案存在怎樣的不滿和疑慮，當整個黨和總統一個任期內的所有政策推動都匯聚在議員面前投票，面臨不成功則成仁的抉擇時，面臨泰山壓力的議員會如何抉擇，不言而喻。哪怕是共和黨本屆國會在參眾兩院席位優勢都非常薄弱，無論是參院的鏖戰，還是本週眾院的激鬥，結局只能是“大而美”法案成果落地，只因共和黨絕大多數議員無法承擔立法失敗的責任。
考慮到“大而美”法案實際上是共和黨和特朗普整個第二任期的核心政策訴求彙總，所涵蓋的內容和領域極其廣泛，涉及了幾乎美國政治經濟中的所有領域。具體來看，大而美法案可以被分類為減稅稅改，邊境安全，醫保福利改革，能源政策調整，以及諸多雜項的五個方面。
在“大而美”法案最為重頭的稅務相關部分，最重要的就是延續2017年特朗普稅改的核心條款，保持了對於個人企業所得稅的減免。其中個稅部分的減免延續到2028年，企業稅的減免則在參院版本被永久保留。
相比17年的稅改，“大而美”法案為了幫助特朗普實現去年大選中為討好藍領工薪階層做出的小費免稅承諾，新增了針對兩萬以內消費收入和加班費的免稅條款。而在17年稅改最具爭議的州稅抵扣問題上（透過限制高州稅富裕藍州用州稅抵扣聯邦稅來為其他減稅買單），“大而美”法案把此前的上限從1萬提升到了4萬，滿足了眾院諸多來自藍州搖擺選區的溫和派共和黨議員要求。
為了籌措更多的收入來抵消新減稅的財政影響，“大而美”法案還提高了對特定私立大學基金投資收入的稅率，對非美國公民徵收海外轉賬附加稅，並全面取消了外國郵件進入美國的低價豁免。
在移民和邊境安全政策方面，“大而美”法案出於協助特朗普大規模遣返非法移民的目的，專門撥款提供了500多億美元來建設邊境牆，增加巡邏人力。此前在洛杉磯“騷亂”中扮演重要角色的海關邊境局（ICE），將在未來五年內拿到1000億的額外預算支援（ICE目前的年度預算是100億）。
“大而美”法案在醫保福利和能源政策方面做出的調整，則是整個法案中最具爭議的兩大部分。
特朗普雖在三次競選總統時屢次強調不會觸碰社保，老年人醫保(Medicare)，低收入醫療補助(Medicaid)三大福利開支，但為了填補減稅的財政窟窿，共和黨還是決定挑三座大山中調整阻力相對最小的醫療補助開刀。
根據最新參院版本的“大而美”法案，醫療補助計劃未來十年將面臨高達7000億的預算削減，新增加的工作證明要求則將導致至少千萬人失去醫保。至於最後辯論階段引起諸多共和黨議員擔憂的一項可能會導致紅州和農村地區醫院大量倒閉的要求調整(Provider Tax)，參院領導層的解決辦法是加塞了500億專項針對農村醫院的救濟撥款。同樣被擺上案板遭遇動刀的還有主要針對低收入群的食品券(SNAP),參院版本的“大而美”法案將在未來十年內從這裡砍掉3000億支出。
而在能源政策上，“大而美”法案不僅是旗幟鮮明地彰顯了對頁岩油和天然氣等傳統能源行業的支援，同時還刻意的針對了拜登與民主黨人2022年透過的《通脹削減法案》中給與新能源行業的大量稅務補貼。即便許多新能源相關專案的主要受益者是紅州和共和黨控制的選區，參院共和黨人依然出於對新能源和民主黨的敵視和透過取消稅務補貼節約出來的財政空間決定在九月就終止7500美元的購買電動車補貼等一系列稅務優惠政策。讓美國新能源行業萬幸的是，參院版本此前擬施加的，專門針對太陽能和新能源的新稅沒有被放進最終版的“大而美”法案。
在其他方面，“大而美”法案主要是把聯邦債務上限在現有的基礎上提高了5萬億，增加了1500億的額外國防支出，提高了學生貸款的審批標準，並同時塞入了一些限制司法機構干涉特朗普施政的條款。此前外界高度關注的限制州政府十年內透過對人工智慧模型監管的禁令，則在共和黨內個別議員的反對下被移出了參院最終版。
至於“大而美”法案在參眾兩院闖關的過程，則是充滿了曲折。參眾兩院共和黨人光是在分兩步走還是一攬子霸王硬上弓的策略商議環節就花了快兩個月時間，直到眾院議長約翰遜強行逼迫眾院在五月底透過眾院初版“大而美”法案時，這個黨內的路線分歧才算了結。
