近期，《財政監督》雜誌刊載中國金融四十人論壇（CF40）成員、中國財政科學研究院高階研究員劉尚希署名文章，探討預算績效管理相關問題。
文章認為，全面實施預算績效管理的檔案早已出臺，並取得了不少成績，各地也積累了不少成功經驗，但如何將其總結提升到理論層面，再變成一種可執行的框架，還有很大的探討空間。
績效有微觀和宏觀兩個層面，對宏觀績效的關注不足導致了公共資源的空間錯配，績效評價迫切需要從微觀提升到宏觀的層面，從以靜態社會為基準轉向以動態社會為基準，很重要的是要有空間觀念和空間思維，考慮空間績效。要關注公共資源在流量和存量層面的空間配置效率。
從風險社會的視角來看，評估公共服務的績效，要落在風險上。要跳出傳統科學思維的窠臼，以基於不確定性的風險思維研究績效問題。績效目標的設定，本質上是防範化解風險，構建我們未來的確定性。能降低風險就有績效，不能降低風險就沒有績效，甚至可能有負效應，適得其反加大風險。對沖公共風險，才是我們所需要的公共績效的結果。
* 本文刊於《財政監督》2024年24期。文章僅代表作者個人觀點，不代表CF40及作者所在機構立場。
當前，在全國上下貫徹落實黨的二十屆三中全會精神之際，對績效問題進行研討是非常有意義的。全面實施預算績效管理的檔案早已出臺，並取得了不少成績，各地也積累了不少成功經驗，但如何將其總結提升到理論層面，再變成一種可執行的框架，還有很大的探討空間。
出臺的大量檔案都下了很大功夫，在預算績效管理方面做了大量工作。但在實踐中，從檔案到落實有相當大的難度。因為這不只是一個理念、政策和方法的問題，更涉及體制性的問題。如果體制性的問題尚未解決，那麼讓績效管理真正落地還是非常難的。
現有的檔案在概念上講得很全面，績效管理是全方位、全過程、全覆蓋，不僅事前要提出目標績效，事後要進行績效評價，而且要將結果運用到預算編制當中。如果進行績效考核，就會有資金投入的傾斜。績效不好，可能就要減少資金或者取消專案。但真正操作起來，若績效不好就逐漸減少資金安排，實際上是很困難的；而績效很差的專案，實際上也沒法取消。因為有些支出是剛性的，儘管績效不怎麼樣，但是照樣需要資金投入。
因此，我們對績效的認知需要超越，不能簡單地認為績效評價結果好的專案就予以保障甚至增加預算，績效評價結果不好的專案就減少預算，這套邏輯在公共領域是行不通的。
受經濟學的影響，過去所講的績效一般都是經濟績效，但在公共領域僅僅談經濟績效，是遠遠不夠的，特別是侷限於一個專案談經濟績效，更是不夠。因為從微觀的角度來看，專案可能在經濟上是有績效的，但是從公共服務的受益人的角度來進行評價，結果可能是完全相反的。
比如新建一個醫院，可能醫院的工程質量很不錯，醫院建成後看病的人也不少，但是從受益人群進行分析，到底哪些人群是受益者，高收入者還是低收入者？從公共服務的角度來衡量，建立醫院的目的應當是促進社會健康服務的公平性。如果不進行受益人群分析，那麼醫院到底解決了什麼樣的問題？從微觀的經濟視角來看，專案本身或許是有績效的，但是公平性上可能是不足的，甚至是適得其反的。
績效有兩個層面——宏觀和微觀。如果僅關注微觀層面，實際上很多判斷會出現偏差，宏觀和微觀兩個層面對績效評價來說是不可偏廢的。那麼要把哪個層面放在首位加以考慮，筆者認為這個順序是需要研究的。現在更多是從操作性來看的，侷限於微觀績效，即專案績效，而在宏觀上對績效指標的考慮不多，且有時難以操作，無法判斷宏觀績效的好壞。
