新國會拉開帷幕，正式進入特朗普第二時代的共和黨施政將如何展開？

‍新年首更，聚焦新國會將如何展開‍

轉眼間，又是一年過去。動盪起伏充滿意外的2024年美國政局，終究以特朗普橫掃七大搖擺州，帶領共和黨控制國會兩院，成為歷史上第二位二進宮的美國總統宣告結束。

進入到2025年，新一屆國會在1月3日正式就職，先是參議院一方完成權力交接（共和黨取代民主黨成為新的多數黨），然後則是眾議院經過一番波折後，讓議長約翰遜有驚無險的連任第119屆國會的議長。隨後，參眾兩院在1月6日的聯席會議清點選舉人票，認證了特朗普當選第47任總統的既定事實。

賀副帥有幸成了又一位宣佈自己敗選的參院議長

不同上一屆處於府院分治狀態，號稱歷史上最低效的國會，本屆國會參眾兩院均被共和黨控制，再加上特朗普重返白宮執掌行政權，共和黨在未來兩年將保持行政立法兩權在手，全面執政的狀態。儘管共和黨在兩院的席位優勢均不明顯，國會共和黨人的內部政治生態又以分裂無序而著名，但往往十年才有一次的府院一致政局，讓共和黨既有抓住機會推動特朗普的一攬子國內政策計劃的動力，同時也具備實現這些保守派政策要點的政策工具——預算協調程式

（budgetreconciliation）。

當然，動力和能力是具備了，能不能實現，或者說能以多大程度兌現特朗普的這些政策願景，未知數還有很多。其中最大的問題在於，共和黨究竟應該是把所有的政策要點都歸攏到一個一攬子預算協調法案，還是兵分兩路，先搞一個小規模的聚焦邊境/能源的預算協調法案，然後再騰出手來折騰規模更大的稅改問題。

big and beautiful

現在看來，參院共和黨人普遍傾向於分而治之的後者，約翰遜和眾院共和黨人則更加青睞一攬子出鍋的前者。至於特朗普，他近期的主要精力似乎放在怎麼征服加拿大，格陵蘭外加收復巴拿馬運河等偉大嚴肅的戰略構思上，在立法程式上到底採用哪種方案對他來說都無所謂，只要最後能過就行。所以才有一會兒支援一，一會兒支援二的反覆態度搖擺。

無論最後共和黨領導層採取何種方案，未來一段時間的國會都會處於忙碌的立法推動狀態。不光是特朗普的一系列新政策主張需要國會的立法落實和撥款支援，一些去年年末就該解決卻依然沒有解決的問題——如新財年的預算撥款，到期一年有餘的農業法案，以及再度到期的債務上限，也將在瘋狂三月再度歸來。若是考慮到去年年末約翰遜四處為難的窘態，未來幾個月事情堆在一起，想要平穩度過危機並完成特朗普交給他的重擔，可謂是難上加難。

約翰遜勉強過關卻難說坐穩

去年年末因預算問題產生的一系列政治糾紛，讓本就不受部分極端保守派共和黨議員待見的約翰遜又開罪了共和黨內的一二把手——特朗普和他的共治皇帝馬斯克，一下子就讓議長處境十分微妙的約翰遜瞬間成了黨內幾位頑固派議員心中的頭號公敵。雖然共和黨內極端派原教旨派議員對領導層不滿，時常叛逆宣洩情緒已經成了過去十幾年國會共和黨人的保留劇本，談不上啥光怪陸離的怪事。但約翰遜的問題和他那位直接被趕下臺的前任議長麥卡錫一樣，都是出在共和黨在眾院席位優勢極微，經不起幾個人的跑票的政治現實之上。

該來要來的

早些年，約翰·博納和保羅·瑞恩面對黨內極端派鬧事之時，雖和他們的後繼者一樣經常被搞得生活不能自理，但好歹在最基礎的選議長問題上，靠著共和黨彼時二十幾席的優勢，總能在有基層議員叛亂的情況下勉強過關。到了麥卡錫和約翰遜的時代，共和黨先是在2022年中期選舉中表現低於預期，選後僅比民主黨多了9席（淨5席），後又在大選年特朗普取勝的大環境下逆趨勢損失了2席。最後，新國會中，共和黨在眾院的席位優勢只有5席（220：215），再加上特朗普從眾院要抽調走3人充實內閣（其中馬特·蓋茨退出司法部長提名但依然選擇辭職），很可能在一段時間內共和黨在眾院只會有217：215這樣沒有任何容錯空間的格局。如此艱難的開局，自然是給本就寸步難行的約翰遜套上了深層枷鎖。

