“透過40年資料，我們發現了地方財政與政府僱員擴張的一個內情”

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《文化縱橫》郵發代號：80-942

✪ 張光｜三亞學院財經學院

✪ 嚴宇｜清華大學政治學系

【導讀】今年的政府工作報告提出“嚴控財政供養人員規模”，引發多方關注和解讀。首先，這一提法並不算新，早在2023年，中央就已明確“國家機關各部門人員編制統一按照5%的比例進行精減”。其次，該表述是放在“深化財稅金融體制改革”中提出的，這與地方財政收支緊平衡的現實壓力密切相關。另外，這一表述並不等同於“砸鐵飯碗”，而與中央經濟工作會議提出的“黨政機關要堅持過緊日子”類似，都是財政“節流”的重要舉措。

本文關注的是：從1978年到2019年，40年間中國政府僱員規模發生了怎樣的變化？造成這些變化的原因又是什麼？圍繞上述核心問題，作者考察發現，中國政府僱員規模變動，大致經歷了20世紀80年代持續擴大、90年代停止擴大、21世紀以來再度持續擴大三大階段。這其中，公共財政行為的變化，起到了控制僱員擴張的作用；與此相反，非公共財政行為的影響，則推動政府僱員規模的擴張。而財政分權在短期內也會控制政府僱員規模擴張。

作者隨之分析了國務院的八次機構改革，發現兩個關鍵點：一是必須明確把精簡人員作為改革的主要目的；二是精簡人員必須不止於中央政府，而且要覆蓋地方政府，因為後者才是絕大多數政府僱員所在。比如1993-1995年的改革，要求“地方各級機構人員精簡比例為25％左右”，並得到嚴格執行。

本章表明，為抑制政府僱員規模擴張，需要雙管齊下，控制公共財政和非公共財政行為。所謂正門關閉、旁門洞開，而旁門往往更難控制。為控制政府僱員規模擴張，必須控制土地財政等非公共財政的擴張，而該全國統籌的事項，應由中央政府直接管理。

本文原載《公共管理與政策評論》 2021年第5期，原題為《中國政府僱員規模擴張及其成因再考：基於1978—2019年時間序列資料的分析》，篇幅所限，內容有所編刪。文章僅代表作者觀點，供諸君思考。

中國政府僱員規模擴張及其成因再考:

基於1978—2019年時間序列資料的分析

▍研究的緣起

自古以來，“生之者眾，食之者寡”就是中國政治追求的一個理想狀態。反過來說，“生寡食眾”則是“黃宗羲定律”的夢魘。精兵簡政、控制政府和公共管理部門工作人員（以下簡稱為政府僱員）規模，是今日中國上及國家領導，下至民眾的共識。黨的十八大和黨的十九大報告均設專節論述黨和國家機構及行政體制改革。前者要求“嚴格控制機構編制，減少領導職數，降低行政成本”，後者強調要“轉變政府職能，深化簡政放權”。顯然，是否需要控制政府僱員規模不是問題，問題在於如何控制。為此必須研究我國政府僱員擴張的特徵，探究推動政府僱員規模擴張的原因，特別是制度性原因。

張光在2008年第四期《政治學研究》發表的論文《財政規模、編制改革和公務員規模的變動：基於對1978-2006年的實證分析》，透過對1978-2006年時間序列資料分析發現，人口增長與財政收入規模變動是影響公共管理部門就業人員規模增長的內生性長期因素；行政和編制改革則是外生性、短期性的影響因素。財政收入規模和行政編制改革都是制度性的原因。從2006年到2020年，時間又過去了14年。在這期間，中國的政府僱員規模發生了哪些變化？上述因素是否仍具有解釋力？除了上述三個因素外，還有其他重要原因嗎？能否揭示其他同等重要的制度性原因？本文將透過對跨度更長的時間序列（1978-2019）資料進行分析，來回答這些問題。

本文的發現在如下幾個方面做出了新的貢獻。第一，它不僅再次證明了財政收入變動是決定政府僱員變動的長期性決定因素，而且對公共財政（預算內）收入和非公共財政（預算外）收入的影響分別進行了估計，發現在控制了行政機構改革等變數的情況下，公共財政收入和非公共財政收入均對政府僱員規模具有顯著影響，前者具有長期的負向影響，後者在短期和長期均為正向影響。第二，財政分權在短期具有控制減緩政府僱員的規模擴張作用，而長期則無。第三，精簡行政的機構改革降低了政府的僱員規模。

論文由五部分組成。第一部分交代研究的緣起。第二部分說明為什麼需要“再考”？為什麼值得使用跨度更長的時間序列重新研究中國政府僱員規模的擴張及其成因。第三部分依據相關理論和實踐，提出研究假設並操作化。第四部分報告並討論統計分析發現。第五部分為結論。

