作者：林輝煌 來源：南方日報》（理論週刊·新論），2024年12月3日A07版
全文4381字，預計閱讀需6分鐘。
原標題《從戰略高度推進“百千萬工程”整合式改革》
一、“百千萬工程”整合式改革
9月13日，中國共產黨廣東省第十三屆委員會第五次全體會議在廣州召開。會議強調，要圍繞促進城鄉區域協調發展，健全實施“百千萬工程”體制機制，以最佳化完善“百千萬工程”整合式改革為牽引，突出強縣健全動力機制，突出富民強化制度保障，突出融合促進區域協調，突出向海拓展發展空間。
10月21日，省委全面深化改革委員會召開會議，強調要強化改革系統整合，有力推動“百千萬工程”整合式改革走深走實，充分發揮典型引領示範作用。
整合式是指將各個分散的單元進行有機整合，形成一個協調、統一的工作系統。整合式改革意味著改革是系統性、全方位的，不僅關注各個分散單元的創造力，更重視這些單元之間的協調、聯動以及整體功能的最佳化。“百千萬工程”從一開始就是牽涉眾多領域的系統性工程，而不是單一部門、單一業務、單一目標的專項改革，因此只有始終堅持以整合式改革為牽引，才可能取得突破性的改革成果。
自“百千萬工程”實施以來，廣東各地在探索農村土地綜合改革、發展壯大農村集體經濟、深化民生領域改革、激勵幹部群眾投身“百千萬工程”等方面形成了不少好經驗好做法。
近日，廣東省委改革辦組織遴選了全省基層推進“百千萬工程”整合式改革的40個典型案例。這些典型案例是對過去各地市一些好的經驗做法的提煉總結，對於全省進一步最佳化完善“百千萬工程”體制機制具有重要的借鑑意義。
但是，僅僅依靠對現有經驗的總結運用是不夠的，我們需要站在“中國式現代化建設引領者”的高位，從戰略的層面來深入思考“百千萬工程”整合式改革的下一步方案。
二、縱向的體制機制改革
當我們從戰略層面來思考“百千萬工程”的整合式改革，一般會涉及四大層面的戰略考量。
首先是縱向的體制改革戰略，即縣、鎮、村的功能重構。
這幾年“百千萬工程”主要聚焦於各層面的擴權（如“擴權強縣”）和放權（如“執法權下放到鎮街”），對於縣、鎮、村的功能部署依然不夠清晰。我們認為，縱向的體制改革戰略可以總結為“縣統籌、鎮轉化、村組織”。
所謂“縣統籌”，是指縣一級在全省科學規劃的引導下擁有完整的經濟社會統籌權力。尤其是自上而下的轉移支付資金，應直達到縣，而且縣在資金的使用過程中能夠進行充分的統籌調配。
我們認為，下一步可以從兩個維度來強化“縣統籌”。
一是弱化地級市對縣的直接干預，地級市主要承擔跨縣事務的協調，而更多的事務可以在省的規劃引導下由縣獨立完成。
二是在省的主導下，透過科學研究，將全省所有的縣分為三大類：以農業生產、生態保護為核心功能的“穩定極縣域”，以工商業生產為核心功能的“發展極縣域”，以總部經濟、高階商服業、科創研發為核心功能的“創新極縣域”。圍繞三類縣域不同的功能，配置不同的政策資源，設計不同的考核指標，激勵各類縣域結合自身的資源稟賦錯位發展。
所謂“鎮轉化”，是指鄉鎮一級將上級政府的需求和群眾的需求進行雙向轉化，確保自上而下的資源配置與自下而上的社會需求實現有效對接。從目前各地的改革實踐來看，鄉鎮更側重於實現上級政府的工作安排和亮點打造的訴求，而對群眾一些急難愁盼的需求則缺乏關注的動力。
究其原因，是因為大部分鄉鎮的執行都依賴自上而下的轉移支付資金，因此上級政府關切的目標，往往也會成為鄉鎮的中心工作。當然，不是說只要鄉鎮無法改變對轉移支付的依賴，就必然無法有效回應社會的需求。如果上級政府在轉移支付的時候不過多限制資金的適用範圍，而是要求鄉鎮圍繞群眾的真實合理需求自主分配財政資金，那麼鄉鎮依然能夠充分發揮需求轉化的功能。
