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背景提要：《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）中，關於房地產行業的表述放在了全文第十一章“健全保障和改善民生制度體系”中的第44節“健全社會保障體系”，並在表述的首要部分重點提出“加快建立租購併舉的住房制度，加快構建房地產發展新模式。加大保障性住房建設和供給，滿足工薪群體剛性住房需求。”；同時，去年8月25日國常會透過的《關於規劃建設保障性住房的指導意見》（國發【2023】14號文）也明確提出，“加大保障性住房建設和供給”，“讓工薪收入群體逐步實現居者有其屋，消除買不起商品住房的焦慮，放開手腳為美好生活奮鬥”。保障房的建設和供給，在我國房地產業未來發展新模式的構建當中毫無疑問居於核心位置，他山之石可以攻玉，我們本篇報告重點研究了房價長期穩定的德國和新加坡是如何構建成熟的保障房體系的。
重點摘要
核心觀點：德國和新加坡被公認為住房問題解決的較好的兩個國家。新加坡有著超過 90%的住房擁有率，大多數居民住在政府建設的組屋中；不同於新加坡，德國僅有 45%左右的房屋擁有率，透過完善制度讓另一半居民安心租在市場化建設的住房裡。
新加坡和德國分別是政府主導模式和市場主導模式的成功代表，不同的地方僅在於政府參與市場的深度，相同之處有很多，比如對徵地的立法與修正案來控制土地成本、在交易環節設定較多稅賦用於壓制住房金融屬性、供給端根據購房者申請數量來制定建房計劃、需求端針對不同階層給予相應住房補貼、政策端面對市場的突然變化快速制定政策調整等。
德國：租賃市場成熟，目前超過一半人選擇租房。2005-2023 年間德國人均可支配收入增幅達 56%，同期租金指數漲幅僅為 27%。德國政府在住房供給不足的時候動用財政補貼、稅收減免、低息無息貸款等政策，鼓勵私人和機構建房。在住房短缺極端時期，政府出資建設一部分剛需保障房應急，需求端採取租金補貼、按揭利率優惠等方式減輕居民的購房、租房壓力，同時，在房產交易環節設定多重稅收及繁瑣流程來壓制其金融屬性。
德國住房制度真正值得借鑑的地方在其政府面對市場變化時能夠快速做出正確應對的能力與魄力。德國政府在二戰後住房短缺時期頒佈較多住房建設及租金管控法律措施，但隨著供給提升及房屋保有量提升，政府便推動住房市場化，提升保障房流通性，最佳化資源配置效率，然而面對 20 世紀 90 年代的東西德合並，及 2015 年以後歐洲難民進入德國兩次重大事件對房地產市場帶來的衝擊，德國政府快速相應：提高住房補貼覆蓋人群與補貼力度，重啟保障房建設，頒布新的租金管控條例等，有效的控制住租金及房價的快速上漲。
新加坡：住房擁有率超 9 成，且其中 9 成居民住在政府組建的組屋中。與德國政府透過市場調控為主不同，新加坡以政府管控為主，市場為輔。政府在立國之初便成立建屋發展局（HDB），立法授予其徵地的權力，負責組屋的規劃、金融、建設、運營。HDB 根據居民申請數量來匹配製定組屋的建造數量，組屋價格參考居民收入中位數進行釋出，同時再輔佐財政補貼，新加坡住房價格長期穩定。
新加坡住房制度有其特殊性。我國曾參考新加坡中央公積金制度（CPF）建立了公積金體系，但新加坡政府在後續的保障房（組屋）建設中持續赤字補貼，在保障房建設初期通過了強制非市場化徵地的法案，以及後續的一系列修訂案，讓政府徵地能力進一步增強，政府的土地獲取成本長期低於市場成本。當然，新加坡租屋建設規劃也值得借鑑，HDB 會接受居民的購房申請，只有在申請達到必須數量時才會考慮建房，一定程度上避免了區域供過於求的情況。
風險提示
研究報告中使用的公開資料可能存在資訊滯後或更新不及時風險；全球地緣政治風險；宏觀調控及經濟形式不確定性。
他山之石，可以攻玉
保障房體系建設的海外經驗
十八大以來的報告中多次指出，“堅持住房是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購併舉的住房制度，保障全體人民住有所居”。在 2015 年中央工作會議上首次提出發展住房租賃市場，強調“租賃並舉”，此後，關於建設“租賃並舉”房地產市場的力度不斷加大，隨著 2023 年 8 月中央第 14 號檔案的出臺，進房地產領域的改革有望進一步推進。
14 號文系統地提出了我國未來建設保障性住房的指導意見，透過從供給端進行改革調整，推動房地產市場的良性發展，讓住房真正迴歸住的屬性。2023 年 8 月，國務院常務會議審議通過了《關於規劃建設保障性住房的指導意見》，明確我國將構建政府保障基本住房需求，市場滿足多層次住房需求，租購併舉的住房制度：一方面，加大保障性住房的供給，加快建設配給制的保障性住房，保障居民的基本住房需求，另一方面，推動房地產市場進行產業轉型，建立行業發展新模式，讓住房迴歸住的屬性，滿足居民多層次的居住需求。