▍為什麼需要“再考”？

2006年以來，我國政府僱員規模擴張及其決定因素都出現了重要的變化。首先，如圖1所示，從2006年到2019年14年間，政府僱員規模穩步強勁擴張。總數從1266萬增至1990萬，淨增724萬，年均51.75萬；而在1978年到2006年的29年間，政府僱員從467萬增至1265萬，淨增量798萬（從467萬增至1266萬），年均27.5萬。在這段時期，政府僱員規模從比教育行業就業人員少230萬（2006年），轉變為超過後者近百萬（2017-2019）。更重要的是，從2004年開始，政府僱員規模以遠遠低於此前的波動性穩步增長，直到2018-2019年增長速度才明顯加快。從1978年到2004年，增長率最低和最高分別為1994年的負10％和1984年的15％，均值和標準方差為3.86％和5.02％。2004年之後，增長率最低和最高為2013年的1.65％和2019年的9.48％，均值和標準方差為3.39％和1.97％。平均增長率兩者相近，而波動性前者卻是後者的2.5倍。凡增速大起（落）之年，往往隨後是大落（起）之年。這類大起大落現象，難以用“自然的”、內生的和長期的因素加以解釋，而是外生的、短期性行政命令政策即政府機構和編制改革干預的結果。顯然，第二階段之所以波動性較小，是因為行政和編制制度改革干預頻數較少、或力度較小、或兩者兼而有之。因此，透過分析1978-2019年時間序列資料，有助於揭示使用1978-2006年較短的時間序列資料難以揭示的長期因素的作用。

圖1還清晰地顯示了改革開放時期中國政府僱員規模變遷的三個階段。第一階段從1978年到1992年，政府僱員無一例外逐年增長，從467萬增至1148萬人，翻了一番多。第二階段從1993年到2002年，政府僱員規模步入了負增長或零增長的軌道。1993年的規模從上一年的1148萬人陡然降至1030萬人，此後保持在1030萬～1100萬，接近零增長。2002年政府僱員總數為1075萬人，低於十年前的記錄。第三階段從2003年到2019年，政府僱員重拾增長勢能，繼2003年從上年的1030萬人增至1171萬之後，逐年增至2019年的1990萬人。把研究的時間序列資料延伸至2019年，使得第三階段的長期增長趨勢一目瞭然。於是，研究改革開放時期中國政府僱員規模擴張的動因，就成為一個如何解釋它在20世紀80年代擴張、90年代停止擴張、21世紀以來再度擴張的三段論問題。為此我們既要納入內生的、長期的動力性因素，也要啟用外生的、短期的衝擊性因素。

其次，影響政府僱員規模擴張的長期因素——財政收入和財政分權——也發生了若干重要的變化。中國的財政收入向來有完全納入國家預算、由各級政府財政部門直接管理的預算內/一般公共財政收入，和或多或少由徵收部門管理運作的預算外/非公共財政收入的區別。前者包括了所有的稅收收入和納入公共財政預算管理的非稅收入以及國債收入。後者的內容隨著財政改革和統計口徑變動而有所不同。其主要內容，從1978年到2010年為預算外資金，2011年以來為未納入一般公共財政預算的政府性基金收入，包括國有土地使用權與出讓權收入、社會保障基金收入、地方專項國債等。考慮到債務收入的特殊性，本文把歷年各級政府的國債收入納入後者的範圍進行分析。兩者在本文以下的行文中，一律稱為公共財政收入和非公共財政收入。圖2報告了改革開放時期公共財政（預算內）和非公共財政（預算外）收入及其佔GDP比重的變化。從1978年到2006年，公共財政收入絕對值從1132億元增至38760億元，而相對規模，即佔GDP比重，則經歷了一個以1995年為谷底的U形增長過程。同期，非公共財政收入絕對值從347億元增至22734億元。表示相對規模的曲線則先是上升（1978-1985），繼而進入平臺期（1985-1992），再而在1993年和1994年連續下滑至低點，並保持到2000年後再度在波動中持續上升。非公共財政收入的相對規模波動顯著大於公共財政收入。自2006年以來，兩者在絕對值上均呈增長趨勢，但後者波動更大。按相對規模衡量，兩者的差別更加顯著。公共財政收入上升和下降曲線均相當平滑。在2015年達到高點之後持續下降，反映了中央政府減稅降費政策的效果。2006年以來非公共財政收入，無論是按絕對值還是相對規模，均呈波動中上升狀態，其背後的主要推手為地方土地財政收入、地方國債收入以及社會保險收入。把時間序列資料分析推至2019年，使我們有可能對公共財政收入和非公共財政收入變數在改革開放全程中對政府僱員的影響做出更客觀、更穩定的估計。

分權是中國改革開放時期重要的制度安排之一。圖3報告了三個測量財政分權的指標-地方財政收入佔全國收入比重、地方財政支出佔全國支出比重和地方財政收入佔地方財政支出比重-在1978年到2019年的變化。2006年以來，伴隨著土地財政/非公共財政收入重要性增強，三個指標均出現了某些重要的變化。收入分權（按全國公共財政收入中地方佔比測量）從2006年的47.22％逐步增至2019年的53.09％，而同期支出分權（公共財政支出中地方佔比）則從61.13％增至85.3％。財政收支的垂直不平衡加大，意味著地方對中央轉移支付的依賴度加大。這些發展進一步強化了1994年分稅制改革的財政集權傾向。而在分稅制改革之前，地方財政收支佔國家財政總收支比重，經歷了1985年之前收入比重顯著大於支出比重，到收支比重相近或收入略大於支出的發展（見圖3）。使用1978-2019年長時段時間序列資料，能夠更好地估計財政體制的集分權變化對政府僱員規模的影響。

