綠色金融|發電行業配額分配方案迎來重大更新

配額分配方案，配額結轉

2024年7月2日，生態環境部發布《關於公開徵求<2023、2024年度全國碳排放權交易發電行業配額總量和分配方案（徵求意見稿）>意見的通知》（環辦便函〔2024〕216號）（以下簡稱《2023、2024配額分配方案》）。相比全國碳市場第一、第二履約週期配額分配方案，本次《2023、2024配額分配方案》在實施範圍、配額計算方法、發放方式、配額清繳、配額結轉等方面做出了新的要求和規範，推進我國全國碳市場執行機制不斷深化完善，充分發揮透過市場機制促進我國“雙碳”目標實現的效果。

《2023、2024配額分配方案》主要有以下三個方面重要更新：

一是對實施範圍與履約要求做出重新要求。在實施範圍方面，本次方案提出“重點排放單位因使用電力產生的二氧化碳間接排放不再納入全國碳排放權交易市場管理範圍”。在履約要求方面，方案要求重點排放單位在2024年和2025年分別完成2023年度和2024年度履約工作。

二是對配額分配計算規則做出重要更新。將機組發電部分的基礎引數由“供電量”改為了“發電量”，並“按照行業總體盈虧平衡、略有缺口的原則綜合確定”本次配額分配基準值；同時，引入“調峰修正係數”，取消之前使用的“機組供熱量修正係數”和“機組負荷（出力）係數修正係數”，並將“調峰修正係數”設定為65%，以準確反映現階段我國火電機組的負荷率狀態和調峰特性。

三是設定配額結轉規則。配額結轉規則對履約使用配額年限做出要求，即2023和2024年度履約可使用之前分配的配額，從2025年度及之後的履約只能使用結轉的配額和後續發放的配額。在配額結轉計算方面，配額結轉數量與重點排放單位在2024年1月1日至2025年12月31日之間的配額淨賣出量有關。根據結算計算公式和相關要求可知，最優結轉策略是配額有盈餘的重點排放單位淨賣出自有配額餘量的40%。

配額結轉規則的出臺，有助於：（1）提升市場供應，緩解重點排放單位無處購買的困境；（2）提升全國碳市場交易活躍度；（3）減少碳市場配額盈餘數量，確保全國碳市場擴容後行業間的公平性。在配額結轉規則的要求下，結合此次方案配額計算規則和全市場配額盈餘情況，預計全國碳市場碳價在2024~2025年間呈現一定下降趨勢。

未來，在全國碳市場一年一履約的預期要求下，全國碳市場將保持全年一定的交易活躍度，緩解交易潮汐現象；同時，全國碳市場基礎設施還需不斷完善，以應對全國碳市場更加嚴格緊湊的時間要求。後續，建議生態環境主管部門出臺更長期的配額分配方案；同時，重點排放單位應有序開展履約準備工作，建立交易策略。

事件

2024年7月2日，生態環境部發布《關於公開徵求<2023、2024年度全國碳排放權交易發電行業配額總量和分配方案（徵求意見稿）>意見的通知》（環辦便函〔2024〕216號）[1]（以下簡稱《2023、2024配額分配方案》）。

點評

相比全國碳市場第一、第二履約週期配額分配方案，本次《2023、2024配額分配方案》在實施範圍、配額計算方法、發放方式、配額清繳、配額結轉等方面做出了新的要求和規範，推進我國全國碳市場執行機制不斷深化完善，充分發揮透過市場機制促進我國“雙碳”目標實現的效果。

一、主要內容解讀

1.1 實施範圍與履約要求

1.1.1 實施主體與範圍

《2023、2024配額分配方案》適用於納入2023、2024年度全國碳排放權交易市場發電行業配額管理的重點排放單位（以下簡稱重點排放單位）。根據《關於做好2023—2025年發電行業企業溫室氣體排放報告管理有關工作的通知》（環辦氣候函〔2023〕43號），重點排放單位納入門檻為“包括經最近一次核查結果確認以及上年度新投產預計年度排放量達到2.6萬噸二氧化碳當量（綜合能源消費量達到1萬噸標準煤）的發電行業企業或其他經濟組織”。同時，《2023、2024配額分配方案》對在配額分配時可能遇到的特殊情況做出明確說明。