很多績效指標都是微觀視角的，從部門單位落到每一個具體的專案上，設定事前的績效目標，進行事後的績效評價，且預設在宏觀層面來看專案的設立是合理的。但問題是，在宏觀層面進行的績效評價，是缺少分析框架的，專案的微觀績效評價並無宏觀合理性的確認。正是因為更注重微觀績效評價，而宏觀的績效評價呼聲不高，所以公共資源的宏觀配置出現了嚴重的空間錯位。
舉個例子，從整體來看，在工業化、城市化的推動下，人口在流動，家庭在遷徙。過去是一個靜態的社會，這在計劃經濟條件下最明顯。而在市場化條件下，現在是動態的社會，表現為區域之間人口、家庭的遷移，更重要的是，農村的家庭在向城市遷移，從勞動力進城打工，到舉家遷移進城，是經濟流動轉向社會流動的躍升，帶動人口的縱向流動。
城市化是一個不可逆轉的過程，同時也是中國式現代化過程中必須全力推進的。城鄉融合發展，實際上是要提高城市人口占全國人口的比例。現在城市常住人口的比例為66.16%，但戶籍人口實際不到50%，兩者差了18個百分點，原來相差20個百分點，雖然差距略有縮小，但仍然意味著有2.9億被稱為農民工的人口，作為勞動力得到了工資，在經濟上似乎是平等的，但其家庭卻在社會上不能得到平等的待遇。
作為經濟要素的勞動力，得到合理工資，並不能替代其家庭應享有的平等同城待遇。農民工是流動的，他們在城市工作、生活，如果缺少社會身份的平等，就不能享受和當地市民同等的公共服務。這其實帶來了一個重大的問題——人口淨流出的地方，公共服務是過剩的，而人口淨流入的地方，公共服務是不足的，沒有充分考慮非戶籍家庭應享有的公共服務。
調研發現，人口淨流入的地方，教育、醫院等公共服務其實是跟不上的。比如教師的編制是按照戶籍人口數配置的，有些人口淨流入的地方，常住人口是戶籍人口的幾倍，但是按照戶籍人口配置的教師編制遠遠不夠。再比如新建學校，有大量沒有戶籍的隨遷子女也需要當地提供教育，所以對發達地區來說，人口淨流入地新建學校的壓力非常大。而人口淨流出地，新建了學校卻招生困難，甚至還沒有開張就關停了。
人口淨流出了，教育經費卻還在大量增加，用於校舍的翻新、學校的新建等方面。那麼這些投入顯然是沒有績效的，除非有朝一日流出到發達地區的人再返回故土。部分勞動力迴流是正常的，而家庭大量回遷這樣的情形是難以想象的，這意味著經濟全面衰退，發展出現了嚴重的問題。
20世紀50年代大鍊鋼鐵之後，城裡糧食供應非常緊張，於是2000萬農民都回了鄉。而現在我們要實現中國式現代化，2035年成為中等發達國家，那麼以極限思維、底線思維也無法設想這樣的情景——大量人口舉家遷移回鄉。
前幾年筆者早已提出，資金要跟著人走，轉移支付要跟著人走，公共服務要跟著人走，我們的規劃也要適應人口的空間佈局變化趨勢，隨著經濟社會空間的主體形態變化來進行動態調整和最佳化，而不能按照原來靜態的人口分佈，將國土的空間規劃、土地使用規劃一成不變地執行下去。
所以如果將績效的思維侷限於微觀的一個個專案上，從財務的角度來看也許做得很好，但在宏觀層面上，造成了大量的資源錯配，筆者將其稱為公共資源在空間上的錯配。人流動到了一個地方，就需要引導資源配置到這個地方，但是資源配置到了別的地方而不是人需要的地方，這就是公共資源空間上的錯投。