▍背景、理論與假設

本文的研究物件和被解釋變數政府僱員是一個包含了多個類別群體的概念，有必要在此稍加解析。在政府僱員內，有不同的身份分類。首先是編制人員和無編人員的區別。在編制人員中，又有公務員、行政編人員、參公編制人員和事業編人員的分類。在這些門類中，公務員地位最高。行政編制不都是公務員，但公務員一定有行政編制。參公編制是通常只有那些在政府行政單位工作的事業編人員才能擁有的身份，但並非所有在行政單位工作的事業編人員都享受參公待遇。編制管理是高度中央集權化的。中央編制委員會及其辦事機構中編辦負責制定中央以及地方政府各部門的行政級別和編制定額。在中央層面，編制定額直接下達到一級預算部門（如中編辦、財政部、商務部、國家礦山安全監察局）；在地方層面按功能和地區切塊分配編制定額。從財政的角度看編制的重要性，在於它與財政撥款的繫結關係，編制人員均為財政供養人員。有編制必有財政供養和撥款，沒有無財政供養和撥款的編制。分稅制改革以來，各地區的編制人員定額是決定中央對地方轉移支付數額的主要決定因素之一。

儘管中國官方在《中國統計年鑑》中提供了政府僱員的年度和地區分佈資料，但對其中的細分類，並無系統持續的報告。人社部發布的《2015年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》《2016年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》曾披露2015年和2016年全國公務員總數分別為716.7萬和719萬。財政部出版的《地方財政統計資料》（1993-2009）報告了部分年度全國各省級行政區的行政編和事業編財政供養人口資料。例如，從2000年到2007年，地方行政編在職人員從572.67萬人增至976.24萬人，而同期全國政府僱員從1101萬人增至1291萬人，地方行政編人員佔比從52％增至75％。這些資料表明，在這期間，行政編人員增長較快，成為政府僱員規模擴張的主要因素。陳那波和黃偉民對廣東省某市某區的調研發現，2017年底，該區在編工作人員為3679名，編外人員為5165人，在編人員佔比42％。政府的層次越低，無編僱員佔比越大。一個合理的推測是：在編和無編政府僱員規模變動的驅動因素可能不同，前者更可能受公共財政行為影響，後者則主要由非公共財政行為驅動。

我們將建立時間序列迴歸模型來解釋改革開放時期中國政府僱員規模的年度變動。政府僱員總數（絕對規模）和官民比即政府僱員占人口比（相對規模）的年度資料構成模型的因變數。我們試圖解釋兩個變數為什麼在有的年份較高，而在其他年份較低（見圖1）。長時段的時間序列資料分析非常適合包括中國政府僱員規模之類的國別研究。誠然，我們可以透過以省等行政區劃為分析單位研究中國政府僱員的規模，但這樣做實際上是關於中國地方政府，而非作為一個整體的中國政府僱員規模的成因研究。

本文采用地方財政自主度測量財政分權，並預期其係數在負的方向上透過顯著性檢驗。這一可能性的實現，還與中國財政體制從財政大包乾轉為分稅制相關。在分稅制改革之前，地方政府曾長期是大部分稅收的徵收者，中央政府必須依靠地方上解收入運作，或者說，地方政府作為一個整體，其轉移支付收入為負。因此，當地方政府在財政包乾體制下，獲得了發展本地經濟的權力的同時，仍舊負有向中央上解收入的責任時，它們有動機也有能力盡可能地減少對中央財政的上解，把更多的收入，或者以預算外收入的形式，或者以藏富於民的方式，留在地方。分稅制改革之後，地方政府作為一個整體必須依靠中央轉移支付才能維持執行。地方不但轉移支付多多益善，在自有財政收入的徵收上也不遺餘力。換言之，財政體制的變化，導致中國財政相對規模（以財政收入佔GDP比重測量）在分稅制改革之前走低、之後走高（見圖2），地方財政自主性在分稅制改革之前較高、之後較低（見圖3）。財政分（集）權對以貨幣規模（財政收支佔GDP比）和人員規模（官民比）形式測量的政府規模可能產生負（正）的影響。

以上變數同因變數政府僱員規模的關係，在不同程度上是內生性的。我們假定，隨著人口的增長，經濟發展水平的提高，財政收入的增加，財政集權程度的上升，政府僱員亦將隨之擴張。這些內生性變數對政府僱員規模擴張的影響是漸進的、長期性的，它們能夠解釋政府僱員變動的長期趨勢，但難以解釋如圖1所示的政府僱員規模在短期間發生的大起大落。導致後者發生的主要力量來自於中央政府發動的、外生性行政機構改革。