德國和新加坡被公認為全球住房問題解決的較好的兩個國家，本文透過對德國、新加坡住房體系的追溯，探索新一輪住房改革下我國保障房的可參考機制。
德國住房體系簡述
德國的住房體系以租賃為導向，租房比率高。德國住房供給渠道多樣，主要包括政府、私人、住房合作社等多元主體。同時，德國房地產行業擁有完善的法律政策，不僅保障居民基本住房權利，也在金融、稅收等領域對中低收入人群的居住需求給予充分補貼；此外，為了抑制房地產金融屬性，在稅收及交易環節設定較高的門檻，嚴控市場投機行為。
1.1 德國住房現狀：價格較為穩定，租房比例較高
1.1.1 房價合理穩定，居民住房負擔小
德國政府在二戰後高度重視住房體系建設，透過福利性公共住宅制度、住房補貼制度、住房儲蓄制度、購建房稅收減免等一系列制度政策，解決了二戰之後出現的房屋短缺問題，同時也合理地控制了房價。根據 OECD資料顯示，德國實際房價指數從1986年到 2023 年漲幅較少，房價基本保持平穩。其餘發達國家，如英國，美國等，在同樣時間段內房價出現了大幅度上漲。
人均可支配收入增速快過租金漲幅。根據世界銀行資料，德國居民人均收入增長速度超過了房價的增長速度，2005 年至 2023 年間，德國人均可支配收入增幅達到56%，從 17418 歐元/年增至 27102 歐元/年，同期租金指數漲幅為 27%。
租金有管控因素。租房方面，德國聯邦政府在管制時期推出租金限制政策，限制租金的年漲幅；在租金市場化時期，推出‘房租剎車’政策，‘冷凍租金’政策，來壓制租金的快速上漲。由於供給充足、對需求端差異化補貼再疊加抑制投機行為，讓德國住房租金長期維持穩定。
1.1.2 房屋自有率低，租房為主
和其他發達國家相比，德國的住房擁有率明顯低於其餘的發達國家，大部分居民透過租房來解決住房問題。從 2021 年歐盟統計局公佈的資料看，德國房屋自有率不到 50%，歐盟平均住房擁有率在 7 成左右。某種程度上，德國的住房制度設計讓居民認為租房的安全性和性價比與自有住房相差無幾，從而呈現出租房家庭為多數的結果。
結構上看，德國不同地區之間的租房比例也有差異，根據德國聯邦統計局資料顯示，2022 年柏林市居民房屋擁有率僅 16%、漢堡為 20%，作為德國最大的兩個個城市住房擁有率較低；而像萊茵、薩爾州等地住房擁有率在 5 成以上。
當然，社會層面上的發展水平與文化差異也不容忽視，歐盟國家內部因為收入及子女脫離家庭時間的不同，也會導致統計學上住房擁有率的錯配。比如假如我們把房屋屬性分成與父母合住，則會發現德國人在年輕的時候更愛搬出去租房，或者說德國年輕人人選擇獨立的時間更早。在 17-24 歲這個年齡段的德國人已經有接近 4 成離開父母選擇獨居，而這一資料在義大利僅 1 成左右，25-32 歲的德國人超過 8 成的選擇搬離父母，義大利這邊則有 6 成的同年齡段青年人與父母住在一起，然而在統計學上，因為他們並未選擇租房，所以住房擁有率上依然是有的一方。
與義大利類似，其他的一些歐洲國家如克羅埃西亞、西班牙、希臘等青年平均離家年齡也在 30 歲以上，這也導致了統計學上呈現出其住房擁有率較高，租房佔比較低的情況。此外，我們觀察發現似乎經濟更為發達的地區青年會在更早的年齡段脫離家庭獨立生活。比如北歐和西歐青年在 25-34 歲年齡段與父母同住的比例在歐洲佔比最低。這些青年步入社會後大多不會第一時間買房，因此住房擁有率這個指標需要從更多的維度解讀。
1.2德國住房政策演變歷史
二戰後至 20 世紀 60 年代，德國住房嚴重短缺，政府主導建設大量保障性住房。二戰後德國僅剩有 40%的住房沒有被戰火摧毀，面對嚴重的住房短缺問題，德國政府透過修建大量實體保障性住房來解決民眾住房的問題，由於戰後民眾普遍貧困，住房貸款市場尚未形成。
1950 年，西德頒佈第一部《住房建設法》，規劃在隨後六年內建設保障性住房180 萬套，政府建設的保障性住房運轉方式主要透過補貼建設者，讓產權房以較低的租金向普通家庭出租，至 1959 年西德保障性住房在戰後新建住房中的佔比達到 55%。1956 年西德頒佈第二部《住房建設法》，試圖採取類似保障性住房供給補貼的方式促進私人購買住房，但由於戰後貧困，大多數居民買不起住房，因此 20 世紀 50 年代，西德新建住房大部分為公共租賃用途的保障性住房，居住人口接近總人口 3/4。
20 世紀 60-80 年代，住房短缺初步緩解，開啟市場化探索。隨著保障性住房建設持續推進，住房緊缺的缺口開始減少，但由於保障性住房面積普遍偏小，政府開始推行市場化住房政策最佳化市場供應給人們更多的選擇。1961 年，西德開始開發部分市場化住房政策，在住房供需相對平衡的地區放寬租金管制。同時，針對建設方的補貼開始減少，同步轉為面向租戶的補貼，且不斷增加，需求端補貼的物件從全體租戶轉為低收入人群和特殊家庭。此外，從 1971 年開始，出臺一些列保障租賃的法規，如租金漲幅限制、驅離租戶限制等來保護租房者權益。
