尹豔林:深層次改革的挑戰和使命

“當前,面對紛繁複雜的國際國內形勢,面對新一輪科技革命和產業變革,面對人民群眾的新期待,必須把改革向更深層次推進。”在新著《深層次改革》中,CF40學術顧問、十四屆全國政協經濟委員會副主任、中央財經委員會辦公室原副主任尹豔林這樣表示。
在他看來,深層次改革是進入“深水區”的改革,是觸動利益的改革,具有三個顯著特點:一是改革從增量改革進入了存量改革階段,二是改革獲益者面臨改革衝擊,三是原有既得利益者更加頑固。如果沒有壯士斷腕的政治勇氣,改革就很難進一步推進。
尹豔林強調,要敢於啃硬骨頭,敢於涉險灘,敢於向積存多年的頑瘴痼疾開刀,堅決破除各方面體制機制弊端。要堅持市場化改革方向不動搖,以更大的勇氣和智慧打破思想障礙、利益壁壘,堅定信心,鼓足勇氣,把市場化改革進行到底
* 本文摘自CF40書系專著《深層次改革》。文章僅代表作者個人觀點,不代表CF40及作者所在機構立場。文末有“贈閱福利”。
過去40多年,我國進行了史無前例的改革開放,從傳統的計劃經濟體制到前無古人的社會主義市場經濟體制,再到使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用;從以經濟體制改革為主到全面深化經濟、政治、文化、社會、生態文明體制和黨的建設制度改革,極大地解放和發展了生產力,創造出無愧於中華民族幾千年輝煌歷史的發展成就。
黨的二十屆三中全會《決定》指出,“當前和今後一個時期是以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵時期”,“全黨必須自覺把改革擺在更加突出位置,緊緊圍繞推進中國式現代化進一步全面深化改革”,“更加註重系統整合,更加註重突出重點,更加註重改革實效,推動生產關係和生產力、上層建築和經濟基礎、國家治理和社會發展更好相適應,為中國式現代化提供強大動力和制度保障”。
當前,面對紛繁複雜的國際國內形勢,面對新一輪科技革命和產業變革,面對人民群眾的新期待,必須把改革向更深層次推進。
深層次改革是進入“深水區”的改革,是觸動利益的改革。深層次改革有三個顯著特點:一是改革從增量改革進入了存量改革階段,二是改革獲益者面臨改革衝擊,三是原有既得利益者更加頑固。
總的來說,改革越往縱深發展,發展中的問題和發展後的問題越交織疊加、錯綜複雜,在一定程度上反映了我國改革的確已經處於不進則退、背水一戰的攻堅階段。如果沒有壯士斷腕的政治勇氣,改革就很難進一步推進。要敢於啃硬骨頭,敢於涉險灘,敢於向積存多年的頑瘴痼疾開刀,堅決破除各方面體制機制弊端。
當前,我國主要領域“四梁八柱”性質的改革主體框架已經基本確立,但市場化導向的改革並沒有真正完成,很多地方還不到位。政府部門對微觀經濟活動的過度干預仍然較多,行政性審批方式在資源配置方面還佔重要地位,法治型政府和服務型政府還沒有真正建立起來。國有資產管理體制改革、財稅金融體制改革、收入分配體制改革等重要環節與預期的改革目標依然有較遠的距離。
打贏這場攻堅戰,要真刀真槍地改,較真碰硬地改,直面問題地改,破舊立新地改,解決一批過去一直想解決而沒有解決好的歷史遺留問題。要堅持市場化改革方向不動搖,以更大的勇氣和智慧打破思想障礙、利益壁壘,堅定信心,鼓足勇氣,把市場化改革進行到底。

當前經濟體制改革面臨的挑戰
第一,改革進入深水區,面對利益調整的阻礙,如何有效推進改革、使改革真正能夠深化面臨著現實挑戰。
改革越深,阻力越大,隨著改革向深推進,觸及利益核心,一些深層次體制機制弊端和既得利益障礙就會越發凸顯,各種矛盾交織疊加的狀況也就更為複雜。