歷史性的小

不過，相比於執掌共和黨黨團之前就在共和黨領導層混跡多年，和許多極端派共和黨人特別是黨內著名右翼團體自由連線黨團成員關係不佳的麥卡錫，約翰遜的好處是他畢竟在政壇屬於新面孔，過去十五個月在臨危受命接替麥卡錫出任議長後，因為屬於分裂政府政局和大選年週期也沒有幹太多開罪黨內同僚的事情，黨內沒有太多型度堅定要他下臺的頑固派。約翰遜相對來說更加保守的政治立場和非建制派的出身，以及堅定站隊特朗普的態度，也算是給他攢了一些政治掩護。

然而，約翰遜在去年年末處理國會臨時預算撥款（CR）時由於採用了國會領導層在談判式慣用的“你一個，我一個”式交易手段，在一些民主黨比較關心的政策上作出讓步換取一些共和黨贊同的政策塞入CR當中，遭到了二號首長馬斯克和其他黨內MAGA派的猛烈抨擊。最終，原先兩黨妥協後的一攬子CR（其中包括了對華投資禁令）胎死腹中，約翰遜受特朗普之命加入提高債務上限的單方面CR被民主黨拒絕後，眾院只能無奈透過一個沒有任何附加條款的CR，將將避免了政府關門，把皮球踢到了三月中旬。如此一來，馬上轉頭就要面臨新國會議長選舉的約翰遜，顯然是陷入了一個政治上的困局——大領導不信任，底下人有意見，也沒有容錯空間。

樂

到1月3日投票前，還是沒有人能擔保約翰遜能夠順利當選新一屆國會的議長。畢竟上屆同樣是共和黨佔微弱優勢的眾院花了整整15輪才選出麥卡錫擔任議長，然後九個月後就把他趕下了臺，已經充分證明議長這個活兒不好乾，當只有個位數席位優勢的共和黨議長更是非人力所能及。好在約翰遜而言，與兩年前的麥卡錫相比，今年選議長時的政治背景完全不同。兩年前可以花上3天時間選議長，是因為彼時府院分治，共和黨只控制眾院，作為反對黨本身也沒什麼著急需要處理的必要事項。而在2025年，國會1月3日開幕後，倘若不選出新的議長，就有可能會耽擱1月6日憲法規定的選舉人團點票，落實特朗普大統領偉大勝利的重要活動（眾院如果沒有議長無法開展任何工作）。再加上共和黨全面執政，需要迅速進行一攬子重大立法的籌備事項，相對來說時間緊迫，約翰遜反對者所面臨的壓力自然要比兩年前更大，降低了約翰遜二次渡劫的難度係數。

當然，促成約翰遜連任的最大利好，恐怕還是特朗普再度大選勝利，徹底坐實共和黨領袖的身份。號稱選舉大勝獲取了天命（mandate）的特朗普，如今在黨內有著空前的威望和絕對的控制權。由於新議長身上擔負著實施推動特朗普立法議程的重擔，阻撓議長誕生也就意味著是對特朗普的變相反對，這對很多本就是MAGA派路線忠實擁躉的共和黨議員來說，是一個無法承擔的政治風險。更何況，眾院議長這個苦差事，黨內其他議員現在也沒有一個主動跳出來說想要取而代之為特朗普分憂的替代人選。

最終，在一度態度曖昧，似乎在考慮推動換人的特朗普決定背書約翰遜後，共和黨大部分原先對約翰遜持保留態度的議員紛紛站出來選擇支援約翰遜。但這對需要絕對簡單多數218票才能當選，卻最多隻有219張票（蓋茨拒絕就任），同時有一位議員（肯塔基的托馬斯·梅西）堅決反對的約翰遜來說，仍然沒有從根本上解決問題。到了1月3日的議長投票中，果不其然，第一輪中約翰遜不僅丟了梅西一票，還另外有南卡的諾曼和德州的塞爾夫兩人跑票。甚至，一度還有另外七個自由連線黨團成員拒絕投票，最後時刻見約翰遜票數不夠，如果棄權會導致民主黨領袖傑佛利斯當選議長後才轉而支援約翰遜。