20 世紀 70 年代-21 世紀初，保障房市場化程度快速提升。在民眾住房短缺問題得到解決之後，原有的實物住房配給制制度阻礙了市場化的流通。在 70 年代石油危機衝擊下，德國政府為了減少政府財政負擔，開始大力推行住房市場化政策。一方面，政府終止了住房公司等市場主體的稅收優惠政策，減少住房供給的補貼；另一方面政府大力推行自用住房減少和購買的補貼。
1990 年《非營利性住房法》出臺，規定國有市政住房公司和住房合作社轉歸私人運營，部分保障性住房到限定租期後即被出售。2002 年新《住房供給補貼法》實施，規定德國聯邦政府不再投資建設保障性住房，住房保障責任下放至各州，聯邦層面的住房供給補貼逐步終止。2005 年，保障房體系開展了“哈爾茨改革”，租房補貼物件範圍緊縮。2006 年，德國各州開始全面運行地方性住房保障政策，原國有保障性住房被大量出售，貨幣補貼逐步取代保障性住房成為住房福利的主體。住房市場進一步市場化。
21 世紀初至今，2008 年金融危機對住房市場帶來衝擊，重啟保障房實物建設及普惠補貼。2008 年金融危機背景下，德國彼時的住房制度基本實現市場化，2015 年底歐盟口徑下德國保障房佔比為 4.2%（其中包含了 3%左右血親關係等的免租金租房），同期歐洲難民開始進入德國，此時政府手中已無可控制的用於低收入人群的保障房房源，在供需矛盾下，德國房價及租金漲幅較快。
為了應對日漸凸顯的住房供需矛盾及快速上漲的租金價格，德國政府重啟保障房建設與補貼，計劃在 2018-2022 年建造 150 萬套享受住房補貼的保障性住房，同時，加大住房補貼力度，2020 年出臺的新《住房貨幣補貼改革法》，為更多家庭提供額外的貨幣補貼，考慮到德國講 90%補貼用於租賃租房，選擇租賃的家庭更容易獲得該補貼。
1.3 住房供給端:政府少量直接參與，以政策扶持為主
1.3.1 多次立法支援，對保障房建設給予全方位補貼
二戰之後，西德面臨著嚴重的住房短缺問題，政府透過大量建設實體保障性住房的方式來快速滿足民眾的住房需求。1950 年，西德頒佈第一部《住房建設法》，規劃在隨後六年當中建設保障性住房 180 萬套。該法案明確規定政府可以採取優惠供地，補貼投資，減免稅收等措施支援建設戶型面積，配套設施，租金水平和維護成本等符合一定條件的保障性住房。
這些保障性住房主要用於公共租賃的供給補貼住房，透過政府提供資金補貼和低息貸款建設。建設方和產權所有者不受限制，有政府、非營利性組織或私人開發商等。政府透過無息貸款支援私人機構大量建設只租不售，低租金的社會保障房。此後德國在 1956 年推出第二部《住房建設法》，在 1965 年推出《住房補貼法》等法律政策。政府給予房屋建設方在稅收和貸款上的優惠，鼓勵市場主體參與到保障性住房建設當中來。
從保障房建設維度看，相比於歐洲其他國家政府大量主導保障房自建，德國政府直接參與建設佔比並不高，而是將工作重心放在直接或間接住房建設方面。德國政府於 1950 年推出的第一部《住房建設法》主要靠政企合作，政府為企業提供 50%建設成本的長期無息貸款，作為回報企業需要以低廉的租金租給需要的居民，房屋的所有權歸企業所有，但所有權轉讓需要政府許可。
1956 年推出第二部《住房建設法》的出臺背景是政府意識到住房是私有財產的一部分，於是轉向開始對私人建房做出扶持，主要措施包括：提供建築用地；提供貸款擔保和利息補貼，給予稅收和其它收費減免優惠；為住房建設儲蓄提供補貼。70 年代中期開始實施促進二手房私有化的措施，80 年代開始對參加住房儲蓄計劃的居民和信貸機構進行補貼，鼓勵住房基金的積累和有效使用。1996 年，聯邦政府開始實行自有住房補貼（Eigenheimzulage），2003 年政府用於這項補貼的支出超過了 110億歐元，自有住房補貼由此成為了德國最大的一個補貼專案。
1.3.2 住房模式創新：自願互助的住房合作社模式
在政府建保障住房，個人/企業建房外，德國還有另一種獲取住房的方式—住房合作社。德國的住房合作社歷史悠久，自 1847 年初具雛形至今發展成一個完善而龐大的機構。住房合作社是一種介於企業和民間組織之間的民間自願互助組織，合作社不以盈利作為主要目的，其宗旨是在合作原則的基礎上，居民透過自主入股的方式成為住房合作社社員，同時出於鼓勵，德國政府會出臺相應的政策支援合作社成員的購房/租房行為（針對市場開發的合作社不享受土地和資金優惠）。在二戰後的住房短缺期，合作社模式為房屋的供給提供較大幫助。
