宏觀市場丨投資於人——解讀政府工作報告

本文作者 | 胡曉莉宋彥辰何帆郭於瑋魯政委

政府工作報告

3月5日，李強總理向十四屆全國人大三次會議作政府工作報告（以下簡稱“《報告》”）。

2025年經濟社會發展目標穩中求進。“穩”在於GDP增速目標仍在5%左右，城鎮調查失業率和就業目標保持了基本穩定；“進”在於，單位GDP能耗目標從“降低2.5%左右”調整為“降低3.0%左右”，預算赤字率、專項債、特別國債、中央預算內投資規模均有不同程度的增長。同時，物價目標由3%左右調整為2%左右，意在改善供求關係，引導物價溫和回升。

宏觀政策更加積極有為，保有一定靈活空間。財政政策方面，實施更加積極的財政政策，2025年赤字率首次達到4.0%，赤字規模5.66萬億元，比上年增加1.6萬億元；特別國債合計比上年增加8000億元，其中超長期特別國債1.3萬億元，用於大行補資本的特別國債5000億元；地方政府專項債4.4萬億元，比上年增加5000億。假設名義GDP 6.0%，2025年廣義債務率約為9.7%，較2024年的8.1%上升1.6個百分點。貨幣政策方面，實施適度寬鬆的貨幣政策，適時降準降息，推動社會綜合融資成本下降；結構性工具方面，新增提振消費的工具，拓寬保障性住房再貸款的範圍。

擴大內需位居全年工作任務首位，提出“使內需成為拉動經濟增長的主動力和穩定錨”，更加強調“投資於人”。消費方面，安排超長期特別國債3000億元支援消費品以舊換新，資金額度較2024年翻倍；“完善勞動者工資正常增長機制”，提升居民消費能力，穩定物價預期。投資方面，強調“加大服務業投資力度”，“堅決防止低效無效投資”。

產業政策方面，提出“新動能積厚成勢、傳統動能煥新升級”。《報告》提出培育具身智慧、6G等未來產業；“深化先進製造業和現代服務業融合發展試點，加快發展服務型製造”；要求“深入實施製造業重大技術改造升級和大規模裝置更新工程”。數字經濟方面，提出“繼續推進‘人工智慧+’行動”，強調“支援大模型廣泛應用”。

教育、科技和人才方面，《報告》強調 “推動科技支出向基礎研究傾斜，完善競爭性支援和穩定支援相結合的投入機制” 。

推動標誌性改革加快落地。全國統一大市場方面，縱深推進全國統一大市場建設，破除地方保護，綜合整治“內卷式”競爭。財稅改革方面，中央部門、各地區穩步推進零基預算改革；加快推進部分品目消費稅徵收環節後移並下劃地方。金融體制改革方面，深化資本市場投融資綜合改革，包括推動中長期資金入市，改革最佳化股票發行上市和併購重組制度。

對外開放方面，應對全球貿易環境的變化，《報告》態度鮮明地指出“無論外部環境如何變化，始終堅持對外開放不動搖”；擴大服務業對外開放，加強對於企業外貿出口和對外投資的綜合服務，最佳化產業鏈供應鏈國際合作佈局。

防風險方面，堅持在發展中逐步化解風險。房地產市場方面，因城施策調減限制性措施，收購存量房方面給予地方更大自主權，防範房企債務違約風險；地方政府債務方面，動態調整債務高風險地區名單，支援開啟新的投資空間；金融領域風險方面，分類化解中小機構風險，充實化險資金資源。

民生領域方面，統籌好新技術應用和崗位轉換，創造新的就業機會；城鄉居民基礎養老金最低標準再提高20元，適當提高退休人員基本養老金；制定促進生育政策，發放育兒補貼。

事件：

3月5日，李強總理向十四屆全國人大三次會議作政府工作報告（以下簡稱“《報告》”）。

點評：

一、增長目標：穩中求進

2025年經濟社會發展目標穩中求進。“穩”在於GDP增速目標仍在5%左右，城鎮調查失業率目標維持在“5.5%左右”，就業目標維持在“1200萬人以上”，保持了基本穩定；“進”在於，單位GDP能耗目標從“降低2.5%左右”調整為“降低3.0%左右”；預算赤字率、專項債、特別國債、中央預算內投資規模均有不同程度的增長。報告認為，“今年我國發展面臨的環境仍是戰略機遇和風險挑戰並存，有利條件強於不利因素。……實現這些目標很不容易，必須付出艱苦努力。”

