CF40研究|深化財稅體制改革需重點關注的五方面問題

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科學合理的財稅體制是最佳化資源配置、促進社會公平、實現高質量發展的重要制度保障。黨的二十屆三中全會提出要“深化財稅體制改革”。

透過分析現行財稅體制的主要特徵，本文嘗試梳理了深化財稅體制改革需重點關注的五方面問題：

一是需及時穩定政府收入能力。我國各口

徑

宏觀稅負近年來出現較大幅度下降。適時穩定政府收入，是確保政府職能順利履行的重要前提。

二是持續最佳化政府收入結構。可考慮適度拓寬稅基，增強政府收入的規範性、提高直接稅佔比，使政府收入體系更廣泛、有效地觸及居民和各類市場主體。

三是應重視財政可持續性並改進政府債務管理體制。隨著政府廣義赤字和債務水平抬升，需考慮如何保障財政可持續性。同時，政府債務管理體制也存在改進空間，以提高債務資金使用效率、滿足合理支出需求。

四是進一步最佳化政府間財政關係。在適度增加地方政府稅收佔比的同時，將社保費、部分非稅收入上移中央，增加中央政府總體收入佔比。在此基礎上，中央政府支出佔比應提高。此外，還應考慮改進區域間稅收分享原則，促進區域間財政均衡。

五是進一步改進基本社會保險體系。繼續推進基本社會保險均等化水平，順應人口流動形勢加快社保全國統籌步伐，並積極應對人口老齡化和少子化趨勢對社保體系帶來的挑戰。

需要強調的是，財稅體制改革本身是一項系統性工程。本文只是嘗試初步總結了深化改革需要關注的五方面問題，具體的政策考慮還需繼續深入研究。

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* 本文作者系中國金融四十人研究院盛中明、郭凱，參考文獻略。本文版權歸中國金融四十人研究院所有，未經書面許可，禁止任何形式的轉載、複製或引用。

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及時穩定宏觀稅負

鞏固政府履職的收入基礎

有效地組織政府收入是政府履行職能的基礎。我國2010年基本確立了政府四本預算的複式預算管理體系，逐步將各類公共性收入全面納入政府預算。現行的政府收入體系包括19項稅收、20餘項政府性基金收入、土地出讓收入、各類非稅收入以及7類社會保險繳費。

近年來，我國宏觀稅負持續下降，窄口徑宏觀稅負水平在國際上已經很低，全口徑宏觀稅負也處於中等偏下水平，政府收入籌集能力面臨一定挑戰

。

2023年，窄口

徑

宏觀稅負（稅收/GDP）已經降至14.4%，較2014年下降了4.1個百分點（圖1）。在資料可得的64個經濟體中（主要為中等收入以上），2022年我國的窄口

徑

宏觀稅負排名倒數第五，較美國、日本低8個百分點，較德國低約10個百分點；即使是與人均國民總收入（GNI）與中國同處於1.2-2萬美元區間的俄羅斯、智利、羅馬尼亞、克羅埃西亞等國相比，我國的窄口

徑

宏觀稅負也低6-12個百分點不等（圖2）。

資料來源：財政部、Wind

資料來源：IMF、Wind

至於更寬口徑的宏觀稅負，若按照國際貨幣基金組織（IMF）的界定，不將土地出讓收入視為政府收入，寬口徑宏觀稅負（不含土地出讓的政府收入合計/GDP）也已經降至不到25.8%，較2014年下降了3個百分點。如果考慮土地出讓收入，2023年全口徑宏觀稅負已經較2014年下降4.9個百分點至30.4%，在國際上也已處於中等偏下水平（圖3）。這一全口徑宏觀稅負較美國低近3個百分點、較日本低9個百分點；在同等人均GNI水平的經濟體中，我國全口徑宏觀稅負處於中等偏下水平，較俄羅斯低約8個百分點，但較智利、哈薩克等國更高。