德國住房合作社，以集體的名義提供住房服務，社員自願入社，繳納入社費後可以根據規定並結合自身需求申請房屋，成功分配之後，每月支付固定的房租，終生使用合作社住房，租金受到法律限制保護。住房合作社的租金低於市場租金，住房的產權歸合作社集體所有，後續依據法律限制其商品化或私有化；社員擁有使用權並可以繼承，但不能出售或轉讓。抑制住房合作社住房投機的行為，真正使住房合作社住房保持居住的原則和初衷。
住房合作社型別有社群住房合作社，公司員工住房合作社，還有以人才保障住房合作社等多種形式。由於居民是以入股的方式參與到住房合作社當中，也算是住房合作社的投資者之一，因此住房合作社收到了租金，在支付完合作社日常運作管理的費用後，租金會按照入股的份額返還給居民。這樣住房合作社對於居民而言就兼具了住房和投資的雙重屬性。
德國政府與銀行為住房合作社提供許多支援性措施。土地方面，政府為土地出入提供支援，平價出租土地，透過指導檔案等方式，保障合作社透過低成本來獲取土地建設房屋。稅收方面，政府為住房合作社提供公司所得稅，交易稅等稅收的減免。合作社建房也通常能夠申請到低息貸款，用於建造住房，貸款期限一般為個人首次進行合作社入股的時候也可以低息貸款。
1.3.3 參與住房建設可以獲得穩定、低風險的投資回報
德國主導下的保障房建設主要有三個渠道，一、是政府直接財政出資自建或委託房地產企業建設保障性住房，二、從儲蓄入手，用低息或無息方式支援社會購房團體（比如住房合作社等）參與住房建設，三、以財稅優惠政策支援社會各方面力量來支持保障房建設。前文兩部分（1.3.1、1.3.2）分別介紹德國在立法層面對於保障房直接建設支援以及住房合作社的運轉模式，這部分主要介紹德國政府圍繞住房市場化建設做的政策支援。
對於市場主體而言，參與建設保障性住房，最關心的便是投資回報率。德國政府在住房短缺的時期，尤其是戰後及當下會加大對私人機構建房的支援，包括：1.向存量房改造專案提供無息或低息貸款；2.對私人建房提供無息貸款或建房資金、互助保險基金；3.向建造或購買自住房者給予稅收減免或債務補貼。在政策的支援下，私人機構的住房建設成本有明顯降低，反應在市場端則可以體現為租金收益率較無風險收益率的溢價。
從具體回報率角度看，德國十年期國債利率與定期存款利率在 2008 年全球金融危機後持續走低，在 2019-2020 年的低點降至 0-1%左右，在德國長期國債收益率和定期存款利率逐年下降的背景趨勢下，投資建設住房是一個低風險、收益穩定的投資專案。根據globalpropertyguide資料顯示，2024年Q1德國平均租金收益率為3.74%，考慮到德國房租常年穩定增長，租戶需求旺盛，租客穩定，風險較小，投資租房市場相較於定期存和十年期國債收益率而言較為可觀。對於偏好低風險的投資者，如保險公司，養老基金等市場主體有較強吸引力。
1.4.住房需求端：支援剛需和改善，打擊投機交易
1.4.1 提供多樣化的住房補貼
住房短缺期控制租金。德國在二戰之後面臨較大的住房短缺問題，政府透過修建保障性住房同時大量補貼私人機構/企業參與建設來解決。在 20 世紀 50 年代戰後住房最短缺的時候，政府對住房租金有嚴格限制，由聯邦政府規定租金上漲限度來穩定房屋租賃市場。目前，德國政府規定，租金增長上限在四年內不得超過 15%，若超過則會視為違法行為。
住房逐漸市場化後補貼物件從建房者到租戶與買家。在進入 20 世紀 60 年代後，德國住房短缺問題得到緩解，政府放開了租金的限制。與此同時，在 1965 年，德國頒佈《住房補貼法》德國開始了面對租戶的住房貨幣補貼，受補貼物件主要為中低收入家庭和特殊家庭，租金補貼按照家庭人口，稅後收入以及租金水平計算發放。住房補貼政策對解決中低收入群體的住房需求起到了重要的支撐作用，被認為是一項準確而又切合市場需求的住房調控手段。
從政策執行上看，德國《住房補貼法》規定: 居民可支付租金一般按家庭收入的25%，低收入居民實際交納租金與差額可向地區政府申請房租補貼。地區政府負責房租補貼資格稽核，只稽核申請人的收入不稽核資產，居民領取房租補貼後，可以申請社會住房，也可以在市場上租房，但只能選擇符合標準的房屋（政府根據房屋質量、區位、配套等因素將房屋分成六個等級，一級為最差，六級為最好。領取房租補貼的家庭只能租住一至二級類別的住宅，最高不能超過三級）。
德國聯邦政府保障性住房的貨幣補貼分為住房全額補貼和住房部分補貼。其中，住房全額補貼是對無收入居民提供維持基本生活所需的全部生活補助，住房部分補貼則是對低收入居民提供部分住房租金來維持適宜的生活。在德國，當居民淨收入低於全民淨收入中位數的 60%時，可向社會救助機構申請各類住房貨幣補貼。
住房全額補貼：主要針對無收入或失業 12 個月後失業救助金與之前工作收入脫鉤後，長期失業者在沒有存款、汽車和房產等固定資產，才能獲得社會基本保險資格，得到住房全額補貼。