從經濟增長目標來看，《報告》提出，經濟增長預期目標為5%左右，“既是穩就業、防風險、惠民生的需要，也有經濟增長潛力和有利條件支撐，並與中長期發展目標相銜接，突出迎難而上、奮發有為的鮮明導向。”

從物價目標來看，《報告》將居民消費價格漲幅調整為2%左右。《報告》指出，上述物價目標的設定，“目的在於透過各項政策和改革共同作用，改善供求關係，使價格總水平處在合理區間”。3月5日國新辦新聞釋出會[1]指出，上述物價目標旨在傳遞更為積極、政策導向更加鮮明的訊號，透過各項政策努力推動物價溫和回升，包括加大逆週期宏觀政策力度、著力提振消費、規範內卷式價格戰以及更大力度穩住樓市和股市等。《報告》還指出，“多渠道促進居民增收，推動中低收入群體增收減負，完善勞動者工資正常增長機制”。

從就業目標來看，2025年城鎮調查失業率目標保持不變。2024年全年城鎮新增就業1256萬人，順利完成預期目標。2025年在就業總量和結構性矛盾更加突出背景下，指定與2024年相同的目標，體現當前對於加大穩就業力度的要求。

從能耗目標來看，提出了更高的降低能耗目標。《報告》提出：“單位國內生產總值能耗降低3.0%左右。”上述目標較2024年目標提升0.5個百分點，突出當前對於生態環境質量改善的重視。

二、宏觀政策：積極有為、動態調整

實施更加積極有為的宏觀政策，根據形勢變化動態調整政策。《報告》指出，“實施更加積極有為的宏觀政策……我們將堅持穩中求進、以進促穩，守正創新、先立後破，系統整合、協同配合，充實完善政策工具箱，根據形勢變化動態調整政策，提高宏觀調控的前瞻性、針對性、有效性”。3月5日國新辦新聞釋出會[2]指出，“還要看到，宏觀經濟政策實際上還留有後手，將會依據形勢變化動態調整、積極應對”。

財政政策方面，實施更加積極的財政政策。《報告》中對於財政政策的要求由2024年的“積極的財政政策要適度加力、提質增效”變為2025年的“確保財政政策持續用力、更加給力”。“確保”、“持續”、“更加”等關鍵詞的變化體現出2025年財政政策將更加積極。

2025年政府債務工具作為主要的政策工具，《報告》提出：“合計新增政府債務總規模11.86萬億元、比上年增加2.9萬億元，財政支出強度明顯加大。”同時，在支出進度方面較2024年或有所提前，《報告》提出：“要加快各項資金下達撥付,儘快形成實際支出。”從當前政府債發行情況來看，截至2月末，新增專項債發行進度較2024年同期已明顯加快。

赤字率方面，《報告》指出：“赤字率擬按4％左右安排、比上年提高1個百分點，赤字規模5.66萬億元、比上年增加1.6萬億元。”赤字率在2025年首次突破4.0%。同時，計入政府性基金預算的專項債、特別國債均有增加，若合併考慮，假設名義GDP 6.0%，2025年廣義債務率約為9.7%，較2024年的8.1%上升1.6個百分點。其中，2024、2025年均包含了用於化債的新增額度2萬億元。

赤字規模方面，2025年赤字規模5.66萬億元，較2024年增加1.6萬億元，其中，中央赤字規模4.86萬億元，地方赤字規模0.8萬億元，分別較2024年增加1.52萬億元、0.08萬億元。同時，特別國債增量規模8000億元。此外，中央將加大對地方的一般性轉移支付力度，一方面有助於中央加強對財政資源的統籌能力，另一方面由於一般性轉移支付使用相對靈活，對地方財力將形成較有力地補充。

專項債方面，較2024年增加5000億元。《報告》提出：“擬安排地方政府專項債券4.4萬億元、比上年增加5000億元，重點用於投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等。”其中，消化地方政府拖欠企業賬款主要在此前化債政策安排中每年的8000億元中。特別國債方面，較2024年增加8000億元。《報告》提出:“擬發行超長期特別國債1.3萬億元、比上年增加3000億元。擬發行特別國債5000億元，支援國有大型商業銀行補充資本。”超長期特別國債對支援重大專案建設、提振消費等方面將繼續發揮重要作用。這也能夠在一定程度上彌補地方化債對固定資產投資的影響。