共和黨在透過“大而美”法案時面臨的困難和立法挑戰，是共和黨在參眾兩院只有微弱席位優勢的直接後果。參院共和黨人和眾院共和黨人在民主黨人必然全員反對的情況下，都只有3票的容錯空間，尤其是眾院共和黨人還向來以內鬥頻繁，黨內幾大派系矛盾重重聞名。不過，在約翰遜團隊的各種閃轉騰挪，用各類立法讓步收買黨內溫和派和保守派搖擺票，再加上特朗普的直接威逼利誘，“大而美”法案還是順利的通過了眾院。
而到了參院，“大而美”法案的立法過程卻出現了罕見的“倒反天罡”現象。以往美國的重大立法，往往是眾院會先推出一版比較激進的藍本，移交給參院後讓整體意識形態和行事風格更溫和的參院來把法案向更中間的方向調整。眾院議長約翰遜在推動眾院“大而美”法案闖關時，也是暗示了黨內擔心削減醫療補助專案的溫和派，參院共和黨人會提出一個更能讓民眾接受的折衷方案。
但出乎外界預料的是，參院版本的“大而美”法案在削減醫療補助，取消新能源補貼的力度上要比眾院還要激進。這主要是因為參院共和黨人為了將企業稅減免永久化，為安撫黨內財政保守派，需要進一步調整福利專案開支來做賬。此舉雖然爭取到了幾位此前態度堅決反對的保守派參議員支援，卻導致了兩位溫和派議員，緬因的科林斯，北卡的蒂利斯加入了另一位堅定對“大而美”法案持否定態度的肯塔基參議員投票反對。因此，最終“大而美”法案能夠順利透過參院，還是靠多數黨領袖圖恩給搖擺不定的阿拉斯加參議員姆卡斯基直接“行賄”（塞入了專門給阿拉斯加州的甜頭），才有了副總統萬斯來投下打破僵局的關鍵票。
考慮到“大而美”法案的成敗，將直接決定特朗普第二任期國內議程的命運，很難想象更容易受到特朗普初選威脅的眾院共和黨人不會團結一致，在本週結束之前把“大而美”法案送給特朗普簽字生效。理論上來說，眾院也許會在參院版本的基礎上再透過一般修正案，然後讓兩院正式進入協調程式(Conference)。不過近年以來的慣例一般都是眾院直接吞下參院版本的法案，以避免再走一遍參院冗長複雜的預算協調程式，本次眾院領導層自然也是如此操作。所以，無論是過去幾日一直咬定堅決反對的強硬保守派，還是有著“深度保留意見”的溫和派搖擺選區議員，在特朗普的威壓之下，最終都在國慶節休會前想辦法擠出了218張贊成票。
若是仔細觀察整個“大而美”法案的立法過程和具體條款，不難發現，這份法案體現的是特朗普時代共和黨的二象性——在手段和執行層面，大而美法案實質上在試圖建立一套新的“特朗普主義政策框架“——民粹色彩濃厚，國家主義的干預經濟與市場自由減稅去兼管雜糅，試圖透過政府的大手來扭轉美國的文化經濟政策走向。但在民粹的外殼之下，特朗普年間的絕大部分政策依然有著濃厚的傳統共和黨保守主義色彩——教條式的擁護減稅，支援削減福利開支。
特朗普在整個“大而美”法案推進過程中，不是沒有嘗試提出一些帶有民粹色彩的主張——如對富人加稅，減少對福利支出的削減力度，支援施加限制藥企藥品價格的政策，然而這些提議都一一被國會共和黨人否決，導致在黨內說一不二的特朗普不得不顧全大局做出少有的退讓。這種偶爾還能看到的新舊共和黨路線之間的碰撞，或許意味著特朗普主義看似在共和黨內一統天下，卻不能排除舊思潮在未來會以某種新的形式/包裝回歸主流。
當然，特朗普本人在共和黨內的政治號召力依然拔群。沒有他在參眾兩院辯論過程中的積極參與和主動施壓，圖恩和約翰遜無論如何都湊不齊過半票數。畢竟，當反對“大而美”法案等同於反對特朗普的敘事下，只有極個別共和黨議員能夠頂住壓力。此前提到投票反對參院版本“大而美”法案的北卡共和黨參議員蒂利斯，就是因為開罪了特朗普，被迫直接選擇放棄連任，這對其他還要繼續謀求連任共和黨人而言，顯然起到了“榜樣”的作用。
