2025年2月20日，財政部正式對外發布中英文版《中華人民共和國綠色主權債券框架》（以下簡稱“財政部《框架》”）[1]。

2025年2月19日，中國銀行間市場交易商協會（以下簡稱“交易商協會”）釋出中英文版《關於進一步最佳化銀行間債券市場境外機構發行綠色債券機制安排有關事項的通知》（以下簡稱“交易商協會《通知》”）[2]。

財政部《框架》是財政部在境外發行中國綠色主權債券的基石檔案，財政部將以此《框架》為基礎在境外發行中國綠色主權債券。交易商協會《通知》則對境外機構在我國銀行間市場發行綠色債券（以下簡稱“綠色熊貓債”）的相關機制安排進行了明確與最佳化，積極推動優質境外機構發行綠色熊貓債。

財政部《框架》與交易商協會《通知》均重點參考了綠色債券標準委員會發布的《中國綠色債券原則（2022年版）》（以下簡稱《中國綠色債券原則》）及國際資本市場協會（ICMA）釋出的《綠色債券原則（2021年版）》（以下簡稱“ICMA《綠色債券原則》”），充分對標國際標準，同時兼顧中國標準。兩份檔案的釋出將進一步促進國內外綠色金融的交流與對話、豐富國內外綠色債券品種，推動我國綠色債券市場高質量雙向開放。

制定並披露綠色債券框架是國際綠色債券發行的主流做法。作為國際市場綠色債券發行遵循的主流標準，ICMA《綠色債券原則》提出了關於綠色債券框架和使用外部評審的兩項重點建議，其中，對於綠色債券框架，ICMA指出：“發行人應在其綠色債券框架或法律檔案中說明其綠色債券或綠色債券發行計劃與ICMA《綠色債券原則》四個核心要素的一致性。該綠色債券框架和/或法律檔案應便於投資者獲取。”綠色債券框架是發行人在國際市場發行綠色債券的基礎性檔案，也是判斷其發行的綠色債券是否符合ICMA《綠色債券原則》的主要依據。

本次財政部制定併發布的財政部《框架》正是遵循了ICMA標準，後續我國財政部將依據此《框架》探索在境外發行綠色主權債券。

財政部《框架》參照《中國綠色債券原則》和ICMA《綠色債券原則》建立，重點圍繞募集資金用途、專案評估及篩選、募集資金管理和資訊披露四個核心要素，規定綠色主權債券的發行規範，同時也明確了我國綠色主權債券在外部稽核評估方面的要求。

募集資金用途方面，首先，財政部《框架》明確在該框架下發行的綠色主權債券所募集資金將全部用於中央政預算中合格綠色支出。其次，在具體支援專案方面，依據標準為中國人民銀行、國家發改委、中國證監會三部門聯合釋出的《綠色債券支援專案目錄（2021年版）》，主要涉及該目錄中的節能環保產業、清潔能源產業、生態環境產業、綠色服務四個產業下共30個四級目錄類專案。這些專案同時也符合ICMA《綠色債券原則》中對合格綠色專案類別的要求，主要對應於ICMA《綠色債券原則》中的六大類專案：清潔交通、可持續水資源與廢水管理、生物資源和土地資源的環境可持續管理及修復、海洋生態保護修復、汙染防治、資源迴圈利用。最後，財政部《框架》明確了每個綠色專案對應的綠色支出，共計10項，並明確綠色支出將以直接專案投資、專案運營支出、中央對地方轉移支付、退稅等形式投放。

專案評估與篩選方面，為確保募集資金全部用於合格綠色支出的融資或再融資活動，財政部將定期對綠色支出進行評估和遴選，並確定資金投向。債券發行後，財政部還將在存續期內定期審查綠色支出是否合格。

募集資金管理方面，由財政部統一負責管理和記錄綠色主權債券募集資金的使用分配。尚未分配的資金將作為財政部庫款統籌使用，同時承諾將不會分配至化石燃料、高汙染、高能耗相關資產或專案之中。此外，財政部《框架》規定募集資金將全部分配於債券發行年度、下一財政年度及最多前3個財政年度的綠色支出，且至少50%分配在債券發行年度和下一財政年度。

資訊披露方面，財政部《框架》將每年就資金分配資訊、環境效益資訊兩部分發布年度綠色主權債券資訊披露，直至募集資金投放完畢。對於環境效益資訊披露，財政部《框架》針對每項綠色專案或綠色支出列示了具體的示意性環境效益指標，以提高環境效益透明度。