在這方面，廣州市南沙區新一輪對鎮（街）財政管理體制的改革方案為我們提供了一個很好的樣板：為進一步增強鎮級財政基本保障能力，南沙區按照各鎮實際支出核定必保支出基數，另設均衡性轉移支付資金進一步增強鎮級可支配財力；透過增強鎮級可靈活支配的財力，促進基本公共服務均等化和鎮域經濟的發展。
所謂“村組織”，是指村兩委應當以組織農民積極參與鄉村振興和鄉村治理為主職，發揮群眾在“百千萬工程”中的主體地位。根據我們的調查瞭解，當前各地依然存在比較明顯的“幹部幹、群眾看”現象，廣大村民遊離於鄉村振興和鄉村治理的工作之外。
整體來說，“百千萬工程”整合式改革最主要的短板之一，就在於群眾參與不足，“等靠要”思想比較嚴重。最典型的就是人居環境整治工作，在很多地方都是村幹部上街掃地、群眾在旁指指點點。說到底，“百千萬工程”是“人的現代化”的工程，如果沒能推動農民的現代化（比如形成公共責任意識），“百千萬工程”很難說是成功的。
我們建議，在下一步的整合式改革中，應當以農民的組織化程度作為財政資源分配的基本原則：村民組織起來參與到鄉村振興和鄉村治理的程度越深，分配給該村的財政資源就越多；長期無法將村民組織起來參與到鄉村振興和鄉村治理工作中的村幹部，上級黨委政府應當有針對性地做出整改。
三、橫向的區域協調體制
對“百千萬工程”整合式改革的第二項戰略思考是橫向的區域協調體制。
城鄉區域的協調發展是“百千萬工程”最重要的目標之一，如何縮小珠三角地區和粵東西北地區之間的發展差距，一直是廣東省委省政府試圖攻克的一大難題。“百千萬工程”透過引導推動珠三角的產業向粵東西北有序轉移，取得了一定的成效，但是也存在現實的困難。
首當其衝的問題就是粵東西北地區的內在資源稟賦和外部區位條件，對於珠三角的產業來說沒有吸引力，強行轉移很容易走向失敗。我們認為，在橫向的區域協調體制方面，下一步的整合式改革可以從兩個維度著手。
一是全省範圍的產業帶規劃，二是全省範圍的教育共同體構建。
全省範圍的產業帶規劃，此前省裡也做了一些工作，形成了跨區域產業帶的相關文字，但是這些規劃更多地停留在文字層面，並沒有真正發揮產業指引的功能。我們建議，下一步應結合國內外經濟形勢，圍繞廣東省的現有產業佈局展開科學研究，透過研究確定幾條產業集聚帶，每條產業集聚帶圍繞一個主導產業進行上下游佈局。
主導產業的選擇應符合當地的資源稟賦優勢和該產業的發展規律，由主導產業和配套的上下游產業構成的產業集聚帶可以跨縣、甚至跨市佈局。每條產業集聚帶由省委省政府的一個領導牽頭負責，地方的招商引資工作應主要圍繞產業帶的主導產業及配套產業來開展，對於相關企業的入駐，給予土地、稅收等方面的優惠待遇。
之所以要強調教育共同體，是因為當前區域差異除了經濟發展之外，最重要是公共服務的非均衡配置，其中又以教育資源的非均衡配置為甚。從目前的情況來看，優質教育資源基本都集中在珠三角地區，其次是地級市的市區，再其次是縣城，最後則是鄉村。
教育資源配置的階梯差異一旦形成，就會產生虹吸效應，欠發達地區的優質師資和生源源源不斷地流向發達地區。與此相伴隨的，對於子女教育普遍重視的優秀人才，也會源源不斷地流向發達地區。在這種情況下，對優質人才有更大需求的優質企業，自然不願意留在欠發達地區。
因此，我們認為下一步整合式改革應當著力打破教育虹吸效應，而構建全省教育共同體則是最重要的一項改革舉措。