改革開放以來，中央政府相繼於1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013和2018年進行了八次自上而下的行政機構改革。這八次改革，通常都以國務院機構改革的決議（或決定）在同年召開的全國人大會議上透過而發動，依靠對國務院及其組織部門和各級政府具有約束力的行政命令、自上而下推行。這些決議、決定的主要內容是調整國務院組成部門，有的部門不再保留，有的合併，或組建新的部門。然後，依靠中國“職責同構”的體制，從國務院開始的調整逐級向下傳遞，直至縣區基層政府。這些調整一般都涉及人員的調整，但並非所有的行政機構改革都以減少政府僱員為主要目的，或者起到了顯著減少政府僱員的作用。產生這一作用的機構改革必須符合兩個標準：一是必須明確把精簡人員作為改革的主要目的；二是精簡人員必須不止於中央政府（國務院），而且要覆蓋地方政府，因為後者才是絕大多數政府僱員所在。符合兩個標準的機構改革，一般要經歷2～3年，以使改革得以完成從中央（主要是國務院）到省及以下各級地方政府推行的過程。對照兩個標準，1982年的行政機構改革在貫徹到地方的1984年，與以鄉鎮政府完全取代人民公社的改革相重疊，而這一取代伴隨著基層政府人員的擴張。1988年開始的行政機構改革，則與“市管縣”改革在各地大力推進同時發生。如國務院發展研究中心丁寧寧所指出的，“1982年中央政府精簡機構時，各地正在根據憲法恢復鄉鎮政府。1988年國務院機構改革時，省里正忙於推廣市管縣的經驗”。市管縣體制使原先作為省級政府派出機構的地級政府實體化了，增加了政府層級，從而導致政府機構規模擴張。

20世紀90年代進行的兩輪行政機構改革則完全符合上述兩個標準。它們都把精簡政府工作人員作為改革的主要目的，而且都在地方政府層面得到了貫徹執行。1993-1995年的改革明確把政府職能改變與以精簡公務人員為目的的編制改革結合起來，明確要求地方政府貫徹執行精兵簡政的編制改革。1993年的政府工作報告以“認真進行行政管理體制和政府機構改革”為題，專闢一節闡述“1993年行政機構改革方案”。該方案要求保留或改組的國務院部門要“大力精簡內設機構，減少人員”，“用三年時間基本完成各級政府機構改革的任務”。在1993年7月21-23日期間召開的全國機構改革工作會議上，國務委員、中央機構編制委員會副主任羅幹做了《適應社會主義市場經濟的發展全面推進地方機構改革》的報告，要求“地方各級機構人員精簡比例為25％左右”。此次改革，使中央政府直屬機構從原有的86個減少到59個，人員減少20％。更重要的是此次改革在地方政府得到了嚴格的執行。

1998-2002年行政機構改革在精簡人事上著力最大、持續最久。這次改革從1997年就開始醞釀。時任國務院主管經濟工作的常務副總理朱鎔基在1997年年底（12月11日）舉行的中央經濟工作會議上的總結講話中談到，當年9月產生的十五屆中央政治局常委和政治局指定他負責牽頭研究中央政府的機構改革問題。到12月中旬，他已經談了50幾個部門了，並就政府機構的精簡取得了共識。“很多同志都認為機構臃腫問題，現在已經像一個膿瘡都熟透了，必須把它割掉，這方面大家還是有共識的，也都有改革的意願。”1998年的政府工作報告決定“建立一支適應社會主義市場經濟要求、高素質的專業化國家行政管理幹部隊伍”，要求“各級地方政府·······自上而下有步驟有秩序地進行機構改革，精簡機構和人員。要加強行政組織立法，實現各級政府機構、職能、編制的法制化”。據新華社報道，“從1998年開始，國務院機構改革首先進行，隨後黨中央各部門和其他國家機關及群眾團體的機構改革陸續展開；1999年以後，省級政府和黨委的機構改革分別展開；2000年，市縣鄉機構改革全面啟動·····至2002年6月，經過四年半的機構改革，全國各級黨政群機關共精簡行政編制115萬名”。

2002年後，中央依次在2003、2008、2013和2018年發起了四次行政機構改革。這四次改革的主要任務是轉變職能，提高行政效率。轉變職能的具體實施途徑是改設整合國務院組成部門，如國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會（2003年改革）、組建或調整工業和資訊化部、環境保護部等15個部委（2008）、組建國家衛生和計劃生育委員會等多部門（2013）和組建自然資源部、農村農業部、文化旅遊部、國家衛生健康委員會等部門（2018）。在每次改革中，都有若干國務院組成部門被合併或取消。大部制是四次改革共同的內容。但是，在這四次改革中，沒有一次像1993年和1998年改革那樣，把“減少人員”寫入政策檔案。

如何操作行政機構改革對政府僱員規模的影響變數？我們採取統計1978年到2019年每年國務院總理向全國人大會議做的政府工作報告中，“機構改革”和“精簡”二詞出現的頻數來解決這個問題。與五年計劃、中共全國代表大會報告等著眼於長期的、戰略性的政策不同，一年一度政府工作報告突出強調的是當年的政策執行重點。因此，可以透過計算政府工作報告出現的“機構改革”和“精簡”二詞出現的頻數之和，來測量各年中國政府行政機構改革和精簡政府僱員的政策意願及其實施的強度。一方面，政府工作報告中出現的“機構改革”字樣，幾乎均與行政機構改革相關。在改革開放時期，所有的精簡政府人員改革都是作為行政機構的一部分而進行的，但如上所述，並非所有的行政機構改革都導向政府人事的精簡。另一方面，“精簡”一詞在政府工作報告中出現，幾乎毫無例外地蘊含有“精簡政”的意義。為求穩健和平衡，我們把這兩個片語在各個政府工作報告出現的頻數加總，用來測量各年中國政府精簡政府僱員政策意願的強度。頻數越大，政策意願強度越大。除了少數例外，在精減人事上，至少從短期的觀點上來看，中國政府的強政策干預意願，通常是能奏效的。當然也有例外。例如，1988年的政府工作報告中，機構改革和精簡出現的頻數分別為16次和4次，前者為歷史之最，後者僅低於1993年的8次。然而，如上所述，中央政府於1988年發起的行政機構改革，因治理整頓、地方推行“市管縣”改革等，而不了了之。即便有這些例外，我們預期，由這兩個關鍵詞頻數加總形成的“精簡改革”變數，仍舊能夠很好地操作中國政府行政干預的強度和效度。我們預期，這個變數在模型中以負向透過顯著性檢驗。表1概括了納入時間序列模型中的各個自變量回歸係數的預期表現。