外部稽核評估方面，財政部已聘請聯合綠色發展有限公司及DNV 對財政部《框架》是否符合相關綠色債券原則進行評估並出具獨立第二方意見報告，並在釋出財政部《框架》的同時附上了兩份第二方評估意見的連結。此外，財政部《框架》中還明確提出財政部將聘請獨立第三方機構為年度綠色主權債券資訊披露出具外部認證報告。

第一，充分融合了我國生態文明建設與綠色發展戰略。ICMA《綠色債券原則》明確建議發行人在其綠色債券框架中結合其可持續發展總體戰略闡述相關資訊。財政部將我國生態文明建設行動和我國綠色發展的財政部支援行動作為財政部《框架》編制的基礎，包括我國提出的一系列氣候與環境目標與路線圖，體現出基於財政部《框架》發行的綠色主權債券的綠色支出將於我國生態文明建設與綠色發展戰略保持一致。此外，在募集資金投向方面，財政部《框架》的10項合格綠色支出均涵蓋在中央財政對地方轉移支付的範圍內，與中央財政資金對地方政府開展生態保護與修復、汙染防治、綠色低碳轉型發展等支援方向一致。

第二，兼顧國內外標準，實現與國際標準的對接。財政部《框架》充分採納了國際通行標準ICMA《綠色債券原則》的四個核心要素、外部認證評估等框架與建議。在募集資金投向方面，同時符合中國《綠色債券支援專案目錄（2021年版）》和ICMA《綠色債券原則》合格綠色專案類別，並在財政部《框架》中採用列表形式進行了對映，方便境外投資人對中外標準的直接對比。此外，在募集資金管理方面，財政部《框架》明確：“募集資金將分配至中央財政預算支出中的綠色領域，直到募集資金完全分配至相應的綠色支出。任何尚未被分配至綠色支出的募集資金將先按照財政部庫款統籌使用。未分配資金不會分配給任何化石燃料有關資產或高汙染、高能耗的資產或專案。”充分實現了與國際標準的對接，將有助於提升國際金融市場對我國綠色債券產品的認可度。

第三，高質量、高標準的綠色主權債券管理機制。財政部《框架》中對於綠色主權債券發行的各核心要素與機制的安排均體現出高指標、高標準的特點。如在募集資金用途方面，財政部《框架》承諾募集資金將全部分配至合格綠色支出，並明確“綠色支出不包括已由專門的收入或融資形式資助的支出、其他政府機構的支出和支援可持續發展的地方政府債券中已經支出的綠色資金等”；在專案評估及篩選方面，在債券發行後，財政部將釋出年度資訊披露，並在債券存續期內定期審查綠色支出；在募集資金管理方面，財政部《框架》明確財政部將記錄和披露每筆綠色主權債券的資金分配資訊等具體資訊，並明確暫未分配的募集資金不會分配給任何化石燃料有關資產或高汙染、高能耗的資產或專案；在資訊披露方面，財政部《框架》明確財政部將在官網公開發布年度綠色主權債券資訊披露，並將儘可能為投資者提供相關綠色支出的預期環境效益。在外部稽核評估方面，財政部不僅已聘請兩家機構對財政部《框架》出具了獨立第二方意見報告並公佈，而且還表示將聘請獨立第三方機構為年度綠色主權債券資訊披露出具外部認證報告。而在《中國綠色債券原則》和ICMA《綠色債券原則》中對於第三方評估認證均是鼓勵或建議開展。

我國銀行間市場支援境外機構發行綠色、社會責任和可持續發展（GSS）債券已有多年曆史，截至2025年1月末，經交易商協會註冊的GSS熊貓債累計發行505億元[3]，其中約60%均為綠色熊貓債[4]。

2021年11月，交易商協會推出社會責任債券和可持續發展債券，並針對境外發行人業務試點，釋出《關於試點開展社會責任債券和可持續發展債券業務的問答》，對三類境外發行主體，即外國政府類機構、國際開發機構、境外非金融企業，在銀行間市場發行社會責任債券和可持續發展債券需滿足的募集資金使用、專案評估和遴選、募集資金管理、資訊披露等四大核心要素，以及外部評估認證等進行了明確。

本次釋出的交易商協會《通知》，則進一步明確了境外機構在銀行間市場發行綠色債券的機制安排，不僅規範境外主體註冊發行的具體操作流程，還積極推動中國標準與國際標準體系相容幷包，提高境外機構參與的便利性與積極性，推動中國綠色債券市場高水平對外開放。