其實這種情況現在相當多。再舉一個例子，現在中國高鐵發展很快，這是我們引以為傲的一個先進領域。但是對全國的高鐵站進行初步統計，至少有20多個高鐵站建成以後處於閒置狀態。新建高鐵站肯定事先進行了可行性研究，從微觀層面來看，專案可能是有績效的，但是放在動態社會人口流動的大背景下，從宏觀層面來看，大量高鐵站閒置，說明戰略佈局不合理，脫離了人口流動變化的趨勢。一個高鐵站至少需要幾百萬、上千萬的資金投入，這是一個很大的浪費。
還有一些地方對教育很重視，每建一個新區就強制性規定配置新的學校，而新建的學校大都閒置了，沒有考慮到同一個城市裡的人口也在變化，城區之間的人口也是流動的，所以說一個地區內公共設施、公共服務的配置，也必須根據人口流動的變化進行調整。
而現在難以調整最佳化，是因為這些資源是按照條塊配置的，條塊的配置方式就像格子一樣，是固化的，很難將資源從一個格子裡再挪到另一個格子裡去。比如教育經費要佔GDP的4%，一個地方的教育經費按照4%可能是過剩的，另一個地方按照4%可能是不足的，但要把過剩的教育資源挪到教育資源不足的地方則很難實現。
從這些例子來看，在既定的體制機制下，宏觀層面的績效提升實際上是無能為力的。如果忽視了宏觀的觀察視角，績效問題僅僅從微觀角度考慮，即使討論得熱火朝天，那也很可能是撿了芝麻丟了西瓜。在現實生活中，撿芝麻丟西瓜是很直觀的事情，但是在公共資源的配置上，往往可能忙著撿芝麻，並不知道自己丟了西瓜——注重微觀績效，而對宏觀績效缺乏認知和分析框架。現在的績效評價，迫切需要從微觀層面——使用效率，提升到宏觀層面——配置效率，否則浪費的公共資源將會越來越多。
泛泛地講，增加公共服務，諸如教育、醫療、養老設施的投入等等，都是正確的投向，但是投入存在很多浪費，是無效的，那麼這樣的投資是沒有績效的。當前學界的一些研究也比較空泛，透過設計一些模型，研究得出：從整體上看，公共服務的供給是不足的、投入是不足的，並認為應當加大對公共服務的投入，好像只要往公共服務這個籃子裡一裝，這些投入就是正確的，資源配置就是有效的。這也是一個誤區。
要從以靜態社會為基準，轉向以動態社會為基準來考慮問題，很重要的是要有空間觀念和空間思維，要考慮空間績效的問題。否則績效評價就還是按照過去的老一套在做，跟不上形勢，這是我們要密切關注的。現在的空間經濟學，過去也叫區域經濟學，筆者認為是可以借鑑的。
當然，績效的問題不能和經濟學混為一談，它不僅考慮經濟問題，還要考慮社會問題，不僅考慮效率，還要考慮公平。
預算績效主要講的是支出，關注的是公共支出的使用效率。我們要關注公共資源——流量和存量的空間配置效率，無論是在理論方面還是實際操作方面，包括績效政策的設計和實施，都值得進一步提升，不能僅僅侷限於微觀層面來探討。
我們不能僅僅從確定性的角度——投入、產出和結果之間的確定性聯絡去認識績效。這是基於“現在-未來”的認知模式。強調績效的前瞻性，就要追求績效目標，績效目標是朝未來考慮問題，這是基於“未來-現在”的認知模式。未來是不確定的，是存在風險的。績效目標的設定，本質上是防範化解風險，構建我們未來的確定性。
預算績效或政府績效，屬於公共績效，是基於社會共同體來考慮的。這和市場的績效評價不一樣。當然，市場的績效評價也可以從經濟、社會、生態環境等方面多維度地提升，但侷限於市場風險，其他維度的風險僅僅視為約束條件，不會作為目標來追求。
前文提到我國現在進入了一個動態社會，同時人類也進入了一個風險社會。在風險社會中，最重要的問題就是風險。“風險社會”的概念是德國社會學家貝克提出的，他認為人類社會發展到今天，實際上進入了一個以高度不確定性為基本特徵的社會形態，歷史沉澱中形成的各種制度規則和秩序在快速失效。