從政府投資來看，一是中央預算內投資增加。今年中央預算內投資擬安排7350億元，較2024年增加350億元，增幅略高於2024年。《報告》指出：“最佳化地方政府專項債券管理機制，實施好投向領域負面清單管理、下放專案稽核許可權等措施。簡化投資審批流程，……”均有助於“積極擴大有效投資”。二是強調“加大服務業投資力度”，2025年將在提振消費、擴大內需上持續發力。同時，《報告》要求，“切實選準選好專案，管好用好資金，保障在建專案資金需求，堅決防止低效無效投資。”相較2024年新增“堅決”二字，表明當前更加註重對財政資金的有效使用。

2023年赤字率包含年末增發1萬億元國債後的計算值。

貨幣政策方面，實施適度寬鬆的貨幣政策，適時降準降息，強化利率執行，推動降低融資成本。與2024年12月中央經濟工作會議的表述一致，《報告》指出，“實施適度寬鬆的貨幣政策。發揮好貨幣政策工具的總量和結構雙重功能,適時降準降息,保持流動性充裕,使社會融資規模、貨幣供應量增長同經濟增長、價格總水平預期目標相匹配”。本年度報告對於疏通貨幣政策傳導著墨較多，並將其作為降低融資成本的重要前提，表明強化利率政策執行仍是2025年的工作重點，這包括落實存款利率自律等。《報告》指出，“進一步疏通貨幣政策傳導渠道,完善利率形成和傳導機制,落實無還本續貸政策,強化融資增信和風險分擔等支援措施。推動社會綜合融資成本下降,提升金融服務可獲得性和便利度”。匯率政策方面，《報告》指出“保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩定”。

結構性貨幣政策工具方面，新增提振消費的工具，拓寬保障性住房再貸款的範圍。《報告》指出，“最佳化和創新結構性貨幣政策工具，更大力度促進樓市股市健康發展，加大對科技創新、綠色發展、提振消費以及民營、小微企業等的支援”，其中，提振消費為新增支援領域，可能增設針對消費信貸的再貸款工具（例如支援新能源汽車等綠色消費的再貸款），其他領域已有對應的結構性政策工具，可能以最佳化現有工具為主。《報告》還指出“拓寬保障性住房再貸款使用範圍”，考慮到目前保障性住房再貸款主要用於“支援地方國有企業以合理價格收購已建成未出售商品房用作保障性住房”，未來可能進一步拓寬收購標的（如納入二手房）和收購主體（目前各地通常選擇1-2家國有企業）。

強化宏觀政策民生導向，更加強調“投資於人”。《報告》指出，“強化宏觀政策民生導向。堅持以人民為中心，經濟政策的著力點更多轉向惠民生、促消費……推動更多資金資源‘投資於人’、服務於民生，支援擴大就業、促進居民增收減負、加強消費激勵，形成經濟發展和民生改善的良性迴圈”。作為拉動經濟增長的三駕馬車，消費和投資是國內需求的最終來源。本次政府工作報告更加關注需求端，而居民部門收入增長是消費能力和消費意願的重要來源。《報告》強調惠民生、促消費，將從需求端拉動整個國民經濟的增長。相比於“投資於物”的傳統投資，“投資於人”將更多資金資源從鋼筋水泥引導向擴大就業、提高收入、加強教育和民生保障，將有助於從根本上提振國內需求。

三、內需：拉動經濟增長的主動力和穩定錨

2025年政府工作報告將擴大內需放在全年工作任務首位，提出“使內需成為拉動經濟增長的主動力和穩定錨”。短期來看，為應對外貿不確定性，需要發揮內需穩增長的作用；長期來看，我國主動推動經濟結構轉型，內需未來將成為增長的主動力。世界銀行資料顯示，截至2023年我國最終消費支出佔GDP比重約為55.6%，發達經濟體相比，我國消費支出佔GDP比重有較大提升空間。針對消費需求不足的問題，《報告》強調“加快補上內需特別是消費短板”。