資料來源：IMF、Wind

過去十年窄口徑宏觀稅負降幅中的約70%來源於增值稅的下降。

增值稅是我國第一大稅種，長期佔稅收收入的40%以上（含2016年之前的營業稅以及附加稅）。2016年“營改增”後，增值稅稅率經歷了多輪簡併和調降：2018年，增值稅最高檔稅率從17%降至16%，2019年繼續降至13%。2014-2023年，國內增值稅佔GDP的比例（含2016年之前的營業稅及增值稅附加稅）從8.1%降至5.9%；同時，增值稅率調降也會對進口貨物增值稅產生影響，進口貨物增值稅消費稅佔GDP的比例從2.2%降至1.5%。

資料來源：財政部、Wind

上述稅收佔GDP比重合計降幅2.9個百分點，所以，可以認為：2014-2023年間窄口

徑

宏觀稅負降幅（4.1個百分點）中的約70%來源於增值稅的下降。相較而言，同時期其他稅收佔GDP比重的降幅並不顯著。

此外，2021年後房地產市場調整進一步拉低了宏觀稅負，房地產相關稅收疊加土地出讓收入快速下行，使全口徑宏觀稅負也迅速降至約30%。

宏觀稅負反映的政府收入能力應該處於適當區間，不能過高，避免給企業居民帶來過重負擔；也不能過低，宏觀稅負過低反映的是政府收入籌集能力下降，可能會影響各級政府履行公共服務職能的基礎。

目前，不論從哪種

口徑

看，我國的政府收入能力都處於持續下行態勢，

及時穩定政府收入或許是深化財稅改革中值得考慮的問題之一。

適度拓寬稅基

最佳化政府收入結構

在政府收入結構方面，我國較為明顯的特徵是：

稅收制度的覆蓋面不足、稅基較窄。

這體現為四個方面。

第一，大量政府收入以非稅形式存在，稅收佔政府收入比重低、政府收入的規範性不足。

稅收是最規範的政府收入，具有法定性和一般性。發達國家稅收佔政府收入（不含社保繳費）比重的中位水平為80%，而稅收在我國政府收入中的佔比只有60%左右。2023年，我國不含社保繳費的政府收入合計29.4萬億，其中只有61.6%來自稅收，另有19.7%為土地出讓收入，還有18.7%為各類非稅收入。

資料來源：財政部、IMF

其他政府收入的規範性顯著低於稅收，在收入籌集中存在較大彈性空間。這不利於為市場主體構建良好的稅收和營商環境，也容易給政府收入帶來波動。

第二，現行稅基不包括居民財產、資本利得，直接稅佔比低，政府收入端政策難以觸及居民部門。

廣義的直接稅包含企業所得稅、個人所得稅和財產稅；狹義的直接稅不包括企業所得稅。而我國目前的稅收未覆蓋居民財產、資本利得，狹義的直接稅只有個人所得稅，且個人所得稅目前主要針對勞動所得課徵。所以，我國狹義直接稅佔總稅收比重僅有7%，而日本、德國、法國等國的佔比均在45%左右，美國更是高達70%。

過窄的直接稅範圍使得我國政府收入體系及其政策調整，基本難以觸達居民個體。

直接稅佔比低使得以往的減稅政策基本只針對企業減稅，而難以惠及居民個人。

即使是個稅優惠政策，也僅對小部分居民有效。

根據國家稅務局披露資訊：在現有個稅課徵範圍內，取得綜合所得的人員中，無需繳納個稅的人員佔比超過70%。這意味著，對70%的勞動者而言，優惠政策的調整都無法惠及他們，因為撫養子女、贍養老人等個稅附加扣除無論提高多少，對他們的增量好處依然是0。

資料來源：財政部、IMF、OECD

第三，較窄的稅基還促使稅收集中於菸草、金融、化石能源和房地產行業，這些行業稅負顯著高於其他行業；這同時也使減稅政策主要惠及特定高稅行業，其他行業的減稅獲得感不足。