全省教育共同體以省內所有的學校為主體，透過以強校帶弱校的方式組成跨區域的學校聯盟。具體來說，先按照教育質量評價指標，對全省的高中、初中、小學、職校、特校分別進行排序，按照學校的排名次序、空間距離，將全省所有高中、初中、小學、職校、特效分成十個組團，以全省排名前十的高中為龍頭，各自帶領一個學校組團。每個學校組團就是一個教育共同體，共同體內的資源共享，包括師資、教學方案、教學設施等。
中央和省級層面的教育資源可以透過教育共同體進行分配，並且確保有專項資金用於欠發達縣域的教育發展。教育共同體組建之後，有關教育競爭和考核的單位從原來的單個學校轉為教育共同體，也就是說，不再是單個學校之間的競爭，而是十個教育共同體之間的競爭。
省級層面對教育共同體的考核，主要關注三個指標，首先是每個教育共同體的平均發展質量，其次是每個教育共同體前20%的學校的發展質量，最後是每個教育共同體後20%的學校的發展質量。這三個指標的權重可以持平，或者賦予第三個指標更高的權重，從而激勵教育共同體內部將更多的資源投入到相對較弱的尾部學校。
四、政產學研聯盟與可持續發展
對“百千萬工程”整合式改革的第三項戰略思考是跨界別的政產學研聯盟機制。
廣東省透過“雙百行動”，在高校和縣域之間搭建紐帶，結對發展。例如，華南理工大學分別與惠來、鶴山建立結對發展關係。“雙百行動”在一定程度上促進了政產學研的協作，但是依然存在不少的困境。
最典型的問題是高校、產業與縣域之間的需求不匹配，很難形成真正的合力。我們建議，在下一步的整合式改革中，應進一步完善政產學研聯盟機制。
首先是搭建政產學研聯席委員會，由政府、企業、高校和研究機構分別派代表參與。
其次，由政產學研聯席委員會研究確定“百千萬工程”下一步要重點攻克的任務清單。
第三，圍繞這些重點任務清單，組建不同的政產學研小組，由省“百千萬工程”指揮部配套相應的資源，聯合攻關，提出有效的解決方案。
第四，對於參與解決重點任務的政府、企業、高校和科研機構，由省裡進行有針對性的獎勵，使得這些主體形成共同利益，從而真正建立政產學研聯盟的動力機制。
對“百千萬工程”整合式改革的第四項戰略思考是跨時間的可持續發展機制。
評價整合式改革成功與否的一個重要標準，就是改革事項的可持續性。如果改革不可持續，無法形成內生動力，那麼改革的意義必然是大打折扣。
從我們的調查研究來看，一項改革是否可持續，很大程度上取決於改革的成本。一般來說，改革的成本越大，可持續性就越弱。因此，我們一貫建議，多開展一些少花錢的改革。各地各部門的改革創新，要競爭的不應該是投入了多大的資源，而是投入越少的資源、實現越好的效果。這一點在當前財政緊張的情勢下，顯得尤為重要。
“百千萬工程”在打造典型鎮村的工作中取得了不錯的成效，但是對地方政府尤其是縣鄉政府來說，也存在資金壓力過大、甚至舉債打造典型鎮村的問題。
那麼，如何讓改革少花錢呢？
首先要明確政府的職責在於提供底線型公共服務和解決群眾急難愁盼的需求，鎮村美化等改善型工作不是政府的主要責任。
其次，政府應量力而行，在財政能力寬裕的情況下，可以適當投入到鎮村美化等改善型工作中，在財政緊張的情況下，可以動員群眾和企業自願參與其中。
第三，雖然鎮村美化有一定的價值，但是對群眾來說，更重要的還是那些影響他們生產生活便利性的問題，比如農田水利不暢、田地碎片化、農資成本過高等，整合式改革應該圍繞這些問題，發揮政產學研聯盟的力量，持續探索低成本、可持續的改善方案。
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