消費方面，一是安排超長期特別國債3000億元支援消費品以舊換新，資金額度較2024年翻倍。2024年7月《關於加力支援大規模裝置更新和消費品以舊換新的若干措施》，向地方安排1500億元左右超長期特別國債資金用於支援換新政策[3]，取得顯著效果。今年擴圍支援消費品以舊換新，擴大補貼商品範圍的同時，大幅提高財政資金支援力度，體現了政府提振消費的決心和行動。二是，明確提出提升消費能力。《報告》指出，“多渠道促進居民增收，推動中低收入群體增收減負，完善勞動者工資正常增長機制”。消費是收入的函式，《報告》直擊消費能力不足的堵點痛點，增收減負有助於從根本上提高居民消費能力。三是，《報告》強調“完善免稅店政策，推動擴大入境消費”。今年或進一步最佳化過境入境免籤政策，提升外籍人員來華旅遊消費的便利度。四是，《報告》提出“完善全口徑消費統計制度”。隨著人民生活水平的提高，服務消費的需求快速增長，而當前的社會消費品零售指標對服務消費覆蓋不足，需要對統計口徑進行完善。

投資方面，一是積極擴大有效投資。今年中央預算內投資擬安排7350億元，較上年提高350億元；並提出“加強財政與金融配合”“用好超長期特別國債，強化超長期貸款等配套融資”。對於投資的支援採取“財政+金融”的方式，金融融資渠道要求投資更加註重效益。相比2024年表述，《報告》在“防止低效無效投資”的表述前新增“堅決”二字。二是提出“加大服務業投資力度”，有助於推動服務業高質量發展。

四、產業：新動能積厚成勢，傳統動能煥新升級

新動能方面，一是《報告》提出培育具身智慧、6G等未來產業。其中，具身智慧（Embodied AI）是指將人工智慧融入機器人等物理實體[4]，6G（第六代移動通訊技術）側重支援智慧體的高效互聯，在5G人人互聯和人物互聯的基礎上，引入更多智慧體[5]。二是，強調“支援獨角獸企業、瞪羚企業發展”。其中，獨角獸企業是指成立時間不超過10年、估值超過10億美元，且具備獨有核心技術、獨特競爭優勢和市場潛力的未上市企業；瞪羚企業是指跨過創業初期後在較短時間內以超常規速度發展的創新型企業。三是，提出“深化先進製造業和現代服務業融合發展試點，加快發展服務型製造”，培育兩業融合新業態，推動生產性服務業、服務型製造業之間的高效協同。

傳統動能方面，推動傳統產業改造提升。《報告》要求“深入實施製造業重大技術改造升級和大規模裝置更新工程”。2024年我國製造業約佔GDP的25%；41個工業大類行業中有39個保持增長，其中電子、有色、化工、汽車等重點行業對工業生產增長的貢獻率超四成。一方面，強化產業基礎、穩定製造業佔比有助於產業鏈供應鏈安全、避免產業空心化；另一方面，透過大規模裝置更新，加快製造業數字化轉型，推動生產流程向智慧化、數字化邁進，將使傳統動能煥發新的生機。

數字經濟方面，提出“繼續推進‘人工智慧+’行動”，強調“支援大模型廣泛應用”。DeepSeek橫空出世，標誌我國在人工智慧領域已達到全球頂尖水平，未來AI與各行業深度融合，應用場景進一步拓展，將提升全社會的生產力和創新力。

五、科創：提升國家創新體系整體效能

教育體系建設方面，《報告》強調“健全與人口變化相適應的資源統籌調配機制”，未來將完善跨學區、跨學段的師資動態調配機制，以更好適應學齡人口的變動。《報告》提出“逐步推行免費學前教育”，有助於減輕生育家庭的教育支出負擔，提高社會的生育意願。

科技方面，《報告》提出“強化關鍵核心技術攻關和前沿性、顛覆性技術研發”。美國政府積極支援對早期網際網路的創新和推廣，助推美國在網際網路浪潮中的全球領先地位。當前正處於以人工智慧為代表的新一輪技術週期的創新啟動期，充分發揮新型舉國體制優勢，超前佈局前沿性技術、顛覆性技術，加強對技術創新的引導和組織，有助於在新一輪技術革命中贏得先機。

人才方面，《報告》提出“加強拔尖創新人才、重點領域急需緊缺人才和高技能人才培養”“建設一流產業技術工人隊伍”“最佳化外籍人才服務”。

六、改革：標誌性改革舉措加快落地

標誌性改革方面，《報告》提出：“推動標誌性改革舉措加快落地，更好發揮經濟體制改革牽引作用。”較2024年中央經濟工作會議提出的“推動標誌性改革舉措落地見效”，強調“加快落地”，主要從激發經營主體活力、全國統一大市場建設、財稅金融體制三大角度入手。

