▲ 分稅制三十年，重塑了國家財政脈絡。（視覺中國 / 圖）
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“‘錢’字右邊兩個‘戈’，為了‘金’，上下是要打架的。”時任財政部部長劉仲藜回憶時談到。
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1994年，中央財政轉移支付僅為461億元，2023年達到10.06萬億元，增長了217倍。
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在分稅制改革中，央地財政關係，指的是中央與省級政府之間的關係，省以下財政體制如何改革並未觸及。“上面千根線，基層一根針”的壓力仍待釋放。
文｜南方週末記者 吳超
責任編輯｜張玥
“目前中央財政十分困難，已經到了難以為繼的地步。”1993年，時任國務院副總理朱鎔基在一場談話中坦言。
改革開放後，一省一定的財政“包乾”方案，使得財力向地方傾斜，導致了中央財政入不敷出，赤字擴大，不得已向地方借款。
為改變中央財政的困境，一場全國財稅領域的改革被提上議程。
1993年，經過與地方政府長達大半年的溝通，分稅制改革最終落地，於1994年1月1日起正式實施。它徹底重塑了中央政府與地方政府的財政關係，形成了全然不同的國家財政脈絡。
分稅制改革，將財政收入進行了劃分，分為中央收入、地方收入、中央與地方共享收入。其中，央地共享收入的主體是增值稅，按照中央75%、地方25%的比例分配。為配合財政收入劃分，又建立起國稅與地稅兩套獨立的徵收系統。
這一過程中，稅制結構得到精簡，稅種數目從37個減少為23個，增值稅代替了原有的產品稅，逐步成為中國第一大稅種，中央財政的稅收基礎迅速擴大。改革後，地方減少的收入，由中央財政進行轉移支付。
財政部評價此次改革，“為建立現代財政制度奠定了基礎，在中國財政史上具有里程碑意義。”
三十年間，中央財力得以增強，透過轉移支付，促進了全國基本公共服務均等化。新的收支體系，也帶來了預算的硬約束，使政府預算公開常態化。
不過，也逐漸顯現出一些問題，亟待深化改革進一步破解。比如一些地方政府因財權與事權不匹配，透過土地財政尋求新的收入支柱，加之舉債發展，帶來了政府債務負擔。
2022年全國土地出讓金收入近年來首次下滑，同比下降23%。土地財政難以持續，政府債務被嚴格管理。
2023年7月召開的中共中央政治局會議指出，要切實防範化解重點領域風險，適應我國房地產市場供求關係發生重大變化的新形勢，適時調整最佳化房地產政策。
12月召開的中央經濟工作會議提出，要深化重點領域改革，包括“謀劃新一輪財稅體制改革”。
爭議“包乾”
新中國成立後，全國實行“統收統支”的財政體制，就是財政資金由中央統一上收、統一撥付，屬於計劃經濟的一部分。
1978年改革開放後，為調動地方經濟的積極性，探索實施了多種形式的“分級包乾”體制。
財政包乾，指中央核定收支總額，分不同情況由地方包乾上繳收入或中央差額補貼，地方在劃定的收支範圍內自行組織收支。
包乾制下，地方財政可支配的收入變多，促進了更大的發展動力。
“它較大程度上調動了地方政府的積極性，促進了地方經濟快速發展，也為經濟社會其他方面的改革創造了條件。”財政部稅政司原司長劉克崮向南方週末記者解釋。1990年-1996年，劉克崮親歷了分稅制改革的全過程。
在他看來，“分級包乾”也帶來了負面影響。首先是不規範、不穩定，各地包乾形式、標準不統一。包乾方案是一省一談、一省一定，沒有形成科學的收支界定方法。
此外，包乾制過度強化了地方利益，使得“兩個比重”（即財政收入佔GDP的比重、中央財政收入佔全國財政收入的比重）不斷下降。
據中國統計年鑑，1993年，中央財政收入為957億元，僅佔全國財政收入的22%；地方財政收入3391億元，佔78%。當年，財政收入佔GDP的比重為12.6%。