▍統計分析發現及討論

在這一部分，我們依次報告並討論建模變數的描述性分析和時間序列多元迴歸分析的結果和發現。描述性分析的結果如表2所示。

在進行資料時間序列分析之前，我們對所有變數的時間序列型別進行了診斷。診斷結果顯示政府僱員總數、官民比、人口總數、人均GDP公共財政收人、非公共財政收入、地方財政自主度均為非平穩（non-stationary）時間序列，具體而言，都是一階單整時間序列（integrated at order1)。政府工作報告中的“精簡改革”變數比較接近平穩（stationary)時間序列的一階移動平均序列（moving average at order1)

本文使用時間序列分析中的誤差修正模型（error correction model）來估計多個一階單整時間序列變數的關係。雖然本文所要建模的變數並不都是單整時間序列，但由於誤差修正模型比較靈活，可以包括非平穩和平穩時間序列，因此成為本文建模的絕佳選擇。誤差修正模型的公式如下：

表3報告了誤差修正模型的結果，模型1和2分別以政府僱員規模總量和官民比作為因變數。調整後R平方數值表明兩個模型引入的自變數可以解釋55％～65％的因變數差異。

就模型1而言，人口總量和人均GDP在模型中都沒有透過顯著性檢驗，表明中國人口增長與經濟增長對政府僱員規模可能並不存在因果關係。瓦格納法則關於政府規模隨經濟發展而增大的主張並沒有得到本文時間序列分析結果的支援。既有的經驗研究，有的發現瓦格納法則適用於中國，有的發現不適用。瓦格納法則或許最好使用跨省截面或面板資料加以驗證。

在財政收入變數中，公共財政收入與非公共財政收入均透過顯著性檢驗，但二者對政府僱員規模擴張有著截然相反的影響。公共財政收入的一階滯後迴歸係數負向顯著，一階差分則不顯著。這意味著就長期而言，我國公共財政收入行為，是有利於抑制政府僱員規模擴張的，公共財政收入每增加1％，政府僱員規模長期內會降低0.44％；而在短期上，則無顯著的影響。更具體地說，公共財政收入的年度邊際增減，不會影響各級政府的當期僱員規模；但期而言，當收入邊際增長時，各級政府不會把增長的資金用於擴張政府僱員，而是用於其他（如公共服務）；反過來，當公共財政收入邊際減少或停滯時，也不會因此減少政府僱員。這個發現與我國財政一直堅持“保工資、保運轉、保民生、促發展”中的“三保”原則契合。結合前文關於編制人員與公共財政撥款繫結的討論，似可推測各級政府的公共財政行為對政府僱員規模的影響，僅限於編制僱員，而編制僱員的規模變動主要受國家編制定額變動的影響。由此可見，我國的財政供養編制政策在控制在編人員規模擴張上是有效的。

非公共財政收入的一階滯後和一階差分變數均以正向透過顯著性檢驗，這意味著，預算外收入（2011年前統計指標）、土地財政、社保繳費等政府性基金收入以及債務收入等形成的合力，對政府僱員規模擴張，無論是在收入發生的當期，還是在滯後的長期，都起到了正向促進作用。根據模型，非公共財政收入每增加1％，政府僱員規模長期內會上升0.41％，短期內會增加0.14％。這一發現，與各級地方政府特別是基層政府僱用了大量無編人員的事實契合。土地財政收入等非公共財政資金的使用靈活性讓地方政府能夠根據需要，隨時僱用或解僱非編人員。非公共財政收入的長期化，在改革開放期間其相對規模（佔GDP比重）的變動方式（見圖2及相應說明），都與政府僱員的增長趨勢契合。這一切，在模型中表現為非公共財政收入的一階滯後和一階差分雙雙以正向透過檢驗，即對政府僱員的擴張產生了短期和長期的影響。

地方財政自主度變數的一階滯後和一階差分的迴歸係數均為負值，但前者沒有透過顯著性檢驗，後者透過。雖然在統計上，財政分權和政府僱員規模之間並不存在長期均衡的協整關係，但是，經檢驗，地方財政自主度的一階差分項已變為平穩時間序列。因此，財政自主度變數的迴歸結果能夠有效地證明財政分權對政府僱員規模擴張，在短期確實具有抑制作用，但長期則無。在控制其他變數的情況下，地方財政自主度每增加1單位，政府僱員當期規模會降低14.79％。