第一，有效激發各類經營主體活力，一是深化國企改革；二是激發民營經濟活力。國有經濟方面，在二十屆三中全會對於國企改革的部署下，會議提出“高質量完成國有企業改革深化提升行動，實施國有經濟佈局最佳化和結構調整指引，加快建立國有企業履行戰略使命評價制度”。2024年9月，國家發改委召開新聞釋出會表示“制定國有經濟佈局最佳化和結構調整指引目錄”。民營經濟方面，以最佳化營商環境，提供公平競爭環境為抓手。一是保護民營企業和企業家合法權益。會議提出“紮紮實實落實促進民營經濟發展的政策措施，切實依法保護民營企業和民營企業家合法權益，鼓勵有條件的民營企業建立完善中國特色現代企業制度”。這旨在加大對民營經濟的政策支援，充分發揮民營經濟在推動創新、創造就業等方面的積極性。二是幫助企業緩解流動性壓力。會議提出“加力推進清理拖欠企業賬款工作，強化源頭治理和失信懲戒，落實解決拖欠企業賬款問題長效機制。深化政企常態化溝通交流，切實幫助企業解決實際困難和問題”。三是規範執法行為，最佳化營商環境。會議提出“開展規範涉企執法專項行動，集中整治亂收費、亂罰款、亂檢查、亂查封,堅決防止違規異地執法和趨利性執法。政府要寓管理於服務之中，用服務的暖心增強企業的信心”。

第二，縱深推進全國統一大市場建設。一是破除地方保護，綜合整治“內卷式”競爭。會議提出：“加快建立健全基礎制度規則，破除地方保護和市場分割，打通市場準入退出、要素配置等方面制約經濟迴圈的卡點堵點，綜合整治‘內卷式’競爭。”2024年7月政治局會議首次提出“強化行業自律，防止‘內卷式’惡性競爭”。2024年中央經濟工作會議將“防止”調整為“綜合整治”，政府工作報告再次做了強調，表明對於促進公平競爭，最佳化營商環境的重視。對於“內卷式”競爭，地方政府方面，可能涉及清理不合理的優惠政策，避免重複招商引資與過度建設。企業方面，則需要避免過度的價格競爭，理性擴張。二是實施全國統一大市場建設指引，最佳化市場準入環境。《報告》提出：“實施全國統一大市場建設指引，修訂出臺新版市場準入負面清單，最佳化新業態新領域市場準入環境。制定重點領域公平競爭合規指引，改革完善招標投標體制機制。出臺健全社會信用體系的政策，構建統一的信用修復制度。”2025年1月7日，國家發展改革委關於印發《全國統一大市場建設指引（試行）》（發改體改〔2024〕1742號），提出實行統一的市場準入制度，嚴格落實“全國一張清單”管理模式，維護統一的公平競爭制度，健全統一的社會信用制度等指引要求。此次《報告》提出的改革要求多數是對《全國統一大市場建設指引（試行）》的實施和落實。

第三，深化財稅金融體制改革，包括深化零基預算改革、最佳化稅收制度、深化資本市場投融資綜合改革等。財稅改革方面，一是中央部門、各地區穩步推進零基預算改革，有助於進一步提升財政資金的使用效率，減少財政資金沉澱、防止財政支出固化。會議提出：“開展中央部門零基預算改革試點，支援地方深化零基預算改革，在支出標準、績效評價等關鍵制度上積極創新。”二是圍繞增加地方財力、建設地方財源，最佳化稅收制度。一方面，增加地方自主財力，主要方式為加快推進部分品目消費稅徵收環節後移並下劃地方，當前消費稅收入主要歸中央所有，2024年消費稅規模約1.65萬億元，是我國第三大稅種，後移消費稅並下劃地方能夠為地方切實補充一定財力，也有利於增加地方最佳化消費環境的內在動力。另一方面，積極探索建立激勵機制，主要從財源培育角度實現財政收入的良性迴圈。如建立財源培育激勵機制，調動市縣級在財源培育上的積極性；對於稅收貢獻較大的企業或行業重點關注，提升服務。