為緩解收支壓力，中央政府曾嘗試透過“開源”方式，增加財政收入。
1980年代，開始在全國範圍內徵收國家能源交通重點建設基金，又設立國家預算調節基金，從國營企業、事業單位等機構徵集一定比例資金，但收效甚微。
同時，中央財政支出愈發龐大，赤字攀升。1993年國家預算執行報告中寫道，地方財政收支平衡，而中央財政赤字205億元。
1980年代末至1990年代初，甚至發生中央財政向地方借錢的“無奈之舉”。
“實際上，只有1990、1991年中央財政向地方財政借款。但這種治標不治本的辦法，不可能從根本上解決財政問題。”時任財政部部長劉仲藜曾在接受採訪時表示，久而久之，還使中央政府與地方政府、國家與企業之間處於無規則的博弈之中。
劉仲藜稱，“無論哪種包乾形式，都統統把中央財政包死了，中央財政不能隨著經濟的發展‘水漲船高’。”
財政部原部長樓繼偉也參與設計了當時的財政稅制改革，在《中國政府間財政關係再思考》一書中，他回憶，到1988年，六種財政包乾形式並存，“中央地方陷入年年談判，體制年年變動的局面”。
“討價還價，據理力爭”
“包乾”制弊端凸顯的同時，一輪涉及全國的財稅體制改革也正在醞釀。
分稅制於1992年著手設計，1993年出臺方案，1994年正式推行。當時並非一帆風順，許多地方官員認為，分稅制會導致當地財政收入受損。
“‘錢’（錢字繁體）字右邊兩個‘戈’，為了‘金’，上下是要打架的。”財政部原部長劉仲藜回憶時談到。
1993年，國務院及有關部委官員為了推行分稅制，趕赴全國多地做溝通解釋工作。
劉克崮回憶，在1993年9月9日到11月21日的74天裡，朱鎔基親自帶隊，時任財政部長劉仲藜、常務副部長項懷誠同時或分別陪同，劉克崮和姜永華（時任財政部地方預算司副司長）全程參加了與17個省、直轄市、自治區的溝通工作。“關鍵的一站是廣東”，他說。廣東的包乾制一直開展得不錯，獲益也大。
廣州市政協原主席陳開枝曾在廣東省委工作多年，1992年至1998年間擔任廣州市常務副市長，參與了“包乾制”與分稅制改革的兩次談判溝透過程。他向南方週末記者回憶，“包乾制”是區域性政策，1979年他曾與時任廣東省領導一道去北京協商廣東上繳中央財政的具體數額，反覆談了近一個月。
人民出版社出版的《朱鎔基講話實錄》一書曾記載朱鎔基就分稅制改革在廣東調研期間，與廣東省委、省政府負責人的部分講話內容。
“他們（時任廣東省委、省政府負責人）盡了最大的力量，討價還價，據理力爭。”朱鎔基說，“他們這樣做的出發點，不僅是為了振興廣東，也是為了全國的經濟發展。”
雙方爭論的核心，是將哪一年定為稅收返還的基數年。廣東經濟發展快，希望以1993年為基數年，以得到更多稅收返還。劉克崮回憶，為最大限度地爭取地方對分稅制改革的支援，朱鎔基表示可以考慮同意以1993年作為基數的意向，回京後就此事向時任中央主要領導進行了書面報告，最終決定以1993年為基數年。
在1993年12月公佈的分稅制改革方案中，稅收返還數額在1993年的基數上逐年遞增，全國增值稅和消費稅平均每增長1％，中央財政對地方的稅收返還就增長0.3％。換言之，地區經濟越發達，得到的稅收返還就會越多。
效果立竿見影。改革第一年，中央財政收入就超越了地方。1994年，中央財政收入2906億元，同比增加1949億元，地方財政收入2312億元，同比下降1080億元。
分稅制一舉扭轉了央地財政收入的分配格局，中央支出依靠地方上解的被動局面得到改變，“兩個比重”逐步上升。
2001年，全國財政收入佔GDP的比重，由1993年的12.6%提升至17.1%；中央財政收入佔全國財政收入的比重，由1993年的22%提升至52.4%。
30年間，轉移支付增長217倍
分稅制重新劃分了央地收入，為彌補地方收入的減少，稅收返還與轉移支付制度相應出現。轉移支付，就是中央財政給地方財政的二次分配。
轉移支付分為一般性轉移支付和專項轉移支付。