那麼，如何解釋地方財政自主度能在短期內抑制政府僱員規模擴張，長期卻不再顯著呢？為回答這一問題，我們需要明確自1978年以來的財政分權的變遷。學界普遍認為，過去40多年的財政分權制度，大致可分為1979年到1993年相對分權的財政包乾制時期，與1994年分稅制改革以及一系列財政收入集權措施為代表的分稅制時期。但是，本文追隨陳碩和高琳推薦的地方本級收入佔支出比的分權指標，所指示的情況似乎並非如此簡單。讓我們回到刻畫這個指標的圖3上。該圖的地方自有收入佔支出比曲線顯示，從1978年到1985年，該指標從1.62降至1.02。換言之，在這個時期，作為一個整體的地方政府從其收入不但可以覆蓋全部支出，而且還有大量剩餘上解中央，轉向收支大體平衡。按照這個指標的定義，這是一個財政體系從分權轉向集權的時期，這顯然與常識不符。為了解決這個問題，我們需要把研究視野向前推至計劃經濟時期。

在計劃經濟體制下，一筆財政收入是屬於中央還是屬於地方收入，在財政體制和統計上，取決於徵收方是中央還是地方。而由誰來徵收，又在很大程度上取決於企業管理歸屬在中央與地方之間的劃分。在“一五”計劃期間（1953-1957），大量的國有大企業由中央部委直接管理，其利潤和稅收成為中央收入。因此，“一五”產生的預算內財政收入中，中央佔比達45％。“二五”（1958-1962）期間，隨著大躍進把大量企業下放到地方管理，預算內收入中央佔比降至23％。此後，財政收入在中央與地方之間的分佈，基本取決於大國企管理權上收中央還是下放地方的鐘擺波動。在“四五”（1971-1975）和“五五”（1976-1980）計劃時期，隨著企業下放，預算內收入中央佔比降至15％和16％。

然而，計劃經濟時期實行的是統收統支的財政體制，財政收入絕非誰徵收歸誰所有。地方政府僅僅是中央的代理機構，執行中央下派的財政收入和支出任務，沒有任何財政自主權。地方徵收的財政收入的使用權需要在中央與地方劃分，地方完成中央指派的支出任務後的其他收入，均需上解中央。而劃分的規則，如黃佩華所言，“並非事前規定好的，而是年年商談決定的，並根據中央下派地方的支出任務的變動而調整。在這個體制中，轉移支付和收入劃分之間的界限是流動的·······嚴格地說，所有的地方支出都是用中央的轉移支付開支的”。

以國務院1980年釋出的《關於實行“劃分收支、分級包乾”財政管理體制的通知》為標誌，財政大包乾被引入中國的財政體制。在這個體制下，中央和地方的收入劃分，雖然仍舊沿用中央企業收入歸中央，地方企業收入歸地方的做法，但與以往不同的是，地方財政收支實施多年不變的基數包乾制。地方收入大於支出的地區，多餘部分按一定比例上交中央。支出大於收入的地區，經過一系列調整，不足部分由中央財政給予定額補助。“分成比例或補助數額確定以後，原則上五年不變，地方多收了可以多支出。”錢穎一和他的合作者把這個體制稱為“中國特色的聯邦制”，在這個體制下，基層政府和鄉鎮企業對完成包乾合約後的剩餘收入，能夠主張所有權（claiming rights）。相對於計劃經濟時代的統收統支，財政包乾制無疑是中國財政體制轉向分權的一個重要的發展。

那麼，我們應該如何解釋地方自有收入佔支出比在財政包乾制下的變動呢？特別是它在1978-1985年期間從1.62到1.02即收大於支到收支平衡的變化呢？這些變化與政府僱員規模在財政包乾時期的變動又有何關係？首先，當中央政府決定要跟地方政府分灶吃飯時，它在對產生大量財政收入的重點地區和重點企業的管理歸屬上，做了有利於自己的劃分。在1980-1984年第一輪大包乾期間，傳統的財政上解大省京津滬仍舊實行“總額分成、一年一變”體制，另一個財政收入大戶江蘇也沿用舊制。此外，工業大省黑龍江省的大慶石油、三大動力、六大統配煤礦管理權上收，導致該省“由上繳財政變為國家補貼財政”，中央每年定額補助8.86億元。在這輪包乾期，所有的少數民族地區以及福建、吉林等省，也獲得了中央補助的待遇。其次，在財政大包乾制度下，各地政府，特別是那些沿用舊制的財稅大省，有動機也有能力與中央展開博弈。博弈的基本策略一是按最低限度完成財政收入，二是儘量變預算內收入為預算外收入。地方政府的這兩項博弈策略貫穿1980至1993年的整個財政包乾時期。以上的這些發展能夠解釋為什麼圖3所顯示的地方自有收入佔支出比，從1978年的1.62升至1981年的1.69後，連續4年下滑至1985年的1.02，然後直到193年在1.0上下波動，即在1985年到1993年後兩輪財政包乾時期，地方政府作為一個整體收支大體平衡，對中央的淨上解接近於零。雖然財政收入大省如上海仍舊是上解大戶，但其上解額，無論是按絕對規模（總額）還是按相對規模（佔地方收入比重）都在下降。