資料來源：《中國稅務年鑑》、Wind

我國接近60%的稅收來源於房地產、金融、化石能源、菸草和批發零售業；同時這5個行業的合計GDP僅佔全國的27%，其行業綜合稅負（行業稅收/行業GDP）顯著高於其他行業：菸草行業2020年的綜合稅負高達99%、化石能源行業也高達60%；房地產業超過30%、金融業約為26%、批發零售業約為23%，均大幅高於全國整體稅負水平（15.2%）。

與少數高稅行業形成鮮明對照的是，新興製造業和非房地產非金融的服務業以往承受的稅收徵管強度不高、創稅能力偏低。

稅收集中於上述特定行業的重要原因之一，可能是徵管效率較高，有助於在稅基較窄的背景下獲得足夠的稅收收入。

在稅制安排上，菸草和化石能源行業稅負高主要體現為消費稅集中在這兩個行業課徵，53%的消費稅來自菸草、33%的消費稅來自成品油；受菸草製品和石油製品批發影響，批發零售業的行業稅負也較高。房地產業的高稅負主要源於土地增值稅、契稅等特定稅種的課徵。金融業則主要因為利息支出的增值稅進項稅額不能抵扣而呈現較高稅負。

這樣的制度安排，使稅收集中於特定行業，保障了稅收規模的穩定。但另一個客觀結果是：

其他行業在此前多輪減稅政策中的獲得感不足，隨著稅收徵管更加規範，某些企業的實際稅收負擔可能邊際增加

。

菸草、能源、房地產等少數高稅行業的稅收徵管歷來較為規範、繳稅也多，所以降低稅率等減稅政策會給這些行業帶來明確的益處。但對於某些行業或企業，稅收徵管在減稅前可能就存在彈性、實際繳稅較少，減稅後其增量益處有限，但卻有可能因為減稅伴隨的規範徵管面臨實際承受稅收的邊際上調。

第四，隨著我國經濟結構的轉變，行業集中度過高的稅收體系可能會面臨更大挑戰。

一是房地產發展高峰已過，給政府帶來的大幅減收影響已近在眼前；二是能源轉型可能對化石能源稅收產生影響；三是除金融、地產以外的服務業比重不斷提高，但現行稅制下這些服務業創稅能力較為有限。

資料來源：財政部、Wind

新能源的代表性行業是電氣機械和器材製造業，其行業綜合稅負只有不到17%，不僅較化石能源行業（60%）相去甚遠，也較製造業整體水平偏低（19.3%）。而剔除了房地產和金融業以後的服務業創稅能力則更低，其行業綜合稅負只有9.5%。

重視財政可持續性問題

改進政府債務管理體制

在政府收入穩定性面臨壓力的同時，政府支出維持著一定剛性，財政可持續性問題也應該在深化財稅體制改革過程中被重點考慮。

目前，我國預算內合計政府支出佔GDP比重在國際上處於中等水平，如果考慮地方城投舉債形成的支出，政府支出佔GDP比重已明顯偏高

。

2022年，我國政府合計支出佔GDP比重為36.7%，與美國相當，低於日本約6個百分點，較德國、法國等歐洲國家低12-20個百分點。與人均GNI水平相當的國家比較，我國政府支出佔GDP比重與俄羅斯基本一致，較哈薩克、墨西哥、智利高10個百分點以上。

另外，地方城投透過舉債承擔了大量的政府建設職能，這部分支出佔GDP的比例在4%-6%，考慮這部分支出後，我國政府支出佔GDP的比重可能會高於40%，接近日本的水平，在同等收入階段的國家中略顯偏高。

資料來源：財政部、IMF

在上述支出水平和收入壓力下，

我國政府廣義赤字水平在2015年以後整體抬升，政府顯性債務佔GDP比重在2023年達到56%，另外地方城投債務佔GDP比重接近50%

。

目前，我國的官方赤字只包括經過收支調節後的一般公共預算收支缺口，官方赤字率長期維持穩定，大部分年份未超過3%。但如果將政府四本預算的合計收支缺口視為更廣義的政府赤字（剔除社保結餘），廣義赤字率在2015年已超過3%，2020年曾超過8%，此後回落，2021-2023年分別為4.9%、7.2%和6.7%。