住房部分補貼：分為租房補貼和購房補貼。目前德國購房補貼已經較少，主要為租房補貼。租房補貼目標希望將家庭租房成本控制在可支配收入的 15-30%之間，不舍具體的收入和補貼限額，通常租金越高補貼越高，當然也有補貼上限，具體補貼額度可以根據 2020 年出臺的《住房貨幣補貼改革法》自行測算。
德國政府提供補貼住房供給低收入家庭、特殊人群。除了大範圍的住房貨幣補貼外，德國政府及國企以及一些福利機構、教堂、工會持有一定數量供給補貼住房。供給補貼住房租金較低，一般僅為同地段 5-6 成，主要針對低收入人群及特殊工作者。
根據《住房福利法》第 5 條和《住房供給補貼法》第 27 條規定補貼住房申請人需持有政府福利機構頒發的“住房福利證”（根據個人/家庭稅後淨收入情況頒發），一般要求申請人無房，並在申請城市工作/居住一定年限。當在供給補貼住房居住的居民收入超過補貼標準時，一般不會強制要求搬出，而是收取市場化的租金。
1.4.2 抑制住房投機，控制槓桿率
租金控制嚴格。在二戰後德國一段時間執行租金管制的措施。現階段，德國執行的租金控制機制為“租金明鏡”，這是一項最早在 2015 年由柏林推出，後其他城市跟進的租金調控機制。“租金明鏡”機制的主要意思是是在一定時間內，房屋租金的設計不能超過區域內同類房屋租金的平均水平，指定高於指導價租金的房東將會受到罰款處罰。
“租金明鏡”包括“簡易租金明鏡”和“合格租金明鏡”兩種型別。“合格租金明鏡”和“簡易租金明鏡”的區別主要體現在編制過程上。“簡易租金明鏡”主要調查統計的是依據住房型別、區位、建築面積等分類的租賃合同中的租金；“合格租金明鏡”則調查的是住房型別、區位、建築面積、房間個數、設施狀況等住房的真實指標，然後將這些指標量化為後續計算的資料。其中“合作租金明鏡”一般運用在租金變化較快的城市，“簡易租金明鏡”主要運用在小城鎮。
對於租金明鏡制度下，租金變化有著嚴格的法律限制。德國租賃合同期限一般為1 年，1 年之後自動轉成無限期限合同，在房東過世後，其法定繼承人應該繼續履行租房合約，同理對於租客而言，過世後其繼承人仍然可以繼續履行合同。房屋租金在5 年之內上漲不允許超過該地租金明鏡價格的 15%，如果房東上漲租金高達 50%，會被視為暴利，將面臨嚴峻的刑罰和鉅額罰款。同理，當租金明鏡制度下的租金價格下降到合同規定租金的 20%時，租客可以要求房東退還這一時期超過租金明鏡租金價格的全部超額租金。
獨特的住房儲蓄金融體系與低槓桿。德國住房儲蓄制度是為實現構建房籌資而成立的互助合作融資體系，同時也是對購房槓桿的限制。在德國首付比例較高，且有以下特點：
先儲蓄後貸款：先有儲戶根據自己住房的需求以及儲蓄能力，與住房儲蓄銀行簽訂儲蓄貸款合同，儲戶每月按照合同進行儲蓄，當儲蓄金融達到一定金額之後，一般為合同存款總額 40%-50%，同時規定有最低的存款年限。滿足標準之後，便可以獲取貸款權。貸款用於居民租房，購房，建房，用途專一在解決住房問題上。
利率固定，低息互助：住房儲蓄制度是一種相對封閉運轉的融資系統，獨立於整個德國的資本市場，存貸款利率不受市場供需的影響。住宅儲蓄利率常年保持在 5%（一般為 1.5%-3.5%）以下，存貸利差保持在 2%以內，實行固定利率制度。因此德國住宅儲蓄制度，對於居民解決自身住房問題和市場主體參與住房建設都提供了一個穩定且安全的融資渠道。
自願儲蓄，政府獎勵：住房儲蓄是一種自願契約，任何客戶都可以透過這一互助形式來達到自助目的，同時儲戶參與門檻較低，僅有較少數量的最低合同金額和最低存款年限要求。同時，政府獎勵補貼是住房儲蓄銀行制度的重要組成部分，一般根據儲戶的存款金額和參與年限來提供相應獎勵，這無疑會增加儲蓄吸引力，進而引導儲戶自有資金進入住宅儲蓄體系，為中低收入群體的住房需求提供一定保障。
1.4.3 多重課稅，打壓炒房投機
德國房地產稅種設定比較完備，涉及房地產建設，流通，持有等各個環節，包括土地稅，不動產稅，資本利得稅等，對於抑制炒房行為具有重要意義。
持有環節需要繳納土地稅，德國自有自用的住房可以不繳納不動產稅，但是需要繳納土地稅，屬於市鎮收入。一般來說，住宅用地的土地稅率約為 0.26%-0.35%，商業用地為 0.35%，政府對於私人住宅建設、合作社住宅建設等提供了稅收上的優惠，在私人建房的前 10 年可以免除土地稅的徵收。
流通環節，對於出租、出售的住宅收取不動產稅，按照評估的資產價值收取1%-1.5%的稅收；同時還需繳納土地購置稅，在交易環節徵收，從 2007 年開始變成了地方稅，一般徵收購置價格的 3.5%作為土地購置稅；此外，贈予稅和遺產稅在房屋繼承環節徵收，7-50%不等；最後還需繳納資本利得稅，對於買賣房屋盈利者繳納15%的資本利得稅，對於 10 年之內出售的房屋收取 25%的資本利得稅。對於租房房東而言，租金收入同樣納入所得稅徵稅範圍，租金扣除房屋折舊，房屋修繕費之後納入應稅金額中。