分稅制完全改變了中央與地方的財政收入劃分規則。首先，它按稅種而非企業歸屬劃分中央與地方收入，並按照同樣的規則處理與各省級行政區的財政關係；其次，它不但逆轉了中央政府開支大部依靠地方上解的傳統，而且，在中央專享稅、地方專享稅和央地共享稅收入的劃分上，保證中央不僅具有充足的資金供給自身開支，而且還有大量的剩餘對地方進行財政轉移支付。透過這些改革，政府間財政關係的天平轉向中央集權。

本文測量財政分權所採用的指標——地方自有收入佔支出比重，在分稅制下，理論上可因如下三個因素的變動而變動。其一，透過改變中央與地方收入劃分規則：1994年稅種劃分、共享稅增值稅分享比例劃分；2002年所得稅分享比例重劃；“營改增”從地區和部門試點執行到全面鋪開，這些改革基本都有利於中央財政收入集權。如圖3所示，1994年分稅制首次全面實施，地方自有收入佔支出比從上一年的1.01驟然至0.57。此後，收入劃分規則改變產生的影響轉為微調性質，如在所得稅分享比例改變的2002年，這一變數從上年的0.59降至0.56；營改增全面實施的2016年，該比例為0.54，顯著低於2014年的0.59，也低於2015年的0.55。

其二，調整中央和地方的支出責任。分稅制改革以來，財政事權或支出責任的劃分，並沒有隨著財權集中而上升中央。地方政府不但需要繼續承擔分稅制改革前的支出任務，而且大多數新增的支出責任，特別是社會保障支出，也主要由地方負責。因此，地方在公共財政支出總額所佔的比例越來越大，從1994年的0.7增至2019年的0.85。地方之所以能夠承擔更大的支出份額，主要依靠的是中央對地方財政轉移支付規模的擴大。這是影響地方財政自主度的第二個因素。隨著轉移支付規模擴大，地方財政自主度降低。

影響地方財政自主度變化的第三個因素是地方的稅收努力。在財政包乾時期，地方政府可以利用它們徵收大部分財政收入，然後提高上解中央的地位，與中央博弈，儘量減少上解，為此或者藏富於民，或者變預算內收入為預算外收入，從而削弱了地方稅收努力。而在分稅制下，地方非但沒有了透過減少稅收努力與中央博弈的動機和條件，反而因為財政收入央地劃分的制度化，從而有強烈的動機儘可能地動員地方財政收入。因此，如圖3所示，每當財政收入劃分規則變動等原因導致中央在公共財政收入中的佔比上升後，地方財政收入佔比會在接下來的幾年裡，在不改變收入劃分規則的情況下有所反彈。例如，1994年分稅制改革全面實施，地方收入佔比降至0.44，到1996年與1998年之間，地方佔比超過0.5；2002年所得稅分享比例改變，地方收入佔比降至0.45的新低，而到2005和2006年，回升至0.47到0.48。自2010年以來，地方收入佔比始終維持在0.5以上，並在2015年達到0.55的最高點。地方的稅收努力，無疑是有助於提高地方財政自主度的，儘管提高的幅度有限。

以上對中央與地方財政關係的簡要回顧，有助於我們解釋時間序列模型中財政分權在短期具有抑制政府僱員擴張的效應而長期則無的發現。首先，需要注意到，我們採用的財政分權指標完全侷限於公共財政收支。其次，還需提起上文指出的政府的編制僱員與公共財政供養繫結的事實。這就意味著，我們使用的財政分權指標對政府僱員的影響，主要在於編制人員。事實上，保證地方編制人員的工資發放和福利待遇，是納入我國財政體制的一項內容。從1998年起，中央政府專設了一項叫作“調整工資轉移支付”的財力性轉移支付，並對不同的地區實施不同的補助係數；且補助係數隔若干年調整。每一次收入劃分以及轉移支付（特別是用於保運轉的財力性轉移支付）規則的重要變動，通常都會導致在編人員定額的擴大。而在編人員一旦擴大即進入政府編制人員的基數，長期獲得財政供養的保障。在模型中，這些情況就表現為財政分權變數當期效應顯著，長期效應則保持不變的結果。

現在回過頭看，20世紀90年代兩次行政機構改革之所以能夠大幅度地壓縮政府僱員規模，仍舊是同當時嚴峻的財政收入狀況密不可分的。1995年全國人大財經委員在對財政部同年向全國人大做的預算報告的審查報告中，在要求國務院想方設法提高財政收入佔GDP比重、增強中央與地方各級財力，認真清理預算外資金，把該納入預算的都納入預算管理後指出，“全國由財政負擔的國家機關和事業單位人員過多，要有步驟地精簡機構和人員，努力節約行政事業費支出”。1998年，財政部部長在全國人大常委會會議上做1997年國家決算報告時指出，預算執行中存在的困難和問題之一是，“行政和事業單位龐大，冗員過多，已大大超過財政的負擔能力”。2001年，全國人大財經委員在對財政部的預算報告的審查中指出，“拖欠機關事業單位職工工資現象仍然比較突出”。2002年財政部部長在全國人大的預算報告中指出，“確保機關事業單位職工工資按時足額髮放是各級政府和財政部門應盡的職責”。20世紀90年代和21世紀初，中央政府和社會輿論在財力困難、冗員過多從而需要精簡財政供養人員問題上，達成的共識度之高，危機感之強，為新中國歷史之最。20世紀90年代進行的兩輪行之有效的精簡人員的行政改革是財政緊張壓力倒逼的結果。