《2023、2024配額分配方案》與之前配額分配方案在納入機組以及暫不納入配額管理的機組的判定標準方面保持一致，僅在暫不納入配額管理的機組管理的“其他特殊發電機組”一處，增加了關停機組的情況說明。

本次方案特別提出：“重點排放單位因使用電力產生的二氧化碳間接排放不再納入全國碳排放權交易市場管理範圍。”由於該部分排放佔比很小，納入履約管理後不僅促進減排效果有限，還會增加較多工作負擔。因此，《2023、2024配額分配方案》將該部分內容去除。

1.1.2 履約要求

相比於第一、第二履約配額分配方案，儘管本次《2023、2024配額分配方案》仍然只有2023年度和2024年度兩年的配額分配方法，但是在配額清繳上做出了新的要求。《2023、2024配額分配方案》要求：

重點排放單位應於2024年12月31日前完成2023年度履約工作；

重點排放單位應於2025年12月31日前完成2024年度履約工作。

因此，納入重點排放單位需要在2024和2025年按要求分別完成對應年度的履約工作。

為幫助部分有意願履約但因銀行賬戶被司法凍結等客觀原因無法購買配額的情況，《2023、2024配額分配方案》給出解決方案：“可在省級生態環境主管部門核實後，透過其他企業協議代履約方式進行履約，由全國碳排放權註冊登記機構配合省級生態環境主管部門完成相關操作”。特別是在《碳排放權交易管理暫行條例》（國務院令第775號）（以下簡稱《暫行條例》）已於今年5月1日正式施行的情況下，該方案解決了部分企業有意願履約卻無法履約的情況，避免了後續違法行為。

1.2 配額分配方案

1.2.1 計算規則

本次配額分配方案在配額數量計算規則上有很大變動，主要體現在配額基準值、配額計算公式及引數兩個方面。

（1）配額基準值

在配額基準值方面，本次方案是將機組發電部分的基礎引數由“供電量”改為了“發電量”。主要原因是供電量資料並非由重點排放單位直接監測得到，而是由發電設施的發電量減去與生產有關輔，助裝置的消耗電量得到。由於在計算時所用的相關資料也難以準確核算核查，將導致最終資料存在較大質量風險，進而影響碳市場執行的公平性和有效性。基於這樣的考慮，在本次配額分配方案中，將基準值替換為企業可以直接且準確測量的發電量。同時，也便於核查機構更好地對資料進行核查確認。

由於基準值引數的改變，以及計算公式的改變（下文說明），因此無法直接透過基準值變化來判斷《2023、2024配額分配方案》的基準值相比過往兩個履約週期是否進一步下降。但仍然可以簡單對比《2023、2024配額分配方案》中燃煤機組發電基準值等與《2021、2022年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》中燃煤機組供電基準值等數值變化程度。

由表3可以看到，相比於第二履約週期的平衡值與基準值，《2023、2024配額分配方案》中燃煤機組的數值都有不同程度下降。需要說明的是，考慮到《2023、2024配額分配方案》中基礎引數為發電量，而發電量資料大於供電量資料，在保證企業獲得同等配額數量的情況下，則發電基準值會小於供電基準值，使得表3中呈現出2023年度和2024年度基準值降幅較大的情況。若仍採用供電基準值的計算方法，則可推測供電基準值不會有表格中呈現的降幅。因此《2023、2024配額分配方案》的配額髮放相比於第二履約週期有一定程度收緊，但是收緊有限。

綜合表2和表3，可以看到燃煤機組的基準值都低於平衡值。同時根據《2023、2024配額分配方案》的說明，配額基準值的設定是“按照行業總體盈虧平衡、略有缺口的原則綜合確定”，因此對於大部分燃煤機組將面臨不同程度的履約壓力。特別是300MW等級及以下常規燃煤機組和非常規燃煤機組將面臨更大的壓力，一方面2023年基準值低於2023年平衡值約0.8%，另一方面其基準值下降幅度相比第二履約週期更大。因此，全國碳市場鼓勵大容量和高效能機組的使用，儘快淘汰落後、小容量機組。

