【導讀】清代政治運作,存在一明一暗兩條線。明的一條以內閣為樞紐的公開行政渠道,暗的一條則是甩開官僚機構的“秘密政治”,其載體主要是上行的奏摺和下行的廷寄這兩種獨特的文書形式。清代皇帝以雍正為代表,利用這條統治的暗線,打破明面上的官僚統治的層級結構,使官員相互監視、相互猜忌、相互告發,只對皇上一人負責,使皇上能直接掌握地方的一舉一動。然而,秘密政治也存在弊端,如廷寄缺乏法律效力,可能導致官員不配合;奏摺的非公開性也使得皇帝的決策缺乏透明度和監督,容易引發錯誤。而到了清末,這種政治模式所導致的資訊不透明更是在面臨帝國主義入侵時,加劇了社會恐慌和政治危機。
本文轉自“讀書”公眾號,原載《讀書》2024年第9期,原題為《不可告人的奏摺:清代秘密政治發微》,僅代表作者觀點,供讀者參考。
不可告人的奏摺:
清代秘密政治發微
與歷代王朝相較,清代統治的特點,一言以蔽之,曰:秘密政治!
清代秘密政治圍繞奏摺展開。奏摺是清代獨創的上行文書,在保密方面有極其嚴格的規定:必須親筆書寫,不得假手幕僚,而且要在密室書寫;奏摺經皇上硃批後發還原奏人,也要在密室啟封開讀;原奏人不得洩露奏摺內容;官員之間不得互相探聽奏摺及硃批內容。所謂奏摺,實際上是繞過正常行政渠道,直接寫給皇帝的秘密信件,通俗點說,就是小報告。打小報告,古今中外都免不了,但只有在清代,小報告得到合法化、制度化,成了最高統治者決策的主要依據。也就是說,清代政治的運轉,以小報告為核心,這不僅在中國歷史上絕無僅有,在世界範圍內恐怕也是獨一無二的。其精髓,就是打破官僚體制的層級結構,使上下級官員互相監視,只對皇上一人負責。
秘密政治的載體,除了奏摺,還有廷寄。奏摺經皇上審閱、批示後,由來人帶回。有時批示內容過長,就由皇帝口授,大臣擬好諭旨後,經皇上審閱,封緘嚴密,交到兵部由驛站直達該官員,這就是所謂廷寄,清代獨創的下行文書。與奏摺一樣,廷寄的特點也是保密性強,不走層層下達的正規渠道。奏摺是小報告,而廷寄(包括奏摺上的硃批)相當於領導批的條子。一上一下,秘密政治就閉環了。
清代政治運作,存在一明一暗兩條線。明的一條,以內閣為樞紐,上行下達都遵循一層一層的公開渠道,在文書上主要體現為題本(上行,一律走驛站)和明發上諭(公開發布的諭旨)。內閣的設定是對明代制度的繼承,但其權力與明代相比,不可同日而語。閣臣票擬,只能秉承皇帝意旨,極少有發揮個人見解的空間。暗的一條,就是透過奏摺和廷寄,讓皇帝得以甩開官僚機構,直接指揮廣大官員。
不過,秘密政治也會有運轉失靈的時候。比如廷寄,恰恰因為其秘密性,不像明發上諭具有明確的法律效力,可能會遭遇尷尬處境。洪楊事變初起,清軍一觸即潰,大有土崩瓦解之態勢。關鍵時刻,因母喪回湖南守孝的書生曾國藩,拍案而起,隻手補天,挽救了大清王朝。咸豐七年,他向清文宗奕詝抱怨:“臣前後所奉援鄂、援皖、籌備船炮、肅清江面諸諭,皆系接奉廷寄,未經明降諭旨。外間時有譏議,或謂臣系自請出徵,不應支領官餉;或謂臣未奉明詔,不應稱‘欽差’字樣。”廷寄好比國家領導人私信某官員,責成他處理某事,其他官員眼紅,不願意配合,就有理由了:俺沒收到正式通知,哪知道怎麼回事!