交易商協會《通知》在《中國綠色債券原則》四項核心要素的總體要求下，對境外機構發行綠色熊貓債的相關機制安排進行明確，涉及綠色專案認定依據、綠色債券框架的使用、專案評估與遴選、募集資金管理、存續期資訊披露、評估認證報告六大方面。

交易商協會《通知》主要面向外國政府類機構、國際開發機構、境外非金融企業三大類發行人。

在綠色專案認定依據方面，交易商協會《通知》明確：“熊貓債綠色專案認定範圍可依據《綠色債券支援專案目錄（2021年版）》（銀髮〔2021〕96號）、《可持續金融共同分類目錄報告-減緩氣候變化》《可持續金融分類方案-氣候授權法案》等國際綠色產業分類標準。對於外國政府類機構和國際開發機構（以下簡稱‘兩類機構’）等聲譽約束較強的發行人，允許其採用ICMA《綠色債券原則》中的綠色專案類別。”其中，前三種分類標準均涵蓋了相對詳細的綠色專案目錄以及相應的技術標準，而ICMA《綠色債券原則》則只提供了一個廣泛綠色專案類別，並未明確具體的專案目錄與技術標準，因此，交易商協會《通知》對於聲譽約束較強的兩類機構在綠色專案認定方面要求更為寬鬆。

在綠色債券框架[5]的使用方面，交易商協會《通知》明確：“允許在國際市場上發行過綠色債券，且聲譽良好的境外非金融企業（以下簡稱‘優質境外主體’）及兩類機構使用其綠色債券框架發行綠色熊貓債。”國際上綠色債券發行的通用標準ICMA《綠色債券原則》建議發行人制定自身的綠色債券框架，以說明其綠色債券或綠色債券發行計劃與ICMA《綠色債券原則》四個核心要素的一致性。綠色債券框架可用於多次綠色債券的發行。在實踐中，國際上發行過綠色債券的發行人通常都建立並在發行時披露了自身的綠色債券框架，而該框架是發行人發行綠色債券的一個總體框架，其核心要素不宜頻繁改變。因此，本次交易商協會《通知》也明確了優質境外主體及兩類機構可以使用其已建立的綠色債券框架發行綠色債券。但同時，交易商協會《通知》也要求框架需要涵蓋《中國綠色債券原則》中的四項核心要素。並且在綠色專案認定依據方面，由於交易商協會《通知》對境外非金融企業要求需要符合前述三項綠色產業分類標準，若其原有綠色債券框架中不包含這三類認定依據，交易商協會《通知》要求應在發行檔案中補充上述認定依據。

在募集資金管理方面，交易商協會《通知》對兩類機構和境外非金融企業作分別要求。交易商協會《通知》明確：“兩類機構應透過建立專項臺賬或其他適當途徑管理綠色債券募集資金，並經發行人內部正式程式確保用於合格綠色專案，允許多隻綠色債券以組合形式集中管理。對於開立募集資金監管賬戶的境外非金融企業，可將NRA賬戶作為監管賬戶，如募集資金出境使用，且境外銀行賬戶無法作為監管賬戶的，發行人應妥善儲存境外銀行轉賬記錄或專項臺賬等證明檔案。”

在存續期資訊披露方面，交易商協會《通知》明確：“使用綠色債券框架發行的優質境外主體及兩類機構應按照年度披露募集資金使用情況、綠色專案進展情況、預期或實際環境效益等。”同時，交易商協會《通知》也鼓勵相關主題按半年度或季度進行披露。年度披露檔案可參考《綠色債券存續期資訊披露指南》。

在評估認證方面，交易商協會《通知》鼓勵發行人聘請獨立的第三方評估認證機構對綠色債券進行評估認證。

第一，引入框架發行機制，符合國際慣例、兼顧國內標準。交易商協會《通知》引入了框架發行這一國際綠債市場慣例，允許在國際市場上發行過綠色債券的優質境外主體和兩類機構使用其綠色債券框架發行綠色熊貓債，這對於已遵循ICMA《綠色債券原則》在國際上發行過綠色債券並建立了自身綠色債券框架的兩類機構和優質境外主體而言，能夠簡化其發行綠色熊貓債的相關準備工作。與此同時，交易商協會《通知》也要求綠色債券框架需要涵蓋《中國綠色債券原則》中的四項核心要素相關內容，並對境外非金融企業發行主體在綠色專案認定依據方面也提出了補充要求。