由於無法獲知各類燃煤機組的數量，因此假設三類燃煤機組綜合後的2023年基準值比2023年平衡值低0.5%，按照納入發電行業的碳排放總量為40億噸進行估算，則預計2023年度配額缺口約2000萬噸。假設2024年度平衡值和總排放量不變，由於基準值進一步下調，按照綜合基準值相比平衡值低1%的情況估算，則預計2024年度配額缺口約4000萬噸，兩年合計配額缺口約6000萬噸。這也符合《2023、2024配額分配方案》中“按照行業總體盈虧平衡、略有缺口的原則綜合確定”的描述。

（2）配額計算公式及引數

《2023、2024配額分配方案》對配額計算公式也有較大修改，引入“調峰修正係數”，取消之前使用的“機組供熱量修正係數”和“機組負荷（出力）係數修正係數”。

取消機組供熱量修正係數原因在於，該修正係數需要使用供熱比這項引數，而該項引數計算過程複雜、資料獲取難度較大，因此也將導致最終資料存在較大質量風險，影響最終的交易公平性。取消後，便於重點排放單位計算和核查機構核查。

近年來，我國能源結構調整加速推進，可再生能源發電裝機佔比歷史性突破50%。截至2023年底，全國新能源和可再生能源發電裝機突破15億千瓦，歷史性超過火電裝機，成為電力裝機的主體。風電光伏發電裝機突破10億千瓦，在全國發電總裝機中的比重達到34%。儘管可再生能源消納比例不斷提升，新能源“靠天吃飯”的特點仍然嚴重地制約了其發展。為了保證整個電力系統的穩定，仍然需要火電的有效支撐，並做好電網調峰的作用。由於機組執行小時數降低，導致機組效率下降，且這部分現階段難以透過自身技術或管理進行改善。由於之前方案中“負荷係數修正係數”已經無法反應當下階段我國火電機組的負荷率狀態和調峰特性。因此，本次方案中引入“調峰修正係數”，取代“負荷係數修正係數”，並重新將調整係數修改為65%，即統計期內機組負荷（出力）係數在65%以下的常規燃煤機組按照相關計算公式計算並使用大於1的調峰修正係數，獲得補償配額。

1.2.2 發放規則

《2023、2024配額分配方案》明確配額按照先預分配併發放、後核定配額併發放的流程實施，預分配配額數量按照上一年度的經核查排放量的70%發放。對於對因涉法、涉訴、涉債、涉司法凍結等情況存在履約風險的重點排放單位，以及方案發布時未足額清繳上一履約週期配額的重點排放單位，其核定的配額將不會首先發放至其註冊登記賬戶中，而是由所在地升級主管部門替其完成對應部分的履約後，才會將剩餘部分的配額髮放至其註冊登記賬戶中。若配額不足的，還需要補足配額，完成履約。

在配額分配時，可能會面臨兩種配額需要調整的情況，即未足額清繳上一年度配額的和已預支（含個性化紓困）配額量的。

對於前者，根據《暫行條例》第二十四條，“重點排放單位未按照規定清繳其碳排放配額的，……拒不改正的，按照未清繳的碳排放配額等量核減其下一年度碳排放配額，可以責令停產整治”。因此最終發放至其賬戶的配額數量將扣減對應的處罰數量。

對於後者，《2021、2022年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》曾提出2023年度配額預支方案，以幫助重點排放單位完成第二履約週期工作。因此，在發放用於2023年度履約的配額時，需要核減之前預支的配額數量。