從目前改革的實際情況看,政府與市場關係的處理,關鍵在於部門利益以及權責關係的妥善處理。改革既要突破部門利益的掣肘,又要依靠部門來推動。如何讓部門站在全域性角度來制訂改革方案,推動改革落地,這是改革方案制訂時與改革方案落實中一個非常現實的問題。
現在面對的情況是:一些部門各自為政,缺乏主動性,存在利益驅動傾向——凡是能夠擴權增利的,積極性就高,一旦自己的“乳酪”被動,就固步不前;有的將改革工作標籤化,以一般性部署、常規性工作代替改革,有實質性突破的、真正觸及體制機制改革的內容相對較少,存在著做表面文章的傾向。
在這樣的情況下,如何推進改革,考驗著改革者的智慧和勇氣。比如,在簡政放權方面,有的部門仍“迷戀審批”,不僅放權力度有限,“雷聲大,雨點小”,對核心權力也仍想抱著不放,有的虛放實不放,有的明放暗不放,有的前放後不放,有的上放下不放,不僅如此,有的部門還試圖把改革作為新的審批事項。
第二,改革進入整體推進階段,在相關的基礎和配套條件不完善的情況下,如何選擇恰當的改革路,使一些重點改革取得實質性進展,也面臨著考驗。
比如,在戶籍制度改革方面,中央對戶籍制度改革做了系列部署。應該說,各地區、各部門積極推進,取得了良好成效,但在貫徹落實中也存在一些突出的問題,如各地的工作開展不平衡,中西部出臺政策比較快,東部和大城市比較慢;有的地方改革的路線圖、時間表尚不明確,有的地方存在觀望心態,下面最關心的核心政策、配套措施沒有出臺,主要是“兩掛鉤、一脫鉤”。
“兩掛鉤”是指與農業轉移人口落戶掛鉤的轉移支付政策,以及與農業轉移人口落戶掛鉤的建設用地政策。“一脫鉤”就是落戶本身要與農村的“三權”脫鉤,消除進城務工人員特別是年輕人進城的後顧之憂。
核心的問題是,戶籍制度改革是涉及城鄉發展一體化體制機制改革的一項重要改革,戶籍制度改革要取得實質性進展,必須有許多配套的政策措施和基礎條件,包括財稅改革和社保體制改革,沒有財稅體制的改革,流動人口的異地落戶就會遇到一般性轉移支付的障礙,財政困難的地方希望人多多轉出去,富裕的地方不願放鬆落戶條件,在一般性轉移支付基本公共服務均等化條件尚不具備的前提下,要實現落戶自由,真正破除戶籍制度改革的障礙還存在一定的困難。
同樣,沒有社會保障體系的健全,各地之間社保制度的差距也不利於戶籍制度改革政策的落實。進城落戶農業轉移人口要與現有城鎮居民享有同等的教育、醫療、養老等待遇,如果沒有相應的配套,改革是很困難的。在一定程度上,簡單地進行城鄉戶口統一登記,取消城鄉戶口差別,但相關利益沒有解決,是很難有實際效果的。
正是上述因素導致當前推進戶籍制度改革面臨著一些問題:一些體制機制方面的難題開始顯現,城鎮居民對平等接納農業轉移人口有顧慮。要推進戶籍制度改革,必須進一步消除城鄉在社會保險、社會福利、住房保障等方面的政策差距,儘快落實財政轉移支付同農業轉移人口相掛鉤的機制,加緊清理、剝離、修改與戶籍相關的法律、法規和政策,加快完善促進基本公共服務均等化的政策。
第三,改革正處於頂層設計和試點經驗互動期,如何使試點的方向符合頂層設計的要求而不出現偏離,也是一個需要面對的問題。
從目前來看,黨的十八屆三中全會透過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》所確定的336項改革中,有些改革在面上很難一下推開,需要進行試點探索,這是必要的。
從近年來的改革實踐看,有的工作存在著試點過多的問題,凡是改革都想搞試點,但不清楚為什麼試,目的性也不是很明確;有的試點沒有期限;有的認為試點就是改革,以試點來代替改革的情況仍然存在。如何防止以試點來代替改革、沖淡改革、拖延改革、肢解改革、一項改革舉措分解為多個試點,使得改革的整體性、頂層性、系統性都受到影響?