同樣,由於奏摺的非公開性,即便皇帝在硃批中已經允准的建議,仍然需要以題本的形式公開上奏。有時候報告同一政事的奏摺與題本同時拜發,一般奏摺會先到。乾隆三十八年,關於一件大案,浙江巡撫三寶先上題本,數日後才呈遞奏摺,為此清高宗弘曆下旨申飭,稱其“緩急倒置”。箇中奧秘,就是皇上要儘可能搶在官僚機構之前,第一時間掌握情況。
雍正年間,清世宗胤禛一方面大規模推廣奏摺,使其逐漸取代題本,成為中央決策最重要的依據,另一方面並不打算以暗線完全代替明線,相反,刻意維護以內閣為樞紐的明線,其表現就是將內閣升為正一品衙門。此舉的含義,可以透過雍正八年的一份上諭,看得清清楚楚。
胤禛首先說明,既然有了題本,為什麼還需要奏摺:“督撫一人之耳目有限,各省之事,豈無督撫所不及知,或督撫所不肯言者?於是又有準提(提督)鎮(總兵)藩(布政使)臬(按察使)具摺奏事之旨。即道員、武弁等,亦間有之。無非公聽並觀之,欲周知外間之情形耳。”提督、總兵是各省綠營的最高長官,品級大致與總督、巡撫相當。各省總督、巡撫、提督、總兵、布政使、按察使是雍正年間有資格上奏摺的官員的主體。此外,也有個別道員和總兵以下的武官獲此殊榮。所謂“公聽並觀”,就是讓各省高階官員相互揭發,或者越級發表意見,從而將控制權牢牢把握在皇帝一人之手。
胤禛的高明在於,他深知,奏摺固然能使他繞過井然有序的官僚體制,直接掌握地方的一舉一動,但理性的行政層級系統一旦崩潰,政治運作會陷入混亂:
凡為督撫者,奉到硃批之後,若欲見諸施行,自應另行具本,或諮部定奪。為藩臬者,則應詳明督撫,俟督撫具題或諮部之後,而後見諸施行。若但以曾經摺奏,遂藉口已經得旨,而毅然行之,則如錢糧之開銷、官員之舉劾,以及苗疆之軍務、地方之工程,諸如此類,督撫皆得侵六部之權,藩臬皆得掣督撫之肘矣。行之日久,必滋弊端,為害甚巨,不可不防其漸也。
督撫可以繞過部院,透過奏摺直接跟皇上聯絡,這一制度設計的妙用是使得天子可大權獨攬。如果各地督撫只以這種方式處理政務,那就意味著六部名存實亡,中央機構形同虛設,這種情況下,作為一個國家,怎麼整合各省?再如布政使、按察使是督撫的下屬,如果他們不把督撫放在眼裡,自作主張,越級跟皇帝商討政事,督撫卻不知情,地方不就亂套了嗎?