在風險社會中，全球的不確定性越來越大，社會的不確定性、經濟的不確定性，當然也包括科學技術發展帶來的不確定性，還有大自然的變化，極端天氣帶來的不確定性等等，都在全方位地擴大，但是我們對這種不確定性的認知是模糊的、不充分的。
筆者多次提出，我們的哲學社會科學，其實還停留在第一次科學革命——牛頓經典力學理論的基礎之上。第二次科學革命是相對論，徹底改變和顛覆了牛頓的絕對時空理念。
第三次科學革命是量子力學，又進一步顛覆了愛因斯坦的確定性理念，愛因斯坦認為“上帝不會擲骰子”，因為擲骰子的結果是高度不確定的，而量子力學證明了這個世界不是有規律的，我們所看到的規律只在一定的時間空間條件下存在的現象。不講時間空間的絕對規律根本不存在。
從這個角度來看，三次科學革命帶來的認知突破、變革，是對這個世界認知觀的根本性顛覆，而我們現在的很多認知仍停留在牛頓經典力學的絕對時空觀念基礎之上。
我們談論“科學”這個概念的時候，所謂科學的思維、科學的方法、科學的結論，言下都隱含了一個假設，即以牛頓經典力學的科學概念為基礎，並沒有以相對論、量子力學這種新的科學認知，去形成一個新的科學內涵、新的科學概念和新的科學方法。
這導致我們對風險的認知上，只有風險的概念，而沒有風險的思維。因為“風險”與傳統科學是格格不入的，所以大家並不清楚如何認知和判斷風險。傳統科學講究一個命題是真是假，是正確還是錯誤，要看能不能證偽，不能證偽的就是偽命題，所以過去特別強調命題的可證偽性。而風險恰恰是不能被證偽的，它與傳統科學的思維、傳統科學的方法是不匹配的。我們觀察這個世界，認識這個世界，取決於採用怎樣的思維模式、怎樣的觀察方法，用傳統的科學思維、傳統的科學方法是看不到風險的，哪怕風險就在眼前也看不到。
大大小小的檔案都在說我們人類面臨著嚴峻的風險挑戰，要應對前進道路上的風險挑戰，那麼，究竟什麼是風險？怎麼識別風險？如果沒有這些前提，是無法應對風險挑戰的，無法在一個充滿不確定性的世界裡構建自身所需要的確定性。這個問題還沒有真正解決，當前對於不可證偽的風險的概念，很多場合下大家都在談論，但誰也不知道風險究竟是什麼，是在直觀經驗的基礎上摸索和探究。
在微觀領域，比如金融領域、投資領域，對風險有一套分析方法，在數學上有機率論、統計方法等等，但這些方法是將風險當做一個客觀的問題，當成一種物件進行研究，比照牛頓時代的思維模式去認知和分析風險。
在微觀層面這也許有一定作用，一旦進入宏觀層面，如風險社會，面臨著各種各樣的不同性質的風險，客觀風險論的侷限性就凸顯出來了。往往出現了重大的危機，風險變成一個事實和結果，才能發現原來風險真的存在。這就是對風險缺乏認知，而很多所謂的前瞻性其實都是馬後炮，前瞻性變成了一個很好的願景，一種設想或者提出的一個要求。因此，我們不能僅僅將風險視為微觀領域的一種研究物件，更需要將風險當做一種思維方式，一種認知現實世界的方法，並上升到宏觀層面來思考。
事實上，國內的經濟學、社會學等學科，對不確定性的研究，特別是對公共政策不確定性的研究越來越多，國際上有不確定性指數的編制和釋出。從不確定性指數來看，全球的不確定性指數是不斷上升的，表現在風險越來越大，許多事情越來越不可預測，過去發現的經濟規律在快速失效。