一般性轉移支付中，大部分錢流向了均衡性轉移支付。財政部對均衡性轉移支付的金額測算做出過規定，需參考當地工業增加值、人口、海拔、少數民族等客觀因素。專項轉移支付則是對各地特定專案投入的資金，需專款專用。
21世紀初期，專項轉移支付規模較大，幾乎與一般性轉移支付不相上下。如2006年轉移支付規模為9143億元，其中專項轉移支付4411億元，佔48.24%。不過，專項轉移支付過多，容易導致“跑部錢進”（即利用地方駐京辦的關係網，在各部委之間跑動“溝通”，達到要專案要資金的目的）等問題，不利於區域間協調發展。
2014年，國務院要求著力清理、整合、規範專項轉移支付，嚴格控制專項轉移支付專案和資金規模。2022年，中央轉移支付9.7萬億元，其中一般性轉移支付佔比達到83%。
一般性轉移支付佔比提高後，資金流向更為清晰。南方週末記者統計了2020年至2022年，中央對地方稅收返還和轉移支付的規模，發現獲得資金較多的地方是中西部人口大省。如2022年，獲得金額前三的省份是四川、河南、湖南。在全國第七次人口普查中，中西部省份里人口最多的也是這三省。
分稅制以來，轉移支付的規模呈指數級擴張，它帶來的一個問題是大量資金在央地間流動，效率不高。
1994年，中央財政轉移支付僅為461億元，2023年達到10.06萬億元，增長了217倍。
在支付方式上，中央對地方的轉移支付只對省一級，對省以下政府幾乎沒有直接的轉移支付。對基層政府而言，中央轉移支付下達後，需依賴省、市的一層層轉移支付。
2003年財政部預算司編寫的《中國政府間財政關係》一書中寫道，在許多國家，中央財政對省與地市可以同時進行轉移支付。如英國中央政府專款可以直接補到市鎮。然而，中國省以下各級政府事權劃分沒有統一的規定，也就無從確定中央對省以下的轉移支付。
一層層的資金劃撥，容易導致落地專案進展緩慢，甚至出現拖欠施工款項的情況。
一位受訪者曾在東北地區擔任省級人大常委會財經委員會委員，他向南方週末記者介紹，該省財力相對緊張，年初幾個月難以推動大專案實施，須等中央轉移支付陸續到位後，才開始分配資金。
2015年-2022年的國務院審計報告，均提到了轉移支付資金不能及時下達的問題。
《國務院關於2022年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》披露，財政部於3月下達1533箇中央本級專案，共計1110.57億元預算，但其中550.49億元下達滯後，有的至9月底才下達，導致預算資金未能及時支出。此外，涉及656.96億元的地方專案，投資計劃下達不及時，有的延至年底，導致專案資金預算無法及時下達。
林凌在南方某省財政廳任職，有過兩年基層掛職經歷。他對南方週末記者說，轉移支付一層層下來比較慢，資金落到具體專案上，通常是6月之後，容易導致年度專案無法完工，或完工時，政府無法按實際進度付款。
過去幾年，為了完善轉移支付體系，國務院正加快資金落地速度。例如年底時，提前向地方下達第二年的部分轉移支付資金。2020年，財政部還創設財政資金直達機制，推動部分資金直達市、縣基層。
勒緊預算的韁繩
新的央地收支體系確立後，迎面而來的問題是如何約束政府的收支。答案是，1995年起實施的《中華人民共和國預演算法》。
它將預算收入分為四類：稅收收入、依照規定應當上繳的國有資產收益、專項收入、其他收入。支出分為六類：經濟建設支出；教育、科學、文化、衛生、體育等事業發展支出；國家管理費用支出；國防支出；各項補貼支出；其他支出。2002年開始，全國推進收支兩條線改革，逐步將各部門收取的行政事業性收費、罰沒收入等預算外資金納入預算管理。
收支兩條線，指各部門需將罰沒收入等非稅收入，統一上繳國庫或財政專戶。部門支出則透過編制的預算，由財政部門統籌安排。它避免了單位私設“小金庫”，打破了部門自收自支的利益鏈條。2003年起，國務院要求省級財政對全部行政單位都要實行部門預算，省以下單位實行部門預算的範圍要進一步擴大。
預算公開，使得納稅人得以監督政府如何花錢。