早在即位初,胤禛對此就有清醒認識。雍正元年,他在福建布政使黃叔琬的奏摺上批示:“雖許汝奏摺,不可因此挾制上司,無體(‘體’指上下級體制)使不得。若督撫有不合儀處,只可密密奏聞,向一人聲張亦使不得。一省沒有兩個巡撫之理,權不畫一,下重上輕,非善政也。……奏不可頻,恐爾上司疑忌。”透過奏摺,胤禛讓下級監視上級,但顛覆層級結構又是他不願看到的。
所以,上引雍正八年諭旨強調,儘管你已經私信我了,我也批准了,還得再走一遍正規程式。督撫根據情況,要麼上題本,要麼跟六部協商。藩臬則要向督撫詳細彙報自己的想法,由督撫上題本或者諮詢六部。擔心行政體制崩塌是胤禛雖鍾情暗線,卻堅持不廢明線的第一個原因。
他接著談到了第二個原因:
各省文武官員之奏摺,一日之間嘗至二三十件,或多至五六十件不等,皆朕親自覽閱批發,從無留滯,無一人贊襄(協助)於左右,不但宮中無檔案可查,亦並無專司其事之人,如部中之有司員、筆帖式、書吏多人,掌管冊籍,翻閱規條,稽查原委也。朕不過據一時之見,隨到隨批。
所謂“無一人贊襄於左右”,不過是製造自己無所不能的神話,但這裡描繪的君主拋開官僚機構,單憑一己之力統治國家會帶來的風險,是實實在在的。國家行政運作,依賴規則,並需參考以往類似事件的處理方式,檔案的重要性就體現在這裡。而奏摺只是臣下和皇上個人私下交流的工具,哪怕皇帝三頭六臂,再加幾個幫手,也不可能代替長期依託檔案工作的專業化機構。胤禛很清楚,自己的個人考量可能會有很大欠缺,坦陳“不過據一時之見,隨到隨批”。一道行政命令的釋出,要經過層層審批,雖然繁瑣,也是為了保證其合理性。奏摺在繞過官僚機構的同時,也繞過了防止出錯的制度設計。秘密性是把雙刃劍,能使皇帝擺脫官僚機構的束縛,前所未有地掌控政局,但也會使皇帝的個人決策面臨急劇增大的錯誤風險。官僚體制是安全閥,拋棄安全閥無異於自取滅亡。奏摺得到硃批肯定,還要再走正規程式,就是為了讓相關部門起到把關的作用,以避免決策失誤。
為防止安全閥失靈,“凡折中批諭之處,不準引入本章,以開挾制部臣之漸”。督撫上題本或跟六部協商時,不得透露皇帝的批示。道理很簡單,皇上都同意了,誰還敢說個不字?所謂“挾制部臣”,是擔心督撫以聖旨為名,“恐慌部院九卿,令人不敢開口”,從而使君主的錯誤決策,失去了矯正機會。這不是胤禛有意放棄獨裁,而是保障行政合理性的必然要求。
諭旨的最後,是對地方官員的警告:“若督撫提鎮等,以此愚弄屬員,擅作威福,準屬員據實揭報,或該部,或都察院,即行奏聞。若屬員等以此挾制上司,肆志妄行,著該督撫提鎮等,即據實參奏。”皇帝借奏摺破壞現行制度,樹立個人權威,同樣,地方官員也可以利用硃批突破制度的限制,為個人謀私利。胤禛明白,儘管秘密政治使獨裁者如虎添翼,但不加以管控,等於引火自焚。
奏摺的保密性還會帶來另一個潛在風險。胤禛繼位沒幾天,就頒佈了一道諭旨:
軍前(前線)將軍、各省督撫提鎮等處所有皇考硃批諭旨(即硃批奏摺),俱著敬謹封固進呈。若抄寫、存留、隱匿、焚棄,日後發覺,斷不寬宥,定行從重治罪。京師滿漢大臣、官員,凡一切事件有皇考硃批諭旨,亦俱著敬謹封固進呈。目今若不查取,日後倘有不肖之徒指稱皇考之旨,捏造行事,並無證據,於皇考聖治大有關係。嗣後朕親批密旨,亦著繳進,不可抄寫存留。
康熙年間,奏摺抄錄副本留存軍機處的制度尚未建立,這天底下獨一份的絕密檔案,因為硃批的存在,擁有了巨大的潛在能量,一旦被“不肖之徒”利用,後果難以想象。如果有人偽造硃批,也無從辨別真假。雍正朝建立了錄副制度,但副本深藏宮中,只供決策參考,不足以防範地方上藉此招搖撞騙。所以胤禛一上臺,就把奏摺回收當成頭等大事來抓。
