本文轉載自：社會學隨筆
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2024年“讀懂中國”國際會議於12月2日至4日成功舉辦，會議聚焦“將改革進行到底——中國式現代化於世界發展新機遇”主題展開討論。重慶市原市長、中國國家創新與發展戰略研究會學術委員會常務副主席黃奇帆出席會議並發表演講。本文附上演講原文，並用紅色標註學習後的註解。
近半年以來，與地方政府部門深入接觸，深感不知道政府要做什麼，就不知道研究要做什麼，只有把握政府主導下的鄉村發展方向，才能針對性地以現實問題展開為脈絡，研究更有意義的問題，否則就會陷入傳統的研究思維和正規化，繞來繞去還是那些問題，只不過是用不同的案例證明曾經的問題。當下現實的問題太多，針對問題的具體舉措也很多，詹姆斯·斯科特發問“那些國家主導的大型規劃專案為何經常遭遇失敗？”，現實很多國家或地方政府的改革試點也困難重重，值得研究。為此我們必須知道改革的方向是什麼。之前也不太愛看政府檔案，將來深入後或許會繼續做檔案解讀，黃奇帆的主旨演講好解讀在他是對檔案的解讀，比較容易理解，我學習註釋是再解讀。
很高興參加“讀懂中國”國際會議。中共二十屆三中全會作出的《關於進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》系統擘畫了今後五年深化改革的方向、路徑和舉措。我個人理解，這份檔案是劃時代的，要載入史冊的。下面我就《決定》提出的推進城鄉融合的有關內容談一點自己的理解和看法。
《決定》指出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興（原先只有新型城鎮化和鄉村全面振興，可見這兩個過程離不開工業化，工業化才能吸納更多的進城農村人口以及鄉村本地發展），全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平（規劃、建設、治理三個詞出現很有系統思維，城鄉發展都需要做提前規劃，因為將來的發展必然要求資源使用——尤其是土地資源，更加集約，避免之前隨意城市擴張，尤其當下走向多規合一；治理在建設之後凸顯對建設後的長期結果進行干預，不能建完之後就轉向另一方向的建設），促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展 （城鄉發展的目標，但如何形成相對於城市的鄉村，並且城鄉向度不能僅理解為一個維度，城鄉向度中應該還內含著東西差距）。這一要求將極大釋放新一輪發展紅利、改革紅利，從而為全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展奠定基礎。
大家知道，由於中國經濟地理分佈上獨特的“胡煥庸線”現象，導致了這條線的右邊人多地少，36% 的國土面積上生活著 94% 的人口（將來隨著區域分化，數字可能還會增加）。全國現有 2.3 億戶農戶，戶均經營規模 7.8 畝，經營耕地 10 畝以下的農戶有 2.1 億戶，小農經濟特徵明顯，小農戶對糧食供應的佔比高達 80%。（胡煥庸線右邊的區域聚集著大量人口，農業條件最優，也是最便於城市化的區域，三者之間的矛盾突出。）而同為人多地少的日本雖然人均耕地只有 0.7 畝，但農戶平均規模為 22.5 畝（已經完成傳統小農的退出，農業經營主體做出新的調整）；美國地廣人稀，約有 220 萬個農場，每個農場平均面積約 2550 畝；加拿大擁有 24 萬個家庭農場，每個農場平均規模超過 4000 畝，而且規模兩萬畝以上的農場也並不少見。（美加的殖民地農業，不需要考慮傳統小農的轉變）這些國家由於耕地規模相對集中，更加容易推廣農業科技，農業勞動生產率也更容易提升。而中國由於戶均規模上不去，規模經濟難以體現，糧食生產成本居高不下，豐產不豐收的問題較為突出。（拋開小農戶存在價值不談，大量耕地分散在小農戶手裡，很多規模效益體現不出來，小農戶從事農業生產固然有精細化的優勢，產量要比規模經營主體更高，但其收益率卻低，甚至是負收益。技術已經實現農業的大規模化經營，當下之所以不能推美加這種規模經營，還在於土地承載著太多的農民，不能也沒有使其強制退出的條件，只能緩慢過渡）這也是我國推進鄉村振興、促進共同富裕面臨的最大制約。
