2025年4月21日，黃益平在CF40宏觀政策季度報告（2025年一季度）釋出會“擴大消費的政策選擇與排序”上作主題交流。
穩增長政策組合探討
我先把時間維度拉長一些，分享對穩增長政策的思考，然後再對當前的政策應對提一點建議。
中國經濟增長的下行壓力在過去十幾年間一直存在。我們最近分析了新世紀以來中國經濟增長的資料，發現一個非常有意思的現象：將每年年初全國人民代表大會確定的經濟增長目標與當年實際實現的增長資料放在一起比較來看，2012年以前，我國GDP增長目標大致在每年7%-8%，大部分年份的目標都是8%；然而，最終實現的實際增長通常都在9%以上，大部分年份甚至超過10%。回想2012年以前的經歷，可以說我們比較輕鬆地超額完成了每年設定的增長目標。
我國經濟增速在2010年觸頂，在2011年以後出現下行趨勢。2012年之後，我們的經濟增長目標逐步下調，目前為5%左右。一個有趣的現象是，我國這些年來實際實現的增長率一直緊貼增長目標，一起往下走。這表明了兩方面事實：一方面，2012年以後我國經濟下行壓力較大，增長目標的調整實際上是適應現實的需要；另一方面，在政府、企業及其他各方市場參與者的共同努力下，每年最終都能實現既定的增長目標。
這就提出一個問題：既然增長下行壓力長期存在，穩增長究竟需要什麼樣的政策組合？初步的回答是，穩增長需要三方面的政策相互配合。
一是宏觀經濟政策。在經濟不景氣時使用宏觀經濟政策是理所當然的做法。所謂的宏觀經濟政策就是透過貨幣政策和財政政策進行逆週期調節——經濟過熱時收緊政策，經濟低迷時放鬆政策。今天討論穩增長，主要是指如何提振經濟，因此貨幣寬鬆和財政寬鬆是基本做法，這也是我們多年來一直在做的。
需要注意的是，宏觀經濟政策主要適用於短期逆週期調節。正如我的一位同事所言，“沒有一個經濟體是靠印鈔票走出經濟困難的”，這提醒我們，當經濟面臨下行壓力時，採取宏觀經濟政策進行應對是沒有問題的，但如果連續兩年三年甚至五年十年一直依賴政策寬鬆，這顯然是不可持續的。
二是行業政策。我國過去十幾年間面臨經濟下行壓力，除了受到一些短期衝擊（如美國金融危機）的影響外，還有一個非常重要的現象：部分行業因為成本逐漸提高和市場環境變化而失去了競爭力，正在快速退出，與此同時，我們需要新興產業不斷進入市場來支援經濟增長。這種情況下，行業政策就顯得尤為重要。
以當前面臨的問題為例，房地產行業持續下行使得穩增長變得尤其具有挑戰性，因為在我國經濟體系中，房地產對於投資和消費的影響都非常重要，如果不能穩住房地產，其他穩增長措施就會變得更加困難。事實上，我們過去的一項研究表明，近十幾年來宏觀經濟波動背後的一個非常重要的行業就是建築和房地產行業——早期主要是基礎設施建設，後期就是房地產。
行業更新換代帶來經濟下行壓力，意味著舊的產業在不斷退出，但新的產業增長不夠快，這要求我們抓住兩重問題：一方面，想辦法為新興產業的興起創造更好的環境，這是行業政策的重要意義，雖然行業政策可能見效相對較慢；另一方面，對於像房地產這樣對整個經濟具有巨大影響的行業，即使我們知道它難以像過去那樣繼續推動中國經濟增長多年，也需要在短期內穩定其行業發展，控制其負面拖累。
從根本上講，中國經濟能否持續增長，還是要看是否有新興產業出現並支援未來增長。我國是有新興產業的，但目前新興產業存在的問題一是總量還不夠大，二是創新過於集中。
例如，我國“新三樣”（電動汽車、鋰電池、光伏產品）雖然發展得很好，但其體量還不夠大，還不足以支撐下一輪中國經濟增長。同時，這些“新三樣”產業非常集中，導致國際上一些觀點認為中國在這些領域成本過低，產能過剩，其他國家難以競爭。這一現象提示我們，需要思考如何透過政策引導行業適當調整，尤其是地方政府政策，促進創新更加多元化發展。
三是改革政策。隨著中國經濟從要素投入型增長轉向創新驅動型增長，經營環境的改善變得尤為重要。短期看，改革政策有兩大任務，一是提升市場配置資源的效率，真正發市場在資源配置中的決定性作用，二是提高民營企業的信心。
民營企業已經成為我們經濟創新的主力，這一點在近年來表現得尤為明顯。中國現在在國際市場上能夠對其他國家企業形成競爭壓力的，幾乎無一例外都是民營企業。因此，一定要意識到，民營企業對創新非常重要，對下一輪中國經濟增長也非常重要。近期我們已出臺了很多改善民營企業環境的政策，關鍵是要把這些政策落實到位，切實提升民營企業信心。