總之,日常行政的正常運作,依賴公開、透明的規矩,而奏摺、廷寄代表的秘密政治恰恰是對規矩的破壞。胤禛為了將權力集中在他一人手中,靠的就是這不成規矩的規矩。為了防止暗線帶來災難性的後果,他抬高內閣品級以維護明線權威,儘管這大大降低了清代本來已經非常低下的行政效率。
奏摺的秘密性一直維持到了晚清。咸豐二年正月初一,署刑部侍郎曾國藩在日記中寫道:“因早間聞人言,刑部同堂諸君子疑我去年所上折有參劾刑部之言,心不怡者一日。以平日不見信於人,遂招此群疑眾謗也。”曾國藩的同事懷疑他在奏摺中說他們的壞話。尷尬之處在於,曾國藩不能為自己辯護,否則就是洩密。他反躬自省,認為自己平日待人接物不夠坦誠,才會招致流言,這固然不錯,但另一方面,讓群臣相互猜疑,正是清帝希望透過奏摺達到的目的之一。
英法聯軍火燒圓明園後,剛卸任不久的順天府尹蔣琦齡上《中興十二策》,其中提到:“自穆彰阿、載垣(分別是道光、咸豐朝受重用的大臣)等當國,政無鉅細,託於機密,往往秘而不宣。……庚申之變(咸豐十年英法聯軍攻入北京),寇在國門,猶務為秘密。廷臣偶有論列,則必詰其聞自何處,得自何人,以致滿朝結舌,馴至播遷。既幸塞垣,猶無一紙明詔告諭海內。夫事至此極,豈能隱藏,徒令傳聞異詞,遠近震驚。”帝國主義兵臨城下,朝廷不僅對民眾隱瞞實情,甚至偶爾有官員上書提及此事,也遭到嚴厲訓斥,被扣上傳播謠言的帽子。清文宗奕詝扔下滿朝官員,在親信護衛下逃往承德,安全得到保障後,也沒有公開發布訊息,告知全國官民。舉國上下,除了一部分高階官員,沒人知道關於政局及皇帝本人的確切訊息。事情到了這種地步,官方不提供可靠資訊,只會造成謠言滿天飛,整個社會陷入恐慌。
這種局面的形成,根源就在秘密政治。臣下彙報情況主要用奏摺,不公開,皇帝的決定也以硃批或廷寄為基本下達途徑。絕大多數官員只能透過種種非正規渠道打探訊息,可靠性沒有保障。這種情況下,群臣雖有心為國出謀劃策,排憂解難,“既不敢以風聞為無據之談,更恐以洩漏被根求之譴”,既怕資訊不準確,耽誤國家大事,更怕因為洩密被治罪。
蔣琦齡感慨:“夫人臣致身,原不惜碎首以冀有裨,幸而折檻曳裾,終致感悟,此身雖蹈不測,此心良足自慰。若先坐私罪,且興大獄,累及朋友,牽涉無辜,則言之必不見用已從可知,其誰不灰心喪氣,結舌吞聲?此庚申之變,事前所以無一批鱗之奏、挽救之言,非盡廷臣無良,實載垣、端華劫制之罪為不容誅也。”士大夫讀書明理,如果能促使君主認清形勢,做出正確決斷,哪怕冒惹怒天子、引來殺身之禍的危險,也甘心情願。可現在,只要談到當前局勢,不論是非,首先追究洩密問題,不僅自己身陷囹圄,還要追查訊息來源,連累親友等眾多無辜者。這次北京失陷,事先沒有一個官員敢於提醒皇上舉措不當,提出補救措施,並非京城的官員全是沒有良心的自私小人,而是朝政長期不透明的結果。當然,蔣氏把責任全推到穆彰阿和載垣、端華(奕詝死前給兒子安排的顧命八大臣的頭兩位)等人頭上,是為尊者諱,實際上罪魁禍首就是皇帝本人。
秘密政治一至於斯,令人瞠目結舌。
編輯 | 王儒西
本文原載《讀書》2024年第9期,原題為《不可告人的奏摺:清代秘密政治發微》。文章僅代表作者觀點,供讀者參考。
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