德國部分總結
德國房地產市場的穩定得益於政府在供需兩端在不同時間段採取了較為符合自身國情的調控政策，我們看到的結果是居民的人均住房面積在提升、居住條件在改善，同時房價和租金保持穩定。這些調控政策並非難以模仿，難得的地方在於德國政府根據市場快速的應變，比如在住房短缺問題得到初步解決之後便考慮逐漸市場化，而在接近完全市場化後，面對金融危機及難民潮湧入帶來的樓市衝擊，迅速調整轉向重啟保障房建設及更大規模的住房補貼來穩定房地產市場，這種政策的靈活性及針對性是國際社會值得借鑑之處。
新加坡住房體系簡述
新加坡常住人口 500 多萬，國土面積 700 多平方公里，1965 年脫離馬來西亞獨立建國。在 1959 年成為自治邦時就開始面臨嚴重短缺的住房問題，85%以上家庭居住困難，新加坡政府為此 1960 年成立了建屋發展局（HDB），主要任務就是為新加坡人提供能負擔得起的住房，隨後在不到 3 年的時間裡 HDB 負責組建了 21000 套公寓，2 年後這個數字是 54000 套，在 10 年左右的時間維度下，HDB 基本解決了新加坡的住房危機，背後的核心是政府主導下覆蓋大多數國民以組屋為載體的保障房制度。如今 60 多年過去，新加坡住房擁有率高，房價穩定，成為世界上公認的住房問題處理的比較好的國家。
2.1 新加坡住房現狀：組屋為主，商品房為輔
高住房擁有率，政府建造為主導。新加坡前李光耀總理建國時提出“居者有其屋”以來，新加坡 HDB 圍繞組屋制度打造以保障房為核心，商品房為補充的住房體系。在該體系指導下，新加坡大量居民搬入組屋，住房擁有率持續上升。
從新加坡統計局資料看，1980 年新加坡住房擁有率就達到約 60%，隨後持續提升，至 20 世紀 90 年代便達到近 9 成的住房擁有率。從住房結構看，住房擁有率波動和政府提供的組屋持有率保持同步，在持有住房的家庭中，近 9 成居住在政府提供的組屋裡。
雙軌制住房供應體系，保障房為核心。新加坡土地實行私有制，但政府立法可從私人手中以某種價格收回土地用作公共房屋的建設，而在此基礎上新加坡的住房體系得以建立。以政府主導的低成本組屋供中低收入群體，這部分人群約 8 成，公共組屋可租可售，另外同時允許商品房市場的自由交易，土地私有，開發商可自行建設。
2.2 新加坡保障性住房體系核心——組屋
新加坡圍繞組屋制度打造以保障房為核心，商品房為補充的住房體系。在該體系指導下，大量新加坡居民搬入組屋。到 1970 年有超過 1/3 的人口入住了 HDB 的組屋，隨後又持續完善，建造更高標準滿足居民改善需求的組屋，同時對組屋的交易和經營做出嚴格限制，打擊投機行為。
2.2.1 組屋的土地與資金來源
立法先行。新加坡保障性住房建設能夠實施的前提是政府能夠將土地和資金問題妥善解決，首先在立法層面掃清障礙，為了給保障房建設創造條件。新加坡政府針對組屋的建設構想，土地層面主要依靠立法來從私人手中夠得土地，資金層面建立中央公積金制度—新加坡中央公積金（CPF），用來彌補財政補貼上的不足。
土地端，立法授予政府徵地權利。HDB 建設組屋的土地兩個來源，一是來自政府的直接授予，二是來自私人土地徵收。新加坡土地分國有和私人兩種，HDB 作為國有機構可使用低成本國有土地用作保障房建設。同時，而根據《土地徵收法》規定，政府可以強制性以一定的價格來徵收私人土地用作公共住房建設。
縱觀 1960-2013 年新加坡國有土地面積佔比與組屋建設情況，政府在立法後獲得了直接向私人強行徵地的權利，在這一時間段內，國有土地面積比例快速提升，而這也與新加坡組屋建設相對應，公共組屋的快速發展離不開政府高效的徵地行動。在1970 年和 1973 年，《土地徵用法》經歷了 2 次修正，“公共利益”不斷擴大，同時，《土地徵用法》的補償是“就低不就高”原則，法定以市場價做評估標準，但又規定必須按徵地公告時間和“法定日期”時間兩者取其低來計算，往往補償金不是當下的市場價。
誠然，新加坡的立國立法理念就是“國家利益優於個人利益，經濟發展先於人權保障”，加上建國初期對於住房的迫切需求，當局政府認為社會發展不能讓少數人獨享，徵地成本不能讓政府獨自負擔。客觀上，在建國初期大規模的公共住房建設，考慮到售價要讓中低收入人群接受，政府無力負擔高昂的土地成本，新加坡國土面積較小，人口密度高，土地更需要良好的規劃使用。
資金端，政府貸款為主，赤字津貼為輔。建屋發展局（HDB）是新加坡組屋的主要供應者，其作為政府部門建設組屋資金主要來自政府財政。具體看，主要分為政府貸款和政府補貼，政府貸款一般用於組屋建設和組屋更新，出資方一般是是新加坡中央公積金（CPF），待組屋建成出售後償還；政府補貼主要用作建屋局的經營赤字，建屋局的組屋售價及租金不根據成本，而按居民購買力和收入中位數定價，因此常年虧損。