金融體制改革方面，深化資本市場投融資綜合改革。一是推動中長期資金入市。會議提出：“深化資本市場投融資綜合改革，大力推動中長期資金入市，加強戰略性力量儲備和穩市機制建設。”社保、保險等中長期資金入市的規模有望上升。二是改革最佳化股票發行上市和併購重組制度。併購重組有助於豐富退出渠道，是深化資本市場改革的重要抓手。2024年9月，中國證監會印發《中國證監會關於深化上市公司併購重組市場改革的意見》，同時印發《關於修改〈上市公司重大資產重組管理辦法〉的決定（徵求意見稿）》，“進一步強化併購重組資源配置功能，發揮資本市場在企業併購重組中的主渠道作用，適應新質生產力的需要和特點，支援上市公司注入優質資產、提升投資價值”。近期，北京、深圳、上海等地相繼出臺併購重組相關政策，提出了儲備併購標的、協助開展併購資源整合和投後賦能、提升專業機構服務能力、搭建綜合性公共服務平臺等一系列配套措施。

七、開放：始終堅持對外開放不動搖

在對外開放方面，應對全球貿易環境的變化，《報告》態度鮮明地指出“無論外部環境如何變化，始終堅持對外開放不動搖”。《報告》指出，“無論外部環境如何變化，始終堅持對外開放不動搖，穩步擴大制度型開放，有序擴大自主開放和單邊開放，以開放促改革促發展”。

擴大服務業對外開放，加強對於企業外貿出口和對外投資的綜合服務，最佳化產業鏈供應鏈國際合作佈局。穩外貿方面，“加大穩外貿政策力度，支援企業穩訂單拓市場。最佳化融資、結算、外匯等金融服務，擴大出口信用保險承保規模和覆蓋面，強化企業境外參展辦展支援”。在穩外資和服務業對外開放方面，《報告》指出，“推進服務業擴大開放綜合試點示範，推動網際網路、文化等領域有序開放，擴大電信、醫療、教育等領域開放試點”。高質量共建“一帶一路”方面，“引導對外投資健康安全有序發展，強化法律、金融、物流等海外綜合服務，最佳化產業鏈供應鏈國際合作佈局”。深化多雙邊和區域經濟合作方面，“持續擴大面向全球的高標準自由貿易區網路，推動簽署中國—東盟自貿區3.0版升級協定，積極推動加入《數字經濟夥伴關係協定》和《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》程序”。

八、防風險：堅持在發展中逐步化解風險

在防風險方面，《報告》指出，“更好統籌發展和安全,堅持在發展中逐步化解風險,努力實現高質量發展和高水平安全的良性互動”。

房地產市場方面，因城施策調減限制性措施，收購存量房方面給予地方更大自主權，防範房企債務違約風險。《報告》要求“持續用力推動房地產市場止跌回穩”，指出“因城施策調減限制性措施，加力實施城中村和危舊房改造，充分釋放剛性和改善性住房需求潛力”，一線城市限購政策可能繼續減少，城中村改造繼續推進；收購存量房方面給予地方更大自主權，“盤活存量用地和商辦用房，推進收購存量商品房，在收購主體、價格和用途方面給予城市政府更大自主權。拓寬保障性住房再貸款使用範圍”，收購標的可能不限於已建成未出售的商品住宅、還可以包括二手房和公寓等，收購主體可能由當前的1-2家地方國企進一步放寬、定價方面更加市場化等。

地方政府債務方面，堅持在發展中化債、在化債中發展，支援開啟新的投資空間。《報告》闡明瞭發展和化債的關係，即“堅持在發展中化債、在化債中發展，完善和落實一攬子化債方案，最佳化考核和管控措施，動態調整債務高風險地區名單，支援開啟新的投資空間”。《報告》還強調，“完善政府債務管理制度，堅決遏制違規舉債衝動。加快剝離地方融資平臺政府融資功能，推動市場化轉型和債務風險化解”。

金融領域風險方面，分類化解中小機構風險，充實化險資金資源。《報告》指出，對於中小機構風險，“一體推進地方中小金融機構風險處置和轉型發展，綜合採取補充資本金、兼併重組、市場退出等方式分類化解風險”。對於化險資金，“充實存款保險基金、金融穩定保障基金等化險資源”。《中國金融穩定報告（2024）》指出，“綜合考慮資金獲取便捷性、融資成本等因素，探索建立後備融資機制，必要時及時補充存款保險基金的流動性”。

九、民生：加大力度，提升效能

民生方面，加大保障和改善民生力度，提升社會治理效能。《報告》指出：“加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，穩步提高公共服務和社會保障水平，促進社會和諧穩定，不斷增強人民群眾獲得感幸福感安全感。”