有的試點搞成“盆景”式,沒有轉化為可複製、可推廣的經驗;有些試點確實存在部門間爭權爭利的問題;試點的泛化、形式化、長期化、利益化都將降低改革的效果,拖延改革的進展,這是當前改革面臨的一個現實挑戰。
第四,出臺的改革方案越來越多,狠抓落實、避免出現地方改革空轉的任務日益加重。
隨著大量改革方案的出臺,改革落實的任務越來越重,督察落實的任務越來越重。中央改革辦前些年專門成立了督察局,專司改革方案督察之責,對重點改革任務落實情況進行檢查,推動已經出臺的改革方案儘快落地,推動改革取得預期成效。
但一個時期,改革“空轉”問題引起了社會廣泛關注。我們經常講,“一分部署,九分落實”,在頂層設計檔案頻頻出臺之後,地方究竟能落實幾分?一些地方只是將上級檔案中的主語更換成“本地”“我市”,以檔案落實檔案的情況時有發生。
在改革程序中,對改革所面臨的不確定性、落實難度的預估不足,而且對背後深層次矛盾研究不透,很多檔案講了要改什麼、改成什麼,但對於怎麼改、關鍵矛盾如何解決卻避而不談,這些都是導致改革常常成為一紙“空頭支票”的重要因素。
類似的問題在財稅改革、國企改革、金融改革等領域屢見不鮮。長期以來,融資難、融資貴一直是中小企業發展的痛點,但銀行往往出於對資金流轉的安全性以及成本、回報等方面的考量,更願意放款給大型企業,對中小企業普遍“惜貸”。國家頻頻出臺政策和意見解決中小企業融資難問題,但效果並不理想。

深層次改革的使命
當前國內外發展環境發生重大變化,全面建設社會主義現代化國家開啟新徵程,改革開放站在新起點、進入新階段,改革開放面臨新形勢、新使命。
第一,加快完善有利於推動高質量發展的體制機制。
高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。經過40多年的發展,我國改革紅利已有效釋放,投資、出口等傳統增長動力源逐步減弱,傳統發展模式難以持續,國內迴圈還存在不少堵點卡點,國際迴圈質量有待提高。在我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段後,創新體制機制、充分發揮市場機制的作用、形成與高質量發展相適應的制度環境尤為迫切。
未來一個時期,我們面臨的局面可能是,不深化改革就不可能實現可持續的經濟增長,不深化改革就難以推動高質量發展、構建新發展格局,不深化改革就難以保持社會長期繁榮穩定。無論是高質量發展,還是推進現代化經濟體系建設,都必須透過改革來實現。
所以,必須向深化改革要動力,突破各種利益藩籬,破解深層次體制機制障礙,提高各種資源市場化配置效率,提升全要素生產率,暢通國內經濟迴圈;必須向擴大開放要壓力,以開放倒逼改革,促發展、促創新,為推動高質量發展提供製度支撐。
第二,加快完善擴大內需的體制機制。
擴大內需是構建新發展格局、掌握髮展主動權的必然選擇。當前,我國擴大內需還面臨不少體制機制堵點、障礙,民間投資預期不穩、活力不足,在市場準入、招投標等方面面臨不平等對待和隱性制度壁壘,城鄉區域發展和收入差距較大,民生保障不足,制約居民消費能力,一些行政性管制措施限制多樣化、多層次消費需求。
必須加快培育完整的內需體系,健全擴大內需的長效制度安排,有效釋放我國超大規模市場優勢,為實施擴大內需戰略、暢通國民經濟迴圈、加快構建新發展格局提供製度支撐。
第三,加快形成重點領域風險防範的體制機制。
近年來,我國金融風險頻發,根本原因就是我國的金融結構、市場體系、微觀治理等不適應性問題突出,大中小金融機構合理分工的金融機構體系還不健全,金融機構內部有效激勵約束體制機制沒有建立起來。所以,要進一步深化金融改革,標本兼治,有效防範金融風險,更好服務實體經濟。