中央公積金制度（CPF）：為組屋的購買和建設提供良性的資金迴圈。1955 年新加坡頒佈《中央公積金法》，建立了中央公積金制度，強制要求僱員和僱主每月按照收入一定比例繳納公積金。中央公積金（CPF）由政府運作。會員繳納的公積金主要按比例分佈在三個不同的賬戶中：普通賬戶、特別賬戶和醫療賬戶。其中，普通賬戶主要用於政府組屋購置、親屬教育支出、以及中央公積金局投資計劃下的個人投資等；醫療賬戶主要用於支付本人及親屬和配偶的醫療費用、繳納疾病保險費等；特殊賬戶用於為公積金成員積累退休金，提供養老保障。公積金的 80%用於購買住房和支付保險費，12%作為醫療費用，8%作為特別費用。
中央公積金除了方便居民提取購買組屋，同時也起到政府融資功能。中央公積金局透過購買政府債券的方式將八成的公積金（其餘二成將留存中央公積金局，以備公民提款）轉移給中央政府，中央政府以撥款（用於租房補貼）和貸款（貸款資金分建房貸款和購房貸款） 兩種形式將資金轉移給建屋局，建屋局把建房貸款用於組屋的建設，並通過出售組屋來償還貸款，購房貸款則由建屋局重新分配，按照每個公民的不同需求將購房貸款貸給組屋買主，從而實現了“公積金池”的迴圈運轉，保證了新加坡組屋建設、分配的持續發展。
2.2.2 組屋的建設、申請方式、型別與補貼
建屋發展局（HDB）是組屋及配套設施的主要提供者。HDB 成立於 1960 年，是負責新加坡公共住房管理的法定機構，代表政府行使權力，負責住宅發展規劃，標准以及政策的實施，以實現居者有其屋的戰略發展目標。新加坡政府成立建屋發展局，制定有關投資建設保障性住房的長遠規劃。
建屋局擁有較多職能角色。首先，建屋局具有政府機構的職能，透過正規的招投標方式對保障性住房專案進行投標，組屋的施工建設由中標的建築公司進行，規範了組屋建設工程質量。其次，建屋局具有銀行信貸功能，政府透過低息貸款方式向建屋局提供資金，建屋局又將部分資金貸款給中標的建築公司，保證了組屋建設資金的低成本運轉。再次，建屋局還具有開發商的性質，組屋的建設用地由政府負責劃撥和徵用。建屋局負責舊房拆遷改造和城市規劃的工作。最後，建屋局還具有物業管理部門的性質，負責小區的綠化建設，並逐步完善安居配套工程。
新加坡的組屋由 HDB 統一規劃、建設、運營。組屋發展計劃建立在綜合研究與分析的基礎上，HDB 詳細分析歷年住宅建設的數量和銷售情況，核實申請購買組屋的家庭數量及其對戶型、地點的要求，以及不同地區城市基礎設施狀況、社會服務設施狀況和就業機會，並預測今後 5 年的需求量，選擇最佳開發地點。
根據預購組屋制度，HDB 只有在認購率達到 70%才會興建有關組屋。政府組屋是按衛星鎮方式分佈的，以市區新加坡河河口為中心，以地鐵為主要交通工具。為了確保新加坡不會出現平民窟，政府組屋的各種房式在各組屋區都有。住在組屋區的居民只需到鄰里商業中心，就能轉搭地鐵或公交到新加坡的任何一個角落。人們呆在一個組屋區衛星鎮，基本上和住在市區沒什麼太大差別。
組屋申請：針對中低收入人群，保障剛需，有一定門檻。新加坡政府會對組屋購買者進行嚴格的稽核，要求組屋的購買者必須是新加坡國民並按公民家庭的月收入來對住房面積做出限制：低於 7000 新加坡元公民，可以申請購買兩房式組屋，兩房是單身居民能夠申請的最大戶型；申請購買三房式組屋，需要是家庭（可以是未婚夫妻、夫婦、多代同堂、多人居住等），其收入要求基本按人均月收入 7000 新加坡元為線。
對戶籍及收入的限制可以看出主要針對中低收入的本地人群做覆蓋，同時要求申請者家庭未持有組屋，且在本地與海外均未有房產。對於其他單身永居人群、外國人群及高收入者，則有二手組屋或商品房市場來滿足需求。
組屋的銷售模式分為 3 種，分別為 BTO（Build-To-Order）、SBF（Sale of BalanceFlats）、OBF（Open booking of flats）。三種模式的區別在於 BTO 採用“先預定後建設”方式，而 SBF 和 OBF 模式預約的房屋為“已經建成或者是正在建造中”的組屋（OBF 模式與 SBF 模式類似，主要是集中前次 SBF 未售出房源再次出售）。BTO 模式購買組屋的佔比最高，為購買組屋的主流方式。
BTO 流程下夠買組屋，HDB 提供的公寓型別通常是 2 居室，3 居室，4 居室，5居室這幾種型別的住房。公民可以在 HDB 官網進行申請，選擇自己喜歡的住房型別和城鎮，隨後 HDB 將進行抽籤，來決定最終的購買名單。但是 HDB 在抽籤的時候，會更關注到初次購買住房的家庭，以照顧他們迫切的住房需求。