有意思的是，共和黨內對“大而美”法案最尖銳的批評聲音，並非是由國會政府內部所發出，而是由剛剛從政壇一線抽身的馬斯克。事實上，馬斯克雖然在執掌政府效率部的一百多天內開罪了不少特朗普的內閣成員和核心幕僚，但他與特朗普仍保持了良好關係。真正讓兩人徹底走向分道揚鑣，公開叫罵的緣由，就是馬斯克離開政府效率部後對“大而美”法案公開的抨擊。
馬斯克先是在眾院辯論時公然斥責“大而美”法案為“怪胎”，將給美國的財政健康和經濟未來帶來災難性後果，隨後就威脅將動用自己的財富和資源在未來選舉中懲罰支援“大而美”法案的共和黨議員。在威脅眾院共和黨人失敗後，馬斯克又在參院最終辯論“大而美”法案時揚言要創立新黨，最終毫不意外招來了特朗普的回擊——威脅用政府效率部調查馬斯克。
▎一個月前，馬斯克在社交媒體X上發帖抨擊大而美法案：“對不起，我實在受不了了。這項龐大、離譜、充斥著政治腐敗的國會支出法案令人作嘔。”圖源：AP
馬斯克反對“大而美”法案，最主要的原因肯定是因為法案取消了針對新能源汽車的稅務補貼，這直接威脅到了馬斯克的核心利益——特斯拉公司的商業前景。隨著馬斯克私下勸說約翰遜和圖恩都沒有取得任何效果，稅務補貼取消，核心利益受損的他自然而然地會惱羞成怒。另一方面，馬斯克在政府效率部辛辛苦苦折騰了三個多月號稱節約了1200億的支出（實際還到不了這個水平），“大而美”法案一下就將增加至少3.4萬億的赤字——數十倍於政府效率部的工作成果，實際就是讓馬斯克的付出變得一文不值。
從更深遠的角度出發，大而美法案的一攬子政策體現代表的意志，並非是馬斯克所代表的矽谷新右翼，而更多是傳統共和黨政治經濟理念和特朗普主義的雜交結合。馬斯克過去兩三年中的光速政治右轉，並沒有改變他信奉自由意志主義，拒絕政府過多幹涉，期望經濟可以古典原生態的自由放任形式發展的核心。而馬斯克所代表的矽谷右翼，在全球化，移民乃至關稅問題上仍然和信奉民粹孤立主義，具有濃厚排外情緒的MAGA勢力依然存在不可調和的意識形態矛盾，此前之所以能保持親密無間的合作關係，不過是因為在共同的時間段內有共同的敵人和戰略目標。在目標達成之後，個人性格都極度強勢的馬斯克和特朗普分道揚鑣也屬於意料之中，大而美法案只不過把兩人的矛盾提前完成了一個總爆發。
最後，如果參考近期一系列民調來看，共和黨和特朗普力推的“大而美”法案，是一份不被多數選民認可，支援率為負的法案。大而美法案看似減稅和給選民的福利賄賂數目並不小，實際上卻因為是2017年稅改的延續，基本沒有太多新的短期既得利益可以提供給選民，反倒是針對醫保補助和食品券等福利專案的削減，大機率會引起選民的強烈反彈，給共和黨人的中期選舉帶來災難性後果。而與此同時，“大而美”法案本身昂貴的價格成本，不僅違背了共和黨本身財政保守派，支援平衡預算的立場，債務赤字迅速攀升配合上高利率，有著讓美國財政陷入嚴重入不敷出式死亡螺旋的風險。
共和黨並非不瞭解這一政治現實，然而特朗普和共和黨高層都並不在乎此類擔憂。對於當代美國的執政黨而言，兩黨都清楚地認識到美國政治高度極化，兩黨勢均力敵的基礎架構，意味著全面執政的機會必然是短暫的。只要民意稍有變化，中期選舉等在野黨擁有結構性優勢的選舉必然導致國會易手。因此，與其擔憂透過自己一方偏好的政策立法會帶來選舉災難和長期後果，不如接受未來選舉必輸的現實，當政期間把能做的事情，能行使的權力全部用完，還能給自己的選民落下一個良好印象。
換言之，美國政治當下難以具備長期思維，因為當政者往往以“過了這村沒這個店“的方式來治理國家，卻又無法阻止四年或八年內另一個政黨全面執政推翻過往政策，結果就只能是都注重短期利益，長期結構性矛盾一推再推，只求不在自己手上暴雷。大而美法案許多隻在特朗普年間生效的條款，以及對於財政赤字和債務水平攀升的漠視，對映都是這一政治現實。
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