2025.03.21

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導讀：近年來專項債的發行使用情況趨於複雜多元，專項債用於新增專案建設、置換隱性債務和償還到期債務等多種用途，置換隱性債務的來源既有再融資專項債，又有新增專項債。

作者 | 第一財經陳益刊

作為逆週期調節重要工具之一，地方政府專項債券的發行使用近年來逐漸發生變革。

十四屆全國人大三次會議批准了《關於2024年中央和地方預算執行情況與2025年中央和地方預算草案的報告》（下稱“預算報告”），其中2025年新增地方政府專項債務限額44000億元，比上年增加5000億元，增長12.8%。

新增專項債額度首次突破4萬億元，且今年新增專項債增速明顯高於2025年地方政府財政收入預計增速，創下2021年以來增速新高，成為今年積極財政政策發力的重要組成部分。

預算報告顯示，2025年地方一般公共預算本級收入預計同比增長3%，地方政府性基金預算本級收入預計同比增長0.1%。為應對疫情衝擊，中國自2020年大幅提高新增專項債額度至3.75萬億元（同比增長約74%）後，此後四年這一額度基本在3.75萬億元左右徘徊（2024年為3.9萬億元），但2025年一舉大幅突破4萬億。

新增專項債額度大幅破4萬億元，一方面原因是，經濟下行壓力較大，以賣地收入為主的地方政府性基金收入持續下滑，地方穩投資、穩經濟急需專項債資金支援；另一方面，新增專項債資金部分用於置換存量隱性債務和收購閒置土地、存量房等，化解隱性債務風險和房地產風險。

今年預算報告要求，按照一攬子化債政策安排，推動地方落實隱性債務置換政策，繼續在新增地方政府專項債券中安排一定規模用於補充政府性基金財力，支援地方化債。允許專項債券支援回收閒置存量土地和收購存量商品房用作保障性住房，合理確定收購價格，防範道德風險，促進房地產市場止跌回穩。

比如，財政部此前明確，2024年至2028年，每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，用於化解隱性債務。

粵開證券首席經濟學家羅志恆表示，近年來專項債的發行使用情況趨於複雜多元，專項債用於新增專案建設、置換隱性債務和償還到期債務等多種用途，置換隱性債務的來源既有再融資專項債，又有新增專項債。以2024年發行的7.7萬億元專項債為例，用於專案建設的專項債佔比為40.5%，用於償還到期專項債券的佔比為19.2%，用於化債的專項債佔比為40.4%。

根據粵開證券研究院資料，新增專項債帶動的專案投資規模逐年攀升，2019~2024年專項債累計投資專案12.9萬個、專案總投資額158.2萬億元，其中資金主要投向市政和產業園、交通、棚戶區改造、醫療衛生等領域。

羅志恆認為，專項債作為一種重要的財政政策工具，透過發行債券籌集資金，支援重點領域和重大專案建設，促進經濟結構最佳化與產業升級。支援民生領域補短板，增強社會公共服務能力，擴大有效投資對沖經濟下行壓力，有效發揮逆週期調節作用。另外，專項債還助力地方融資“開前門、堵後門”，切實防範化解地方債務風險。

今年預算報告還提出，最佳化專項債券管理機制，完善專項債券額度分配，提高專項債券規模與地方財力、專案收益平衡能力的匹配度，對專項債券投向領域實行“負面清單”管理，擴大用作專案資本金範圍，開展專項債券專案“自審自發”試點，建立常態化申報、按季度稽核的專案申報稽核機制，規範和加強對專項債券形成資產的管理，更好發揮專項債券效益。

而上述要求，不少也體現在去年底國務院出臺的《關於最佳化完善地方政府專項債券管理機制的意見》中，目前已經逐步落地。其中，專項債管理賦予地方更多自主權，與此同時也壓實地方償債責任。

羅志恆表示，專項債在擴投資、補短板、防風險等方面發揮了積極作用。然而，在實際執行中也暴露出一些問題，如定位不清、發行定價市場化程度較低、專案前期準備不充分等，降低了專項債券資金的使用效率。

羅志恆建議，未來應明晰專項債的定位，迴歸本源，讓專項債真正“專項化”，避免專項債一般化，防範專項債對一般公共預算的擠壓，這需要提高一般債比重、壓降專項債比重。

財政部資料顯示，截至2024年底，全國地方政府債務餘額約47.5萬億元，其中專項債務約30.8萬億元，佔比約65%；一般債務約16.7萬億元，佔餘額比重約35%。近些年，專項債務佔比持續攀升，考慮到後續幾年化債推進，這一比重將繼續提升。

羅志恆建議，專項債額度分配堅持“專案為王”的理念，向人口持續流入、產業基礎好、專案質量高的區域傾斜，對於廣大中西部人口持續流出的區域更多透過一般債搞建設。未來可探索將專項債券的發行主體由省級政府下放至有條件的市、縣政府。

微信編輯 | 夏木

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