不先生重操舊業

有意思的是，按理來說第一輪票數不夠投票結束後，眾院應該立刻清點宣佈投票結果，然後繼續像2023年年初那樣一輪接一輪的選，直到選出議長為止。然而這回共和黨人乾脆就直接拖著，沒有宣佈投票截止，直接在現場開始了對諾曼和塞爾夫的施壓談判（壓根就沒人去試圖說服“不先生”梅西）。經過了一個多小時的拉鋸，據說是在特朗普親自致電向諾曼和塞爾夫表示威脅後，這兩人才進行了改票，轉投給約翰遜，讓約翰遜最後還是“一輪”當選議長。

面臨重重困難卻最終驚險過關，約翰遜又一次證明自己的政治生存能力要高於外界和媒體的預期。只是，鎖定議長寶座，本該屬於一個多數黨領導人最基本的政治素質和上任後最輕鬆的一個政治任務。單就因為當選議長而稱讚約翰遜打臉質疑者，多少有些黑色幽默。事實上，連任後的約翰遜，政治處境上依舊是如履薄冰坐如針氈，隨時有可能被掀翻。

如履薄冰

特朗普此時背書他，並不是因為特朗普多信任或者高看他的政治能力，而是怕誤了自己的加冕等要事。而事後議長選舉中等待時機才投票的七位自由連線議員和諾曼和塞爾夫一同寫了一封九人聯名信給約翰遜，警告他說他們只是出於對特朗普大統領的忠誠，才選擇暫時相信約翰遜，倘若他未來在預算談判和推動預算協調法案時偏離了保守派的既定路線，肯定會落得一個“如麥卡錫故事”的下場。九人同署警告約翰遜，同時還蘊藏了另一個資訊——即剛好達到新規則要求的至少有八位以上議員聯署才能啟動罷免動議的門檻。

big brother is watching you!

換言之，有驚無險連任議長的約翰遜，接下來要面臨的挑戰只會更加艱鉅。隨著特朗普就職，另外兩位被特朗普帶走的共和黨眾議員沃爾茲和斯泰範尼克都將辭職，共和黨未來三個月內都將只有217：215這樣容錯率為零的席位優勢。怎樣在如此狹窄的政治空間中翩翩起舞，落實特朗普一大票競選承諾，才是檢驗約翰遜政治能力的真正大考。

預算協調科普

有關預算協調程式，四年前我已經寫過比較全面的介紹，這裡就把原文修改更正後貼上。

“美國現代的聯邦財政撥款體系起源於1974年國會透過的預演算法。正是意識到了國會新撥款程式的複雜程度，同個預演算法設定了一個相對快速的機制來解決一些潛在國債和財政赤字方面的問題，預算協調程式就此誕生。

出於簡化程式的原因，預算協調程式下運作的法案可以繞開參議院的冗長議事和無限修正案機制，直接用簡單多數的方式透過兩院交由總統簽字。在參院的冗長議事被愈發濫用的的今天，原先大多用來削減聯邦政府財政赤字和債務水平的預算協調程式，逐漸成為了兩黨規避參院60票超極多數標準來透過己方爭議法案的一個走後門方式”

四十多年來，國會一共通過了27個預算協調法案，其中23個由總統簽字後成為了法律，另外4個則遭遇否決。1995年的福利改革，01和03年小布什的兩輪減稅，10年奧巴馬醫改的修正部分，以及特朗普17年的稅改法案，拜登21年的1.9萬億疫情紓困法案和22年的《通脹削減法案》均是以預算協調的方式透過並最終生效的。

“不過，既然是走後門，預算協調程式下提出的法案相比普通法案自然多了許多制度上限制，以防被過度濫用。

首先，預算協調法案每一個財年只有一次機會，多了的話只能等到下個財年。不過在2021年拜登政府試圖推動IRA的過程中，參院議事官裁定可以透過修改過去財年的預算決議來額外獲得的推動預算協調法案的機會。