對此，黨的二十屆三中全會為城鄉融合發展進行了系統部署。《決定》提出，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，加快農業轉移人口市民化。（為哪個地方創造了財富，自然需要讓這個地方為其提供社會公共服務，之前農民工的很大問題是在城市中創造財富，但是自己和家庭享有的社會保障和公共服務仍由戶口所在地提供。只有把服務提供到位，才能破除城市中流入者與本地人的身份差異）當前，我國常住人口城鎮化率 66% 與戶籍人口城鎮化率 48% 之間還有 18 個點的差距，約有 2.5 億人（這裡的2.5億人就是沒能在工作地城市落戶的人，這既要解決放棄戶口所在地的權利，尤其是農村土地，也要完善工作地的公共服務）。落實上述政策，到 2030 年，把這 2.5 億人全部落戶到城鎮（就6年時間了，落戶的政策程式容易，但落戶後給工作地帶來的成本需要解決），並在此基礎上持續努力，實現到 2035 年、2040 年時戶籍城鎮化率提高到 75%，將會有幾個實實在在的紅利：
一是隨著農村人口大幅減少，農業適度規模經營就具備了條件，鄉村振興也有了產業基礎。按照上述目標，到 2035 年、2040 年時，現有 2.3 億戶農民減少到 7000 萬戶左右（具有農民身份的人的數量需要繼續降低）。那麼在農村推進適度規模經營的條件就成熟了。那個時候戶均土地將可以由現在的 7.8 畝地左右擴大到 30 畝左右，將可以為農業大型機械的應用、農業科技的推廣創造更好的條件，有效規避農民老齡化、農村空心化、農田撂荒化帶來的風險（農民老齡化意味著在未來繼續種地的小農人數會繼續減少，農村空心化則是農業收益不樂觀導致的未來潛在種植農戶流失，農田撂荒是農業收益不樂觀導致的農民棄農。農民老齡化和農村空心化導致的從事農業的人員減少並不一定是壞事，但要保證村莊區域範圍內有繼續承接農業種植的主體，農田撂荒的問題多是發生在南方丘陵地區，土地碎片化使其難以進行規模經營，因此戶均種植土地面積的提高需要與土地整治行動結合起來，破除原先以村落和個體為單位進行均分的土地分佈格局）。那個時候，戶均來自務農的收入將可以由現在的 2 萬元左右提高到 10 萬元，基本與雙職工的農民工家庭進城打工的收入相當。（農業適度規模經營實現，這必然要求現代農業經營體系的形成，經營主體可以是多樣的，不一定非得是家庭為組織紐帶的農場）這將是一個重大進步，城鄉收入差距會進一步縮小，共同富裕的物質基礎就能更加堅實。
二是將為新型城鎮化創造新的需求，培育新的動能，進而推動中國經濟實現高質量發展。目前，我國已經進入到了人口老齡化、少子化的階段，部分城市人口在減少，不利於經濟保持持續穩定增長（人口老齡化和城市人口減少帶來財政負擔重，消費能力不足，少子化影響後續經濟活動）。按照三中全會部署，如果在未來 10 年內持續推動近 4 億人進入城鎮落戶，不僅可以有效增加城鎮勞動力供給，消化相對過剩的房地產庫存（已經過剩了，不能看著有人繼續買房還繼續增加房子的供給），攤薄城市基礎設施建設成本（城市讓有限空間中的公共服務和基礎設施集中，提供給更多的人），還將會推動形成一批新的超大城市、特大城市和大城市。（因此新型城鎮化必須與新型工業化結合，以前沒提新型工業化的時候，新型城鎮化與鄉村全面振興的結合僅在人口流動上考慮，但大量人口湧入城市固然解決勞動力供給問題，還要有配套的工作機會，大量的勞動力供給還是想借助人口紅利？）事實上，中國式現代化固然需要農業的現代化，但從根本上還是要靠以城帶鄉，靠一批超大城市、特大城市以及超大特大城市帶動下的城市群都市圈的有力帶動（未來城市才應該是關注點，經濟發展驅動下的城鄉格局不以人的意志為轉移，鄉村還是少數人的選擇，不能一些學者過分強調鄉村價值就拒絕大城市化過程）。要靠這些超級大齒輪帶動各類中小齒輪運動，中國經濟的這個超級大機器才能越轉越穩、越轉越好（需要形成合理的城鄉體系和利益分配結構）。