與此同時,社會領域風險隱患不容忽視,特別是我國收入分配差距仍然較大,收入分配秩序不規範。與西方發達國家貧富分化不同,我國收入差距擴大主要還是市場化改革不到位、初次分配不合理導致的,同時與再分配機制不健全、法制建設不完善也密切相關。
經濟社會執行中所蘊含的這些風險,伴隨著經濟下行就會“水落石出”。可以說,這些風險必須透過深化相關改革,從體制機制上化解,為守住不發生系統性風險的底線提供製度保障。
第四,加快構建科技創新發展的體制機制。
創新是經濟持續增長的不竭動力。習近平總書記指出:“發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點,必須繼續做好創新這篇大文章,推動新質生產力加快發展。”
目前,我國創新能力特別是原始創新能力不足,關鍵核心技術受制於人,科技和經濟“兩張皮”,成為制約高質量發展的關鍵因素。面對大國競爭加劇的局面,我們唯有集中精力辦好自己的事,把外部壓力轉化為全面深化改革、擴大開放的強大動力,健全各方面靈活高效、充滿活力的體制機制,增強核心競爭力和綜合國力,才能在大國競爭中掌握主動權,立於不敗之地。
必須堅持科技是第一生產力、人才是第一資源、創新是第一動力,深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略,針對制約科技創新的體制機制問題,深化教育體制、科技體制和人才發展體制改革,為推進高水平科技自立自強、建設科技強國提供製度支撐。

《深層次改革》
尹豔林 著
中信出版集團  2025年7月
作者簡介
尹豔林,經濟學博士,中國金融四十人論壇學術顧問,現任第十四屆全國政協委員、經濟委員會副主任。
曾任中央財經委員會(原中央財經領導小組)辦公室副主任。1990年中國社會科學院研究生院政治經濟學專業博士研究生畢業後,在國家發展和改革委員會(原國家計委)、中央財經委員會辦公室工作。
長期致力於宏觀經濟政策、經濟體制改革研究,以問題導向與實踐性見長,涉及宏觀調控、收入分配、金融創新發展、金融強國建設、資本市場改革等核心議題。曾深度參與國家重大政策和戰略研究,在政策界與學術界具有廣泛的影響力。著有《從治理通貨膨脹到防止通貨緊縮》《中國宏觀收入分配問題研究》《匯率:多軌合併與適度管制》等圖書。
內容簡介
站在歷史新方位,面對百年未有之大變局新挑戰,唯有錨定關鍵領域、緊盯深層次矛盾,以“較真碰硬、迎難而上”的銳氣拆藩籬、疏梗阻、啟用力,方能在“改革味要濃、含金量要高”的攻堅中破解發展難題,為推動高質量發展、重塑競爭新優勢增添新動力。
本書堅持問題導向,聚焦經濟執行中的突出矛盾和問題,系統分析深層次原因,從“是什麼、為什麼、怎麼做、如何保障”四個方面來探討“深層次改革”這一主題,詳細闡述了我國經濟領域相關體制改革的方向和路
全書共四篇。第一篇,深入闡述了深層次改革的含義,以及與供給側結構性改革和全面深化改革之間的關係。第二篇,從當前我國經濟發展面臨的國際經濟大背景、有效需求不足、房地產市場風險、科技創新能力不強等現實問題出發,分析背後深層次的體制機制原因,找尋深層次改革的著力點。第三篇,就擴大內需、全國統一大市場、微觀基礎、房地產發展新模式、科技、壟斷行業、金融、財稅、城鄉融合、綠色低碳發展、高水平對外開放等領域體制,提出了下一步的改革方向和具體建議。第四篇,從保障改革順利推進出發,就保持宏觀經濟穩定和健全改革推進機制提出了具體建議。
目錄(向上滑動閱覽)
引言   
第一篇 什麼是深層次改革
第一章 深層次改革的含義
第一節 改革要義 
第二節 深層次改革
第三節 改革面臨的挑戰和使命