SBF 模式下，除了提供夠組屋之外，還提供有公寓。因此人們通常對 SBF 公寓有著濃厚的興趣，同樣首次入住的家庭有更高的新單位優先權。OBF 模式提供過去SBF 模式下未被選擇的公寓，公民可以在網上進行申請，採取先到先得的方式獲取套樓號碼，從而確定公寓的購買名單。
組屋定價：由 HDB 根據居民綜合收入情況制定。新加坡組屋主要承擔政府保障性住房功能，其定價並非由市場或房屋建造成本決定，而取決於大多數居民的購房壓力。新加坡政府會統計與評估各型別組屋申請人的年收入中位數、還貸能力，最終制定出組屋的銷售價格。
HDB 針對不同面積戶型給予補貼折扣。組屋在定價後，HDB 會根據不同型別的組屋發放相應補貼，如下圖所示，2022 年新加坡組屋出售與政府補貼後的售價對比，面積戶型越小，越偏剛需的組屋獲得的補貼力度越大，比如 Bukit Batok 地區的 2 居室組屋原價最低 105000 新元，減去補貼後僅售 25000 新元，補貼力度高達 76%。
申購 HDB 組屋時能夠獲得額外的補貼支援。為了進一步保障居民購買住房的能力，新加坡 HDB 對公民和永居居民購買新建組屋和二手組屋，以及執行公寓等進一步給出了購房補貼，該補貼由中央公積金（CPF）提供。
購房貸款：HDB 房貸提供貼近公積金貸款的優惠利率。新加坡公民購買組屋可以選擇兩種型別的貸款，一種是 HDB 提供的住房貸款，一種就是商業銀行的住房貸款。HDB 提供的住房貸款，作為對居民購房的支援補貼，居民從 HDB 貸款時可獲得一個優惠利率，優惠利率一般是在公積金賬戶利率上浮動，一般會在 1、4、7、10月根據 CPF 利率進行調整。資料上看，2023 年 Q4 和 2024 年 Q1 連續 2 個季度優惠利率均為 2.6%，相比於市場貸款利率有明顯的優惠。
新加坡組屋經歷過 4 個時期迭代，如今型別多樣，可滿足不同家庭的需求。新加坡組屋建設的型別大致分為 4 個時期：第一期（1960－1965 年）主要目標是解決房荒的問題，戶型以一房式和二房式的小房型為主；第二期（1966-1975 年），隨著房荒問題的緩解，住房政策的重點向改善轉變，由過去的一房式、二房式轉向發展三房式、四房式；到第三期（1976-1990 年）已基本解決住房短缺問題。此時組屋主要在市郊新鎮發展，更加強調組屋的設施、質量，不再建造一房式和二房式，目前新加坡組屋主要以四房式和五房式為主，設施齊全。隨後在第四期（1990 年至今）時，提出了“優質組屋”，私人建築師、承包商參與的“設計與建造組屋”的概念以來，組屋規劃設計質量大幅提高。
2.3 組屋的管理政策
組屋退出嚴格，嚴厲打擊炒房。新加坡政府規範組屋市場交易行為，嚴格限制炒賣組屋。組屋的定位是“自住為主”，若購買新組屋，舊組屋須出售，且有限售年限。
作為組屋的建設和供給方，HDB 有一套相對完整的體系來調控組屋的直接出售和市場轉銷。在購買階段，規定任何人購買組屋都需要提供詳細準確的資料，一旦發現弄虛作假，當事人將面臨 5000 元新幣的罰款和 6 個月的監禁。當購買到組屋後，在購買的 5 年之內不能轉售，也不允許任何商業用途。如果 5 年之後要出售，需要向 HDB 遞交交易雙方的詳細資料，於此同時政府需要向組屋的轉售實行抽潤制度。轉售過組屋的居民，之後再次向 HDB 購買組屋時，需要支付一定比例的溢價（大概為 15%-20%稅費）。在嚴格的退出機制下，政府控制下以組屋為主的房地產市場長期保持較為穩定的房價。
新加坡部分總結
與德國的調控市場為主，政府參與為輔的模式不同，新加坡的住房體系是典型的強政府模式，政府專門成立建屋發展局（HDB），立法授予強行低價徵地的權力，建立中央公積金制度為建房和購房融資，8 成以上新加坡公民居住在政府建的組屋裡。
組屋的建造與售價完全由 HDB 負責，政府對房地產市場的調控可以說達到了相當高的水平，因此國民的居住條件能得到充分保障，住房價格長期穩定。同時，由於缺乏市場的參與，但又需常年低於成本價出售房屋給中低收入民眾，政府每年拿出較大部分財政補貼 HDB。這種模式下需要政府具備相當的財力才可長期維持住房地產市場的穩定執行，同時也需要穩定的政權來保證徵地與財政補貼的持續性。
風險提示
研究報告中使用的公開資料可能存在資訊滯後或更新不及時的風險：研報中採用的海外或論文資料無法保證時效性，存在資訊滯後可能，請酌情參考。
全球地緣政治風險：新加坡作為貿易與金融港，在當今全球局勢動盪背景下，容易受到外部影響，近期也因人口輸入帶來房價快速上漲；
宏觀調控及經濟形式不確定性：海外國家與我國國情差距較大，無法直接參考對
比，相關經驗更不能複製。
分析師：由子沛
執業證書編號：S0740523020005
分析師：李垚
執業證書編號：S0740520110003
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