2025.04.16
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作者 | 第一財經 陳益刊
為激勵地方推動高質量發展，中央對地方轉移支付制度正悄然變革，其中中央財政去年安排400億元促進高質量發展激勵資金，今年增至500億元，激勵地方主動發展經濟、做大收入“蛋糕”。
而根據2025年中央財政預算，這筆百億級促進高質量發展激勵資金，被納入縣級基本財力保障機制獎補資金中。中央財政安排的縣級基本財力保障機制獎補資金規模已超4000億元，這筆錢主要用於兜牢基層“保基本民生、保工資、保運轉”（下稱“三保”）等。因此北京、上海、深圳等經濟發達、財政實力強的地方不會分配到縣級基本財力保障機制獎補資金。
然而，隨著2024年在縣級基本財力保障機制獎補資金中，新設立了400億元促進高質量發展激勵資金，北京、上海、深圳當年首次拿到了獎補資金，分別為23.5億元、15.63億元和7.97億元。
多位財稅專家告訴第一財經，這意味著中央部署的建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制正逐步落地。促進高質量發展激勵資金屬於中央政府正向激勵範疇，鼓勵各地透過高質量發展涵養稅源，增強地方發展主動性和財政可持續性。
在中國財政體制中，在確定好中央與地方各自幹什麼事、承擔多少支出和如何劃分收入之後，存在地方收入不能滿足幹事的需求矛盾，而這就需要透過轉移支付制度來解決，促進區域間協調發展和基本公共服務均等化。
根據財政部資料，近年中央財政對地方轉移支付規模已經超過10萬億元，比如2025年預算數約10.34萬億元。轉移支付力度不斷加大，均衡了地區間財力，支援地方“三保”，促進了區域協調發展，推動基本公共服務均等化，也增強了國家重大戰略任務財力保障。但轉移支付中的逆向激勵等問題也受到業內關注。
中國人民大學財政金融學院教授呂冰洋認為，從理論及世界各國經驗看，一般性轉移支付最容易產生的問題是，它按地區經濟、財政收入等因素分配資金，這樣經濟發展水平越低、財政收入越少的地區，得到的一般性轉移支付越多，也就是說，它對地方經濟和財力建設有逆向激勵作用。經濟發展得越好，得到的轉移支付可能越少，這不利於調動地方發展經濟積極性。
這一問題顯然也引起了官方重視。
黨的二十屆三中全會提出，深化財稅體制改革。其中明確，建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制。
2024年底召開的國務院常務會議，聽取了建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制彙報。會議指出，要發揮轉移支付對地方高質量發展的引導作用，安排激勵資金向稅收貢獻大、收入增速較快的地區傾斜。要科學規範抓好機制的實施工作，鼓勵各地透過高質量發展涵養稅源，增強地方發展主動性和財政可持續性。
而高質量發展轉移支付激勵機制的舉措之一，正是新設立促進高質量發展激勵資金。
根據今年中央與地方預算報告，2024年深化財稅改革進展之一，正是建立促進高質量發展轉移支付激勵約束機制並安排資金400億元，資金分配體現向收入大省、收入增速較快省份傾斜的導向。另外，預算報告在談及2025年財政工作時，提到安排促進高質量發展激勵資金500億元，比上年增加100億元，激勵地方主動發展經濟、做大收入“蛋糕”。
目前中央對地方轉移支付具體涉及專案超過80個，此次新設促進高質量發展激勵資金並未單獨設為一個轉移支付專案，而是納入縣級基本財力保障機制獎補資金這一轉移支付專案中。
資料來源：財政部公佈的2025年中央財政預算
2025年中央財政預算中的部分轉移支付專案分地區情況表中，公開了《關於縣級基本財力保障機制獎補資金的說明》。該說明稱，按照相關規定，中央財政主要依據縣級“三保”等必要支出需求、省級財政調控努力程度等分配縣級基本財力保障機制獎補資金，同時，從中安排促進高質量發展激勵資金，引導地方加快培育新質生產力，涵養財政稅源，提升財政收入規模和質量。