1.3 結轉規則

本次配額分配方案出臺的一個最重要的規則就是配額結轉規則，《2023、2024配額分配方案》在配額結轉方面做出了兩方面規定：

（1）履約使用配額年限要求，即2023和2024年度履約可使用之前分配的配額，從2025年度及之後的履約只能使用結轉的配額和後續發放的配額。

（2）配額結轉計算方法，如下表所示。

根據結算計算公式和相關要求可知，最優結轉策略是配額有盈餘的重點排放單位淨賣出自有配額餘量的40%，實現賣出收益最大化和結轉配額量最大化。由於全國碳市場第一履約週期配額分配方案制定比較寬鬆，配額總量大於需要履約數量。根據路孚特計算，第一履約期結束後市場上尚有3.52億噸配額盈餘[2]。考慮到第二履約週期配額總體平衡、略有缺口的情況，假設開始2023年度履約工作開始時全市場還剩第一履約週期盈餘配額約3億噸，按照淨賣出自有盈餘配額40%的比例估算，則在2023年度和2024年度履約區間，預計有1.2億噸配額進入市場。結合章節1.2.1的配額缺口估算結果，預計2023年度和2024年度配額缺口為6000萬噸。考慮到配額缺口和配額盈餘估算結果的可能存在較大偏離度，在調高配額缺口和降低配額盈餘的情況下，預計仍然存在配額出售量大於配額缺口的情況。因此，我們預測未來市場配額供應相對充分，碳價在現有基礎上（以2024年6月28日收盤價90.66元/噸為參考）存在下行趨勢。不排除臨近2025年底時，部分配額盈餘企業急於出售配額以避免配額作廢，大量拋售配額引起碳價進一步下跌。但是最終情況需要等待配額分配最終方案出臺。

需要注意的是，若重點排放單位未能按要求完成2023和2024年度的履約，則不得申請配額結轉。

配額結轉規則的設定是全國碳市場執行機制進一步完善的突出表現，有利於：

（1）避免部分企業過度囤積配額和惜售的情況，加強市場供應，特別是在配額分配方案總體呈現略有缺口的情況下，有助於配額有缺口企業可以從市場上購買配額完成履約；

（2）提升全國碳市場交易活躍度；

（3）減少全國碳市場配額剩餘總量，由於全國碳市場第一履約週期配額髮放過多，考慮到全國碳市場即將擴容，為保持各行業間公平，因此需要儘快減少碳市場過多的配額存量。

二、全國碳市場履約展望與建議

2.1 全國碳市場履約表現展望

儘管《2023、2024配額分配方案》目前還只是徵求意見稿，但其提出2024年需要完成2023年度履約、2025年完成2024年履約的要求，代表著全國碳市場未來將朝向一年一履約的方向發展。在這種情況下，全國碳市場將呈現以下發展趨勢：

（1）全國碳市場將保持較好的活躍度。根據全國碳市場在第一、第二履約週期的表現，全國碳市場交易受履約驅動影響明顯，成交量呈明顯的潮汐現象。而在未來一年一履約的預期下，一方面縮短了履約間隔，不同履約期銜接將更加緊密；另一方面，基於一年一履約的預期，重點排放單位將盡早開展相關準備工作，提前開展交易儲備配額。

（2）基礎設施不斷完善。目前全國碳市場已納入兩千餘家發電企業，未來在全國碳市場擴容後，重點排放單位數量將進一步增加。在一年一履約的嚴格時間要求下，僅靠現有核查機構的數量和能力，將難以支撐相關工作有效開展。因此未來全國碳市場基礎設施將進一步完善，透過新型資訊科技的應用，在保證碳排放相關資料質量的情況下，提升資料的收集、核算、校驗核對、管理的效率。

2.2 未來工作建議

（1）不斷完善碳市場機制。《2023、2024配額分配方案》實施事前管理為碳市場後續的執行開了個好頭，儘管只有兩年，但是已經可以幫助重點排放單位建立一定預期，制定應對策略。儘管兩年一制定的策略可以確保在政策制定方面保留一定靈活度，但仍然建議後續在時機成熟時釋出更長期限的配額分配方案，以便重點排放單位可以制定中期減排策略，有序推進減排工作。

（2）重點排放單位儘早制定履約策略。一方面，重點排放單位應提前準備，以積極應對一年一履約的要求；另一方面，隨著配額結轉規則的實施，將有大量配額將陸續進入市場，因此對於買方和賣方都應制定相關交易計劃，時刻關注價格動態，把握最優交易時機，獲取最優收益。

注：

[1]資料來源：關於公開徵求《2023、2024年度全國碳排放權交易發電行業配額總量和分配方案（徵求意見稿）》意見的通知，生態環境部[EB/OL]，2024/07/02[2024/07/02] https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/202407/t20240702_1080579.html

[2]資料來源：配額收緊，碳價難測，碳市場多項關鍵政策待定，36氪[EB/OL]，2023/2/21[2024/07/02] https://www.36kr.com/p/2141456479635584

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