第二，允許兩類機構保持國際市場慣例，提高註冊發行便利度。交易商協會《通知》允許兩類機構保持與國際市場慣例一致的債券認定與管理安排，提高綠色熊貓債註冊發行效率。對於聲譽約束較強的外國政府類機構和國際開發機構，交易商協會《通知》允許其在綠色專案認定依據、募集資金管理方式、存續期資訊披露等方面，保持與國際市場慣例一致。此項安排，有助於破除境外主體發行綠色熊貓債的阻力，提高註冊發行效率，進一步吸引外綠色投資者參與我國綠色債券市場。

第三，增加境外非金企業的綠色專案認定國際標準，提升綠色熊貓債券標準的包容度。對於優質的境外非金融企業，交易商協會《通知》參照《中國綠色債券原則》，增加了中歐《可持續金融共同分類目錄報告-減緩氣候變化》和歐盟《可持續金融分類方案-氣候授權法案》等國際綠色產業分類標準作為綠色專案認定依據。此項規定在保證綠色熊貓債專案認定高標準性的同時，提升了對國際標準的包容度。

財政部《框架》的出臺，不僅成為財政部境外發行中國綠色主權債券的基石，也為我國後續發行綠色主權債券提供清晰指引，將吸引國際資金支援國內綠色低碳發展，預示著我國綠色債券市場開放程度的進一步深化。與此同時，中國綠色主權債券的發行也將為中資企業在境外市場發行綠色債券起到高質量示範作用。中國綠色主權債券是在財政部《框架》這一融合了國內外高標準規則要求下注冊發行的，國內企業將其作為規範樣本，發行境外綠色債券。此外，中國綠色主權債券也可為國內企業境外發行綠色債券的合理定價提供參考，體現國內企業綠色專案的環境效益。

交易商協會《通知》的釋出將吸引更多優質境外主體在我國發行綠色熊貓債券。目前我國發行的綠色熊貓債仍以中資境外機構為主，合計發行規模佔比超過75%，而外國政府類機構、國際開發機構和純外資企業則相對較少，累計發行的綠色熊貓債券規模佔比分別8%、7%和10%。此外，得益於2021年交易商協會試點推行境外企業發行社會責任債券和可持續發展債券，外國政府類機構和國際開發機構發行的可持續發展熊貓債券規模是綠色熊貓債券發行規模的2.5倍。隨著交易商協會《通知》對境外機構發行綠色熊貓債券相關機制的明確，以及一系列便利性、國際互通性安排，將吸引更多優質境外主體在我國發行綠色熊貓債券。

財政部《框架》和交易商協會《通知》的釋出，將有助於拓寬綠色資金融資渠道，豐富國內外綠色債券市場的綠色金融產品品種，滿足多元化綠色資產配置需求。中國作為全球第二大綠色債券發行國，已建立和積累了成熟的綠色債券市場發行和交易的規範和經驗。中國具備成為全球綠色資產主要場所的制度條件和市場基礎。中國綠色主權債券、綠色熊貓債的發行，為資本市場提供更為豐富多樣的綠色債券券種，吸引全球投資者為優質綠色專案建設提供綠色資金，為國內外綠色發展拓寬資金來源。

2025年是《巴黎協定》達成的第十個年頭，卻遭遇特朗普上臺後的再次“退群”，全球氣候治理與綠色發展蒙上陰影。與此同時，歐盟處於可持續發展和經濟復甦的“十字路口”，“綠色新政”推行面臨巨大壓力。在全球綠色發展受阻的背景之下，財政部《框架》的釋出以及未來中國綠色主權債券的發行將充分彰顯中國支援可持續綠色發展的決心，進一步鞏固中國成為全球可持續與綠色發展展的引領者地位。

此外，財政部《框架》和交易商協會《通知》均充分融合了中外綠色金融標準，未來在實踐中，將進一步促進中國與國際綠色金融標準的對接與互認，深化了國內外綠色金融交流互動，也將為我國提升綠色金融領域的國際話語權發揮重要作用。

[1]資料來源：關於進一步最佳化銀行間債券市場境外機構發行綠色債券機制安排有關事項的通知，中國銀行間市場交易商協會，2025/2/19 [2025/2/21]，https://www.nafmii.org.cn/ggtz/tz/202502/t20250219_321382.html

[2]資料來源：財政部發布《中華人民共和國綠色主權債券框架》，中國政府網，2025/2/20 [2025/2/21]，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202502/content_7004676.htm

[3]資料來源：最佳化境外機構綠色債券機制，助力金融高水平開放，中國銀行間市場交易商協會，2025/2/19 [2025/2/21]，https://www.nafmii.org.cn/xhdt/202502/t20250219_321383.html

[4]資料來源：Wind

[5]注：綠色債券框架包括包含綠色債券的可持續發展類債券/融資/金融框架。