官方並未公開2024年的新設立400億元促進高質量發展激勵資金具體分配情況，但公佈了涵蓋這一激勵資金的縣級基本財力保障機制獎補資金對31個省份、5個計劃單列市及新疆生產建設兵團的分配情況。而據此也能發現一些線索。
根據財政部相關檔案，在縣級基本財力保障機制獎補資金分配方面，財政部按照獎補結合的原則，主要根據縣級“三保”等必要支出需求、省級財政調控努力程度、財政管理績效及特殊因素等，採用因素法對省級財政分配縣級基本財力保障機制獎補資金。
其中，對縣級“三保”等必要支出需求，結合按財政困難程度、“三保”支出佔財力比重、人口等測算的綜合係數予以補助。並加強對“三保”保障壓力較大地區的傾斜支援。
在這一分配規則之下，根據財政部公開披露的2018年至2023年的縣級基本財力保障機制獎補資金對前述31個省份、5個計劃單列市及新疆生產建設兵團的分配情況可看出，北京、上海和深圳均未獲得獎補資金。
而2024年從縣級基本財力保障機制獎補資金中安排出新設立400億元促進高質量發展激勵資金後，北京、上海、深圳首次分別拿到了23.5億元、15.63億元和7.97億元獎補資金。
這從地方預算報告中也能得到印證。比如根據北京市2024年預算執行情況和2025年預算，北京爭取到中央新設促進高質量發展激勵資金，2025年相應增加安排對區支援，激勵引導各區推動高質量發展。
遼寧大學地方財政研究院院長王振宇告訴第一財經，按照此前縣級基本財力保障機制獎補規則，北京、上海、深圳等發達城市，按財政困難程度計算，難以享受這一獎補資金。因為該資金最早是由中央財政對地方緩解財政困難獎勵和補助資金轉化而來，此後獎補範圍和標準不斷最佳化。
“隨著去年在縣級基本財力保障機制獎補資金中，安排了促進高質量發展激勵資金，這一改革屬於中央政府正向激勵，將發達地區納入了獎補範圍，實現了普惠制，這凸顯了一種進步，旨在鼓勵地方加強財源建設，做大財政蛋糕。”王振宇說。
北京、上海、深圳財政收入規模位居全國前列，財政收入質量高，也因此獲得更多的獎補資金。
比如根據北京市財政局資料，2024年北京市一般公共預算收入約6372.7億元，同比增長3.1%。這一增速高於全國地方收入平均增速（1.7%）。2024年北京市稅收收入佔一般公共預算收入比重約為85.9%，該比值越高意味著財政收入質量越高，北京財政收入質量連續四年在全國省份中保持首位。
根據財政部資料，2024年促進高質量發展激勵資金（400億元）佔當年縣級基本財力保障獎補資金（4462億元）比重約8.9%，2025年預算數這一比重提至10.4%。2024年促進高質量發展激勵資金佔當年中央對地方轉移支付比重約0.4%。
王振宇表示，相對於中央對地方10萬億元的轉移支付體量，促進高質量發展激勵資金佔比很小，發揮著“四兩撥千斤”的引導功效。
構建促進高質量發展轉移支付激勵約束機制，除了設立上述促進高質量發展激勵資金外，財政部此前介紹繼續用好現有激勵資金，即在中央對地方轉移支付資金中，繼續安排省級努力程度獎勵資金，激勵引導地方完善財政體制，加大對困難地區財力支援力度，改善縣級財力均衡度；繼續安排農業轉移人口市民化獎勵資金，激勵地方為農業轉移人口提供同等基本公共服務。
另外，財政部還要求各地嚴格落實各項約束機制，這包括硬化預算執行約束；加強預算績效約束和強化財會監督約束。
當然，轉移支付體制改革除了上述構建促進高質量發展轉移支付激勵約束機制外，黨的二十屆三中全會還提出，完善財政轉移支付體系，清理規範專項轉移支付，增加一般性轉移支付，提升市縣財力同事權相匹配程度。
微信編輯 | 小羊
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