第一，更大力度穩定和擴大就業。支援重點領域、重點行業、城鄉基層和中小微企業就業，如穩崗返還、稅收減免、就業補貼等政策支援措施。對於重點行業，或圍繞勞動密集密集型產業、製造業、服務業等重點行業加大穩就業措施，開展就業培訓，增加人才供給。對於重點人群，對高校畢業生、農民工等加大就業幫扶力度。

第二，促進醫療、醫保、醫藥協同發展和治理。一是機構建設與醫療資源改革部署。機構改革方面，《報告》提出：“深化以公益性為導向的公立醫院改革，推進編制動態調整，建立以醫療服務為主導的收費機制，完善薪酬制度。”幾大改革要求與黨的二十屆三中全會審議透過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》的要求一致，或是2025年需要抓緊落實的改革政策。醫療資源方面，一方面是病房條件改善、區域醫療資源的下沉與均衡，如加強市縣級醫療資源的改善。另一方面是醫療衛生強基工程建設，預計財政衛生支出或將有所增加。二是醫藥改革。具體包括最佳化藥品採集政策，健全藥品價格形成機制等，制定創新藥目錄，支援創新藥發展，完善中醫藥傳承創新發展機制等。醫療保障方面，一方面提升居民醫保和基本公共衛生服務經費人均財政補助標準，另一方面穩步推動基本醫療保險省級統籌，健全基本醫療保險籌資和待遇調整機制，深化醫保支付方式改革，促進分級診療。近期，部分地區已釋出基本醫療保險省級統籌相關政策，如2025年1月貴州省印發《關於推進基本醫療保險省級統籌的意見》（黔府辦發〔2024〕19號），提出建立省級風險調劑制度、強化參保籌資、統一醫保待遇、提升醫保支付績效等政策要求，有利於增強基本醫保均衡性可及性，推動醫保基金長期穩健可持續執行。

第三，持續推進養老、生育等方面改革。養老方面，主要措施包含養老金支援、養老金制度完善、養老產業發展等方面。一是提高養老金最低標準，以提升養老保障水平。《報告》提出：“城鄉居民基礎養老金最低標準再提高20元，適當提高退休人員基本養老金。”二是為養老金可持續發展推進政策改革。具體措施包括加快發展第三支柱養老保險，實施好個人養老金制度。個人養老金制度已於12月15日起全面實施。12月12日，人社部、財政部等五部門聯合印發《關於全面實施個人養老金制度的通知》（人社部發〔2024〕87號），自2024年12月15日起，在中國境內參加城鎮職工基本養老保險或者城鄉居民基本養老保險的勞動者，均可以參加個人養老金制度。三是推動養老相關產業發展。一方面圍繞居家養老，加大對養老機構、養老服務、養老器械等支援力度，如增加社群養老照護設施建設，加強護理人員培訓，提供養老器械購置補貼、推動農村養老服務發展等。另一方面重申“加快建立長期護理保險制度”，該制度或將於2025年落地實施。長護險的全面實施或將推進居家養老、社群養老發展，同時為護理服務事業提供一定的收入保障。我國的長期護理保險自2016年建立，至今一直處於試點階段，試點區域參保人主要為在職員工，覆蓋面相對偏低。2025年，對長期護理保險制度涉及的具體籌資機制、退休人員繳費標準等方面或有具體的政策安排出臺，指導長期護理保險在全國範圍內落地。

育幼方面，各地制定出臺生育政策，育兒補貼力度或有所增加。《報告》提出“制定促進生育政策，發放育兒補貼，大力發展托幼一體服務，增加普惠托育服務供給”。如最佳化個人所得稅制度，建立生育補貼制度，對多孩家庭進行全國性生育補貼，最佳化生育休假制度等。2024年10月，國務院辦公廳印發《關於加快完善生育支援政策體系推動建設生育友好型社會的若干措施》（國辦發〔2024〕48號），提出“完善生育支援政策體系和激勵機制，健全覆蓋全人群、全生命週期的人口服務體系，有效降低生育、養育、教育成本”。隨後，武漢亦出臺對於多孩家庭的購房優惠政策，上海釋出《關於開展“生育友好崗”就業模式試點工作的通知》，各地均透過政策最佳化在生育支援方面採取積極措施。

下表比較了2023年至2025年政府工作報告的相關內容。