第二章 深層次改革與供給側結構性改革
第一節 結構性改革
第二節 供給側結構性改革
第三節 深層次改革都是結構性的、供給側的
第三章 深層次改革與全面深化改革
第一節 全面深化改革
第二節 發揮經濟體制改革牽引作用
第三節 深層次改革:經濟體制改革的重中之重 
第二篇 為什麼要推進深層次改革
第四章 國際經濟大背景
第一節 深入發展的科技革命和產業變革
第二節 深度調整的全球經濟格局
第三節 中國發展的機遇和挑戰
第五章 有效需求不足
第一節 正確理解有效需求
第二節 有效需求不足的表現
第三節 有效需求不足的原因 
第六章 部分行業產能過剩
第一節 全面認識產能過剩
第二節 產能過剩的表現
第三節 產能過剩的原因
第七章 房地產市場風險
第一節 房地產市場風險的表現
第二節 房地產市場風險帶來的影響
第三節 引發房地產市場風險的原因
第八章 財政金融存在風險隱患
第一節 財政金融風險隱患的表現
第二節 財政金融風險隱患的影響
第三節 財政金融風險隱患的原因
第九章 部分中小企業經營困難
第一節 中小企業困難的表現
第二節 中小企業困難帶來的影響
第三節 中小企業困難的原因
第十章 科技創新能力不強
第一節 創新能力不強的表現  
第二節 創新能力不強的後果
第三節 創新能力不強的原因
第三篇 怎樣推進深層次改革
第十一章 健全擴大內需的有效機制
第一節 加快建立擴大消費的長效機制 
第二節 建立有效投資體制機制
第十二章 加快建設全國統一大市場
第一節 破除地方保護
第二節 規範地方競爭
第三節 推進區域經濟一體化和經濟數字化
第十三章 完善微觀基礎制度
第一節 深化國有企業改革
第二節 做強做優做大民營企業
第十四章 構建房地產發展新模式
第一節 新模式的內涵和框架
第二節 商品房市場
第三節 租賃住房市場
第四節 保障房市場
第十五章 深化科技體制改革
第一節 最佳化重大科技創新組織機制
第二節 推進科研院所改革
第三節 發展新型研發機構
第四節 深化科技人才體制改革
第五節 構建同科技創新相適應的科技金融體制
第十六章 推進壟斷行業改革
第一節 我國壟斷行業現狀
第二節 推進自然壟斷環節獨立運營
第三節 推進競爭性環節市場化改革
第十七章 深化金融體制改革
第一節 加快完善中央銀行制度 
第二節 完善金融機構定位和治理
第三節 建立增強資本市場內在穩定性長效機制
第十八章 推進財稅體制改革
第一節 健全預算制度
第二節 健全稅收制度
第三節 完善中央和地方財政關係
第十九章 構建城鄉融合發展新格局
第一節 加快農業轉移人口市民化
第二節 深化農村土地制度改革
第三節 建立健全社會資本下鄉的長效機制
第二十章 健全綠色低碳發展體制機制
第一節 健全綠色低碳發展基礎體制 
第二節 健全生態要素市場化配置機制
第三節 健全綠色金融發展體系
第二十一章 擴大高水平對外開放
第一節 對標國際高標準經貿規則
第二節 擴大服務業領域開放 
第三節 推進開放壓力梯次測試 
第四篇 如何保障深層次改革
第二十二章 保持宏觀經濟穩定
第一節 實現經濟穩定增長  
第二節 保持金融市場穩定 
第三節 促進就業穩定
第二十三章 健全改革推進機制
第一節 加強黨中央集中統一領導    
第二節 充分發揮基層首創精神
第三節 充分調動各方面改革積極性
後記 
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版面編輯:宥朗|責任編輯:宥朗 潘潘
視覺:李盼 東子
監製李俊虎 潘潘


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