1995年的預演算法中，沒有涉及預算公開的內容，直至2015新修訂的預演算法施行，情況才有所改觀。
新預演算法規定，經本級人大或本級人大常委會批准的預算、預算調整、決算，以及預算執行情況的報告及報表，應在批准後二十日內，由本級政府財政部門向社會公開。
如今，地方政府官網的“政務公開”欄目中，通常都能查詢到財政預決算資訊。
財政部統計，2021年度，應公開預算和決算的地方各級政府分別為3075家、3074家，均已全部公開。應公開預算的各級部門為22.99萬家，未公開6家；應公開決算的各級部門為23.17萬家，未公開3家。
但時至今日，財政預決算中的許多科目還有待細化。
例如，罰沒收入包括哪些內容？上述擔任過省級人大常委會財經委員會委員的受訪者介紹，工作期間，未看到過有關罰沒收入構成的介紹。
一位受訪者曾在南方某省的市級財政部門掛職一年，擔任副局長。他向南方週末記者介紹，哪怕是財政系統人士，理解政府預決算的各項內容，也有些吃力。
1995年預演算法實施時，政府收支中就列有“其他收入”“其他支出”等科目。如今，許多地方政府的預決算報告中，仍有這兩類，但何為“其他”並無解釋，這成了一個“筐”，不知哪些錢被裝了進來。
例如，貴州省2022年一般公共預算收支決算表中，其他收入達到了23億元，同比增長126%，其他支出為134億元，同比增長216%，但沒有具體解釋其內容。
另一個值得關注的問題是挪用政府預算的情況。
在全國公佈2022年度審計報告的29個省份中，有23個地方出現了同樣的問題——挪用資金，包括轉移支付資金、專項債資金、就業補助金、專案基金等。
國務院審計報告也披露，16個省將合計25.24億元的城鄉義務教育補助經費挪用於平衡預算、償還債務、發放福利等方面。
一位在南方某省審計廳任職的官員告訴南方週末記者，審計時，會判斷挪用資金的實際情況，是預算科目設定不合理，還是將資金用於拆東牆補西牆，“最惡劣就是套取資金，設立‘小金庫’。”
國務院審計報告中提到，有13家單位將培訓費、資產處置收入等4.36億元長期賬外存放，或核算形成“小金庫”。
一位在南方某省工信部門任職的官員向南方週末記者透露，過去一年，該省曾有企業技術改造的專項資金下發，一層層發到區縣後，因為當地財力緊張，挪用了技改資金，他們只能發函催促地方政府，儘快將資金下發至企業。
轉型路口
分稅制改革後，地方政府面臨收入的減少，普遍選擇了新的發展方式：紛紛建設工業園區，以低價出讓工業用地吸引製造業，而後帶動房地產為主的第三產業發展，從土地出讓金當中獲得新的財政支柱。
土地出讓金被歸入政府基金收入，中央拿走30%，地方留存70%。這令許多地方政府樂見一塊塊“地王”的出現。2000年，中國的城市土地出讓金還不到600億元，此後年年上漲、甚至翻倍，2021年達到了創紀錄的8.7萬億元。
同時，許多地方政府過度舉債發展，使得地方債務演變為一道難解的題。
2024年1月7日，中央紀委國家監委釋出電視專題片《持續發力 縱深推進》中，披露貴州省政協原黨組成員、副主席李再勇，在擔任六盤水市委書記時為了建設旅遊專案，盲目舉債，僅債務利息一項就給國家造成了9億餘元的重大損失。
他主政六盤水的三年多里，當地新增債務達1500億餘元，從2013年到2017年債務增長率超300%。2022年，六盤水全市一般公共預算收入僅為96.09億元。“如果當時我借的這筆錢要由我來還，我肯定不會去借。”李再勇說，“但是由政府來還我就去借了，反正過幾年一換（崗位），拍屁股走人，後邊繼任者誰來接誰承擔責任，有點選鼓傳花的味道。”
據財政部資料，2014年末，地方政府債務餘額15.4萬億元，至2023年10月末，達到40萬億元。政府債務外，各地的城投債務也規模龐大。
2023年7月，中共中央政治局召開會議，提出要有效防範化解地方債務風險，制定實施“一攬子化債方案”。長期以來，財政部主導化債，“一攬子化債方案”提出後，金融系統也開始深度參與。