具體到執行層面，啟動預算協調程式需要國會首先透過包含預算協調內容的年度預算決議。

按照1974年預演算法規定，每個財年國會都應該透過預算決議來明確聯邦的財政支出水平。到了實際的政治運作中，鑑於兩黨時常在預算撥款問題上存在內部分歧，國會兩院極少按時透過預算決議（BudgetResolution），近幾年更是為了規避爭議直接選擇放棄透過預算。

只有當國會兩院均透過含有相關條文和指示的預算決議之後，預算協調程式才能被啟用。由於預算決議並無法律效力，無需總統簽字，在國會透過時也僅需要兩院的簡單多數同意（無法被阻撓議事）。所以如果兩院決定推動預算協調程式的話，想要透過預算協議並不困難，甚至可以直接透過一個“白板”版本的預算來滿足程式層面的要求。（白板預算=僅有預算協調的條文）

預算協議中所包含的協調程式指示（ReconciliationDirective）相當於整個預算協調的操作藍圖。和其他普通立法程式有別，預算協調法案必須嚴格按照操作的藍圖來一步步展開。也就是說，預算協調法案的框架，涉及範圍，支出/稅收上限，審理的委員會等內容都是從一開始就被頂層設計過的。在法案透過國會兩院各階段過程時，不能越過預算協議所定下的限制，否則就將失去在參院簡單多數透過的特權。

所以每當國會試圖透過預算協調法案時，在兩院預算委員會進行的第一階段討論就變得無比重要。在一階段中，因為預算協調法案原則上要求法案不能在十年之後還持續對聯邦赤字國債水平造成負面影響，國會還需要透過一個類似的支出上限標準來自我捆綁。

因此，共和黨近些年推動的幾次稅改，都出於預算協調法案對長期赤字方面的限制，被迫加入了不少五年/十年後失效的部分來做賬。最典型的就是17年特朗普和國會共和黨人透過的稅改法案（TCJA）, 為了讓企業稅減免部分能永久有效，把法案中針對個人稅務方面的減免設定為了五到十年內到期，從而保證了法案符合預算協調的程式。時間推進到八年後，17年稅改個稅減免部分在2025年結束後到期，是鞭策共和黨透過新一輪稅改的最大動力，但做賬的問題和赤字的壓力依然將給國會共和黨人帶來巨大麻煩。

最後，預算協調類別法案所能涉及的領域也有嚴格的限制，必須要和聯邦的強制性支出（Mandatory Spending）和稅收政策相關。當然在聯邦政府運作的過程中，大部分立法專案都可以和錢強行沾邊，只是預算協調理論上仍不允許塞入可支配支出（DiscretionarySpending）類別的專案。在拜登政府用預算協調程式透過美國救濟計劃的1.9萬億支出後，實際上這項限制已經不復存在。共和黨人也表示民主黨擴大預算協調程式覆蓋範圍的先例，讓他們也可以在預算協調法案中塞入更多邊境和能源相關的支出法案。

繼往開來

鑑於預算協調法案主要的優勢在於能夠快速透過參院，80年代時西弗吉尼亞民主黨參議員兼多數黨領袖羅伯特·伯德為了保護參院傳統/防止濫用，給參院辯論協調法案時加上了幾道額外的枷鎖。經過歸納之後這些額外的限制就演變成了參院至今仍需遵守的伯德條款（ByrdRule）。

伯德條款的最主要六點分別是：

§ 禁止協調法案中包括和聯邦稅收和支出不相干的部分

§ 禁止協調法案包括對聯邦預算只有極微（Incidental）影響的附加條款

§ 禁止包括不在預算協調指定的委員會管轄範圍(Jurisdiction)內的立法事項

§ 禁止協調法案包括不符合預算協調指示/框架的條文

§ 禁止法案在生效時間（十年後）結束後仍給聯邦財政新增額外的赤字壓力

§ 禁止協調法案考慮任何和社保專案（OASDI/Social Security）有關的事項

任何參議員如果認為協調法案中的款項違反了伯德條款的限制，都可以提出秩序問題（Point of Order）來試圖阻撓法案透過。而想要繞過伯德條款的限制，需要60票的超極多數支援，變相就會讓協調法案失去了意義。