總之，應對經濟下行壓力、實現穩增長，宏觀經濟政策、行業政策和改革政策三個方面的配合非常重要，僅靠單一政策可能難以達到理想效果。不過需要注意的是，在不同時點，政策重點可能有所不同——
當總體經濟相對平穩但某些產業正在下行時，行業政策和改革政策應該成為重點；而當經濟確實面臨較大下行壓力，特別是受到一些內外部衝擊時，可能需要更多考慮宏觀政策來支援增長。
當前形勢下的政策選擇
那麼今年的政策應對應該如何安排呢？客觀地說，年初時對今年的經濟下行壓力是有思想準備的。去年9月一攬子增量政策推出之後，經濟指標確實出現明顯改善，證明宏觀政策發揮了作用，去年第四季度和今年第一季度GDP表現總體不錯。但回顧來看，2023年和2024年都曾出現過第一季度表現較好、第二季度走弱、第三季度更弱，然後第四季度加碼推出提振政策，最終實現全年約5%增長的情況。從政策分析的角度來看，我們必須未雨綢繆。第一季度經濟表現“不錯”，但並非十分“強勁”，因此還需對下階段可能出現的下行風險做好心理準備。
決策部門顯然也對下階段可能出現的下行風險有所準備，今年“兩會”強調實施積極的財政政策和適度寬鬆的貨幣政策。至於具體會採取什麼措施，這本質上是一個數據驅動的政策反應過程——經濟表現好，政策應對會相對溫和；經濟表現差，政策應對會更加積極。
最近發生的美國加徵關稅事件對經濟的衝擊可能超出了很多人此前的預期。特朗普當選美國總統後，大家已經預期會出現一些中美經貿交流方面的限制，但可能沒有難預期到關稅會高到當前的水平。對於未來局勢的演變，也難以準確預測，但在當前環境下，高關稅將會帶來的短期經濟衝擊已經可以預見，只是其影響將會持續多長時間尚不明確。
已經有一些關於形勢變得困難的訊息，來自部分企業和工人。考慮到我國對美國出口約佔GDP的3%，儘管透過轉口等方法可創造一定緩衝空間，但我們還可能面臨另外的一些負面衝擊，例如我們已經看到了其他貿易壁壘的出現。簡言之，短期內可能有相當一部分出口行業會受到較大沖擊，其直接影響加上連帶影響，對我國經濟的短期衝擊不可小覷。
首當其衝的是長三角、珠三角的出口企業，我們已經聽到很多企業家反映訂單突然停滯，這將對GDP增長產生影響，尤其對特定地區、特定行業的影響可能不成比例地放大。這種情況下，短期政策應對方向應該很明確——採取一切可能措施穩定局勢。當前受直接影響的部門和行業比較明顯，因此如果要加大宏觀經濟支援，可能需要採取更有針對性的措施。
如果一批企業面臨經營困難甚至出現倒閉風險，則應考慮如何對其提供針對性救助。企業自身也在努力將出口轉向國內市場，但這並非易事，一方面其轉型本身有困難，另一方面國內需求也並不特別強勁。因此，設計有針對性的救助措施，幫助受直接衝擊的企業和工人尤為重要，因為如果訂單全被取消，這些企業難以經營下去，相應工人的工作崗位也難以保障。
可以由此聯想到疫情期間美國財政部曾採取的一些措施：對於受到疫情衝擊的企業，如果這些企業保證在短期內不解僱工人，那麼政府將對其給予一筆補貼。我不是說我們要完全照搬這種措施，但這種思路可以考慮。當前的關稅衝擊來得突然且猛烈，超出了企業短期內的應對能力，在這種情況下，政府採取針對性措施是非常必要的。
總結起來是兩條政策思路：一是應對經濟下行壓力的穩增長政策需要宏觀、行業和改革政策相結合的組合。但在不同的階段政策重點可以有變化，比如短期因素造成增長急劇減速，宏觀政策應該發揮較大作用；但如果增速持續性下行，可能需要採取行業與改革政策提升趨勢增長速度。
二是最近美國高關稅造成中國出口面臨挑戰、增長減弱，需要採取果斷的宏觀調控政策。力度較大的宏觀刺激政策可以擴大國內需求特別是國內消費，不僅有利於穩定增長，也可以避免受到美國關稅限制的大量出口轉口到其它市場如歐盟、東盟，從而造成這些地區的擔憂。
去年以來，政府已經出臺了許多支援消費的舉措，期待近期內能見到一些效果。農民工市民化政策不僅有利於公平，也有利於擴大國內消費。與此同時，刺激政策也可以設計一些有針對性的幫扶受到關稅衝擊的出口企業與工人的措施，緩解這些企業與個人的困難。
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版面編輯：宥朗｜責任編輯：宥朗
視覺：李盼 東子
監製：李俊虎 潘潘