中國人民銀行、國家外匯管理局召開的2023年下半年工作會議表示，重點工作之一，便是統籌協調金融支援地方債務風險化解工作。
章良在北方某地級市財政局任職，一直參與城投平臺的債務化解工作。他所在的地區城投債務壓力大，出現過非標逾期情況。他對南方週末記者說，現在工作重心就是一步步透過銀行信貸資金，置換掉年利率10%以上的非標產品。目前，國開行給予了較大支援。
化解基層壓力
債務壓力之下，越是基層政府，能動用的資金就越少，但“三保”（保工資、保運轉、保基本民生）的支出壓力仍在他們肩上。
一位在北方某地級市任職的官員告訴南方週末記者，他所在的地區是重要的產煤區，但部分縣沒有煤炭資源，財力緊張，縣財政局局長得經常往省裡跑，“大部分的工作地點都在省財政廳，爭取資金”。
在1994年的分稅制改革中，央地財政關係，指的是中央與省級政府之間的關係，省以下財政體制如何改革並未觸及。近年來，逐漸形成了“上面千根線，基層一根針”的局面。上級釋出政策，下級對口執行，導致出現“財權層層上收，事權層層下移”的情況。
許多政策實施時，還需要地方政府配套資金，進一步加重了基層的財政負擔。林凌在掛職期間發現，有些專案的地方資金配套比例雖只有10%、20%，但放在縣裡，也是筆不小的支出。
2022年6月，國務院釋出《關於進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，強調要按照減輕基層負擔、體現區域差別的原則，差別化確定不同區域的市縣級財政支出責任。
上級財政事權確需委託下級履行的，要足額安排資金，不得以考核評比、下達任務、要求配套資金等任何形式，變相增加下級支出責任或向下級轉嫁支出責任。
針對基層壓力，2023年11月財政部又印發了《中央財政縣級基本財力保障機制獎補資金管理辦法》。
在省以下財政體制改革中，鄉村財政容易為人所忽略。2023年兩會期間，民盟中央向全國政協提交了《關於開展“小村大債”綜合治理，助推鄉村振興的提案》。提案中直言，據農業農村部抽樣調查，截至2019年上半年，全國70萬個行政村中，村級債務總額已達9000億元。此外，“村財鄉管”的模式存在漏洞，無力處置各村較為複雜的財務問題。
上述提案的素材提供者，是民盟寧夏區委會參政議政處副處長馬學梅。她向南方週末記者介紹，“越是新建的村，通常債務就越重。”村級財政的困境，也是省以下財政體制改革中，亟待解決的一環。
2023年底，謀劃新一輪財稅體制改革的說法提出後，改什麼、怎麼改，成為社會關注的熱點議題。
上海財經大學教授範子英在《大國經濟學》一書中梳理了分稅制的由來與框架。他表示，2016年啟動的《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》中以基本公共服務的受益範圍劃分了中央和地方事權，未來還有三個方向可以拓展：繼續劃分整個財政的支出邊界；超脫於原有的財政支出體制，從更高層面最佳化央地間事權；完善省以下事權劃分，適當強化省級財政事權。
財政在地區間需要再平衡，包括中央財政資金分配時，需增加資源、能源貢獻者的比重；生產地徵稅原則造成了地區間的不公平，中央財政需進行糾正；當前各級財政的稅種來源高度雷同，未來要逐步建立地方主體稅種體系；建立動態調整體系，將一部分財政資金與人口流動掛鉤。
粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅志恆對南方週末記者說，新一輪財稅體制改革的目標在於，短期內要化解面臨的宏觀稅負持續下行、財政緊平衡、地方債務風險上升和土地財政向何處去的問題；中期內要透過體制機制改革解決財政可持續性問題。
長期來看，要站在國家治理和國家戰略的高度，圍繞促進推動高質量發展、構建統一大市場、共同富裕、統籌發展與安全等戰略任務，構建新的財政和稅收制度。
（應受訪者要求，文中林凌、章良為化名。）
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