所以，每次參院討論預算協調法案時都會因為法案中某些條款是否符合伯德條款的標準而引發爭議。2021年的民主黨就試圖把提高最低工資上限塞進21年的預算協調法案中最終遭遇否決。按理來說，立場中立的參議院規則專家

（Parliamentarian）是最終的裁決人，但即便是規則專家反對，握有人事權的參院多數黨領袖可以直接透過換人來達到自己的目的。4年前民主黨沒有這麼幹，不代表25年的共和黨不會這麼做（特別是外面註定有一個馬斯克持續輸出參院議事官這樣的技術官僚）。

等著馬一龍開噴這位吧

總的來說，預算協調程式雖然限制多多，但也是多數黨在缺乏規避參院60票限制時透過重大法案的唯一通道。特朗普重返政治舞臺後，同樣需要繞開必然會杯葛他國內立法議程的國會民主黨人，單方面依靠共和黨的兩院多數來霸王硬上弓移民和稅改等保守派政策。預算協調程式理論上還可以幫助共和黨化解債務上限危機，但這個辦法有諸多限制，更不論共和黨從來也湊不齊足夠自己人投票支援提升債務上限。

問題在於，目標固然明確，如何實現卻是個大問題。特朗普第一任期內共和黨同樣是試圖使用預算協調程式來透過重大立法，卻在首先推動的廢除奧巴馬醫改上吃了個閉門羹，因為參院三位共和黨人的反對胎死腹中。而其後推動的大規模稅改，雖然最後有驚無險的成功落地，卻也拖到了17年年末聖誕節前方才完成。

所以，如何能夠吸取先前教訓，更快更好地落實特朗普的一系列雄心壯志，就成了當下共和黨領導層集中思考的大事。

預算協調策略：合於一然後定？還是分而治之？

議長選舉結束，共和黨控制的國會正式開張後，參院一方在新多數黨領袖圖恩的領導下的首要工作是稽核特朗普的內閣和人事安排，確保新政府能夠迅速展開施政。眾院一方，則是要開始著手準備開啟預算協調的程式。約翰遜公開表態說要爭取趕在4月8號左右就完成預算協調法案的起草，最晚也要在五月底國殤日假期前搞定特朗普提出的一攬子計劃。然而，如此緊湊的時間線壓力下，共和黨人依然沒有在內部形成統一意見，參院和眾院共和黨人依然在爭論究竟是應該拆分稅改和能源/移民，還是都裝到一起來最大化對黨內議員的吸引力。

還在糾結的國會共和黨人

這兩個策略各有優劣，參院多數黨領袖圖恩和眾院自由連線黨團支援兩步走，主要是擔心一個過於臃腫的大型預算協調法案，一方面可能會有因為開銷過大，共和黨內部財政保守派反對而最終無法透過，導致特朗普的國內政策始終無法有效推行（換言之風險太大），二則是即便能夠最後透過，也會花費大量的時間在內部協調和談判之上，很可能要拖到八月夏季休會甚至年末才有結論。

對於移民邊境和能源審批改革等共和黨普遍認為屬於迫在眉睫需要新政府大刀闊斧解決的問題上，圖恩等人認為肯定是認為越快越好，一份專精這兩個黨內共識極大的小規模先行法案，大機率在3月前就能透過過會。早早在特朗普第二任期內透過一項重大立法成就，也會給共和黨一方計程車氣帶來巨大提振，同時給選民一個共和黨政府積極有為，有能力執政的資訊。等邊境問題解決完，其他3月份國會要處理的預算/農業法案/債務上限都解決後（不一定透過預算協調法案），共和黨才能騰出手來處理更加複雜，影響更為深遠的稅務問題。

分兵策略的弊端在於，眾院共和黨極其微弱的席位優勢和部分共和黨眾議員的一如既往的頑固態度，極有可能導致拆分後小規模的兩份預算協調法案都會在因為有本黨議員對部分條款不滿而在眾院卡殼。如果說這種風險不可避免一定會出現，還不如把所有重要政策提議捆綁在一起，給予領導層和特朗普與黨內反對聲音進行利益交換和威逼施壓的空間。畢竟，如果說特朗普第二任期所有的政策要點都指望著一份“巨大美麗”的預算協調法案，到時候如果有個別共和黨議員站出來反對，其將面臨的政治壓力將會是無比空前的。試問有幾個議員能頂得住“妨礙領袖特朗普實現重要競選承諾”這項大帽？