▍結論

我們透過對1978-2019年全國時間序列資料的分析，在實證的層面研究了改革開放時期我國政府僱員規模變動及其成因，獲得瞭如下主要的發現。首先，改革開放時期的中國政府僱員規模變動，大致經歷了20世紀80年代的持續擴張、90年代的停止擴張、21世紀以來的再度持續擴張三大階段；這就需要我們引入內生的、長期的動力性因素和外生、短期的衝擊性因素予以解釋。其次，1978-2019年年度時間序列模型的分析結果表明，在控制了人口規模和人均GDP變動的情況下，就內生、長期的動力性因素而言，公共財政行為對政府僱員規模變動施加了長期性的負的影響，起到了控制僱員擴張的作用；與此相反，非公共財政行為的影響，無論是在長期還是短期，都推動政府僱規模的擴張；另外，以地方支出中地方自有收入所佔比重測量的地方財政自主度變數，模型結果表明財政分權在短期內是有利於控制政府僱員規模擴張的。最後，我們使用歷年國務院總理的政府工作報告的詞頻統計，生成的外生、短期性精簡改革干預變數的建模結果表明，中央政府發動的行政機構改革，在明確含有精兵簡政的目的並落實於各級地方政府的情況下，將有效地控制政府規模的擴張，90年代發起的兩次行政機構改革就屬於此類情形。

本文的研究發現具有重要的政策改進的啟迪意義。首先，公共財政和非公共財政行為對政府僱員規模變動具有不同的影響，說明為實現精兵簡政的政策目標，需要在公共財政和非公共財政兩個方面均有所作為。公共財政具有抑制政府僱員擴張的長期效應，固然證明了公共部門編制與公共財政供養繫結控編政策的有效性，但短期效應不顯著似乎表明我國的編制政策缺乏必要的彈性。上文曾引用人社部2015和2016年全國共有在職公務員716.7萬和719萬資料，兩年增長了不到3萬人；同一資料來源還披露，這兩年全國錄用的公務員分別為19.4萬人和19.46萬人（小數點後資料系原文報告的資料），接近零增長。錄用人數如此之少，大抵只能填補或稍高於因退休死亡等原因產生的出缺。而在這兩年政府僱員從1637.8萬人增至1672.6萬人，淨增35萬人。公務員規模變動幾乎完全與政府僱員規模變動脫節，說明我國的編制管理制度非常剛性，喪失了應對現實的彈性，似有調整的必要。非公共財政行為具有推動政府僱員擴張的長期和短期效應的發現，說明各級政府特別是基層政府在編制政策剛性情況下，必然要動用受財政部門管理約束弱、各級人大監督力度較小的非公共財政收入來支援政府僱員的擴張，所謂正門關閉旁門洞開，而旁門往往更難以控制。為控制政府僱員規模擴張，我國必須控制土地財政等非公共財政的擴張。其次，財政分權具有控制政府僱員規模的短期效應，表明分稅制改革以來財政集權、轉移支付規模擴張的傾向不利於控制政府僱員擴張。為了控制政府僱員的擴張，需要調整中央與地方財權和事權關係。在財權方面，需要增大地方自有收入。在全面“營改增”後，地方喪失了能夠與營業稅相匹配的主力地方稅種，引入房地產稅不失為一個合理的解決方案。在事權方面可考慮目前由地方政府執行的財政支出責任上升中央，在這點上，涉及巨大資金的城鎮職工基本養老保險業務，因其再分配的保障功能，業務主體為保費徵收、基金管理和發放等具規模經濟行為，因儘快實現全國統籌，由中央政府直接管理。財權事權調整後中央對地方轉移支付規模自然有望縮小。最後，本文關於行政機構和精兵簡政改革對於控制政府僱員規模擴張的有效性的發現，應當可以增強中央對這個政策工具的作用的信心。

在過去的十餘年間，我國的政府僱員規模無疑增長過快了。從2005年到2019年，政府僱員年均增長3.5%，超過全國城鎮非私營單位就業人員年均增長率（3%）0.5個百分點比教育行業就業人員年均增長率（1.8%）多了將近一倍。在經濟體量已是世界第二的情況下，中國的進一步發展必須依靠自主創新。政府僱員規模過大、增長過快是不利於創新的。目前國家面臨的財政形勢，如樓繼偉所言，因“經濟增速放緩，財政收入自然增長率受到限制，而財政剛性支出不減……財政收支矛盾異常尖銳，財政壓力不斷加大”。與此同時，中國人口增速放緩，由正轉負拐點和人口深度老齡化漸行漸近，政府僱員增長即將失去人口增長的支撐。這一切似乎啟示我們，中國需要像90年代那樣，在財政和人口增長雙雙放緩的壓力倒逼下，建立節約型財政和政府僱員體制。

本文原載《公共管理與政策評論》 2021年第5期，原題為《中國政府僱員規模擴張及其成因再考：基於1978—2019年時間序列資料的分析》。圖片來源於網路，歡迎個人分享，媒體轉載請聯絡版權方。

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