比如經濟，進行經濟預測的人很多，不少國際機構年年都搞經濟預測，但是經濟危機、金融危機有誰能真正預測到？實際上是測不準的。而測不準是量子力學的一個基本原理。量子力學告訴我們，我們所生存的世界實際上就是測不準的。不僅僅在極微觀的領域測不準，經濟社會領域更是測不準。而衛星上天、導彈發射可精準測量的行為，都是在太陽系這個特定時間空間內進行的，太陽系好比是宇宙中一列不知方向的列車，人類能精準確定的僅僅是車廂內的座位。
在風險社會，績效指向的其實就是風險。能降低風險就有績效，不能降低風險就沒有績效，甚至可能有負效應，適得其反加大風險。從更深層的理念含義上來講，績效就是降低我們所處環境的風險，改善我們身處不確定性世界的風險處境。
提供公共服務，就是降低個體所不能防範化解的社會共同體的風險。提供公共服務的本質就是防範化解公共風險，給老百姓的生活提供更大的確定性，給老百姓一個遮風擋雨、安居樂業的充滿確定性的環境，而不是天天面對一大堆充滿不確定性的風險問題。如果柴米油鹽、社會安全、醫療、教育等每天都處於高度的不確定性當中，國民不可能有幸福感。戰爭環境中的老百姓提心吊膽過日子，只有恐懼，哪來幸福？所以，全球都追求和平，反對戰爭。
越來越多的極端天氣，即使進行了預報，也只能躲避或者撤離，無法真正應對。根本的應對方法是減少排放、低碳，遏制溫室效應。極端天氣與人類活動有關係，這已經是被科學證明了的，但是人類活動對極端天氣的影響佔多大比例，人類活動如何改變才能使極端天氣越來越少，現在的結論也是探索性的，仍具有不確定性。這意味著大自然正在變得越來越不確定。
人類社會的經濟活動更是變得越來越不確定，人類的規則和秩序正處於重構之中，我國的經濟發展受風險社會的影響更是面臨諸多的不確定性。這就是現在大環境的變化，即我們的風險處境沒有得到改善。
從管理學的角度來看，無論是微觀的企業管理，還是宏觀的公共管理或者說宏觀管理、宏觀治理，應對不確定性的問題實際上就是防範化解風險的問題。這裡的風險是指一個社會共同體面臨的公共風險，微觀的風險交給市場。
公共風險沒有市場，不可能透過市場機制去應對，這隻有透過廣義的公共服務才能防範化解。在這個意義上，評估公共服務的績效，本質上是要落在風險上的。如果不落在風險上，提供的所有公共服務，意味著都沒有績效。公共服務是為社會共同體構建確定性的工具，也是為全體國民遮風擋雨、安居樂業的保護傘，國家財政支出就是購買“保護傘”的對價。在這個意義上，國家財政是一家公共保險機構，基於公共性目標來降低所有國民面臨的各種不確定性風險，改善我們所有人的風險處境。
所以，我們首先要從概念上、思維上、方法上去思考風險與績效的本質聯絡，將績效——基於結果導向的評價建立在一個真正的更加科學的基礎之上，而不是停留在過去牛頓時代的傳統科學基礎之上。基於相對論和量子力學的新的科學認知，形成新的思維方式和新的方法，這才是我們理論創新、制度創新和政策創新的認知基礎。
對沖公共風險，這才是我們所需要的公共績效的那個結果。經濟、社會、環境等不同維度的績效評價，不過是通往對沖公共風險的路徑而已；公共資源投入的效率、產出的效益和最終的效果，是對沖公共風險過程中的不同環節及其測度；微觀績效、宏觀績效則是對沖公共風險的不同層次。不同維度、不同環節和不同層次的績效，綜合構成了防範化解公共風險的總績效，最終反映在公共風險水平的升降變化上。共同的風險處境改善了，改善所有個人的風險處境才有了可能和條件。
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版面編輯：潘潘｜責任編輯：潘潘
視覺：李盼 東子
監製：李俊虎 潘潘
來源：財政監督