聖駕親臨國會山

不論最後共和黨採取怎樣的策略，如果想趕上約翰遜列出的緊湊時間線，就必須要在最近兩週確定計劃，方才能給兩院留出足夠的起草預算協議和協調程式指令的立法時間。在具體的政策問題上，共和黨還要解決許多難題——比如做賬問題，比如財政保守派要求大砍聯邦預算和福利專案，是否要恢復SALT抵扣，以及是否要落實小費免稅的競選承諾。這些政策細節，只能是到時候再看了。

總結

本屆國會的有意思之處，在於是近代以來首次眾院多數黨席位優勢少於參院多數黨。如此歷史罕見的特殊政治格局，意味著未來兩年內，本該是預算協調程式中最難搞定的參院，反而要比常年以內部分歧巨大，過去兩年基本無法靠自己一方透過簡單多數法案的眾院更為容易擺平。

參眾兩院如此奇特的席位分佈，不僅對未來兩年的現實政治有著極其重要的影響，同時還能變相印證國會兩院選舉均存在“結構性優勢”的事實。共和黨在參院的結構性優勢不用多說，這些年來一直是隻要共和黨正常發揮，拿下參院多數黨地位就問題不大，民主黨想要拿到參院控制權至少需要贏所有的搖擺州席位再加上幾個紅州席位。造成這種偏差的原因主要是因為南方政治徹底轉向和國會選舉愈發喪失地方特性，讓許多原先在南方州和中部紅州靠著個人品牌和歷史傳統“苟延殘喘”的民主黨參議員紛紛失去逆流當選的可能。之所以過去十幾年中共和黨屢屢沒法抓牢參院控制權，還是因為經常提名一些問題候選人自毀長城，包括像去年大選中5個有參院選舉的搖擺州，都是在總統選特朗普的情況下選出了4個民主黨參議員，讓共和黨最終是拿到了53而不是理想中的57席這樣的情況。雖然現在的53席已經讓民主黨很難在2026年有機會奪回參院控制權，相比57席這種至少能坐穩6年的穩妥局面還是相差甚遠。

但在眾院方面，過去兩次選舉，都顯示了民主黨一方其實擁有微弱的結構性優勢。在22和24兩次共和黨贏了眾院普選票（本屆甚至贏了3%）的情況下，依然只能在眾院取得個位數的席位優勢，在決定多數少數的關鍵幾個席位中加起來贏了不到一萬票，證明共和黨現在眾院層面已經不再具備任何緩衝空間。反倒是10年代一直受制於選區重劃導致的結構性劣勢的民主黨人，因為選民結構的變化（高頻率城郊白人選民轉投民主黨）和部分關鍵州去傑裡滿嶸，在當下取得了微弱的結構性優勢。共和黨比起16年只贏了眾院普選票卻擁有242席，在24年贏了普選票三個點卻不進反退最後落得只有220席，足以印證過去8年的巨大變化。

就當前這幾個月而言，這些兩院形勢背後的基礎邏輯，並不會直接影響到共和黨國會的施政，更多是對遙遠的2026年中期選舉起一些前瞻性思考。

相比8年前另一個共和黨全面執政的國會，本屆國會最大的變化，莫過於共和黨領導層和兩院黨團內部對特朗普和特朗普主義的態度的迥然不同。8年前初登政治舞臺的特朗普，面臨的是一個陽奉陰違的國會共和黨領導層和並不怎麼買賬的共和黨國會，因為彼時這些議員大多是前特朗普時代就已經登臺的政治老油條，還有不少是表現超過特朗普，頂著他拖累當選的錯位議員。

時至如今, 下臺之後再度捲土重來，贏下選舉人團和普選票雙重勝利的特朗普，黨內在無敵手，威望達到一個歷史高點。現在的共和黨內，已經幾乎沒有不依賴特朗普這股政治力量的議員存在。無論是先前和特朗普關係微妙的圖恩，還是一直忠誠緊跟的約翰遜，都得替特朗普辦事。議長選舉期間特朗普親自插手幫助約翰遜勉強過關，業已展示出了特朗普的領袖力量。