三是幾千年來，中國農業人口占多數、農業文明佔主導的現象將成為歷史，再過二三十年，城市文明將完全佔據主導地位。（城市，文明的風向標，潛在的城市中心主義）按照三中全會的部署，如果能夠將戶籍人口城鎮化率提升到與常住人口城鎮化率大體一樣的水平，不僅“農民工”這一歷史現象實現了根本的消除，還意味著中國的城鄉二元結構將出現質的變化，即由過去由農村人口占多數的農業國真正轉為城鎮人口占多數的工業國，城市文明、市民社會在中國將正式進入發育定型、日益成熟的新階段。（可能很多政治問題的爭論還在於我們的社會基礎不行，短時間地套用西方理念就會出現脫節，只能靠慢慢的社會變遷，在實踐中探索並推動一些目標實現，很多事情，尤其是觀念的事情，不可速成）中國長期以來以農耕文明為底色的社會文化將逐步被城市文明、市民社會所塑造、改變、顛覆甚至替代，由此帶來的原有的農耕文明下人們的生產生活方式、消費和健康觀念以及意識形態認同等都將進一步發生重大變化。（倉廩足而知榮辱，但是劇烈變動的社會形態以及個體的去組織化是否繼續導致大眾的無所適從，意識形態的認同不一定隨著經濟變化必然走向整合，相反未來可能是觀念之爭。）
要實現上述發展紅利，還需要一系列政策舉措、一系列改革舉措。對此，三中全會也做了具體部署。
一是要建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制。《決定》提出，把握人口流動客觀規律（人口流動是一個客觀規律！），推動相關公共服務隨人走，促進城鄉、區域人口合理集聚、有序流動。農業轉移人口市民化固然會給流入地城鎮帶來教育、醫療等公共服務支出的壓力，增加社會保障支出，但也蘊含著巨大的增量紅利。目前，全國村莊用地在城鄉建設用地中的佔比超六成，但只承載了全國三成多的人口。（因為宅基地之前是作為集體福利給農民無償使用，現在農村人口進城對城市建設用地提出更多需求，而其原本佔有的宅基地這樣的農村建設用地又沒有退出，使得農村用地出現浪費，而城市則透過建高來承載更多人口。土地還是重要的，糧食要土地，人的生活居住要土地，城市需要新增建設用地就得佔用耕地，農村宅基地不退出耕地就不能補充，這樣耕地紅線就保不住，糧食就怕出現危機。）如果我們加快完善城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標、補充耕地指標跨區域交易機制，就可以啟用這些存量土地蘊含的市場價值。這不僅有利於農民增加財產性收入，促進城鄉一體化發展，也將有利於區域間優勢互補、協調發展。（原先的農村用地透過徵地的方式變為城市用地，之前財富被地方政府攫取，村莊和農民獲得的收益較少，現在要探索農村集體經營性建設用地入市，不需要透過國家徵地程式，讓集體和農民也能多拿一點）但目前這一改革僅停留在部分割槽域試點，在全國層面尚未全面推開。（黃奇帆在重慶做的“地票”）跨省區建設用地增減掛鉤節餘指標和補充耕地指標的“交易”仍採用批次上報、部委審批的方式，定價非市場化、資金結算滯後現象十分突出（投資建廠不能拖，資本不會等人，上報、審批的流程太長），對相關利益主體特別是被徵拆宅基地的農民利益保障不夠，亟需進一步深入推進。（政府和市場之間的關係很微妙，需要平衡，現在要解決的是耕地指標交易市場化難題，將來市場化之後則要避免資本控制，農民利益受損，這是宅基地改革穩慎的原因）
二是要保障進城落戶農民合法權益，增加農民財產性收入。《決定》提出，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權（作為集體成員擁有的權利，村改居社群尤為明顯，農民可以變市民，但社員身份保留，實際要重新定位農村集體經濟組織），探索建立自願有償退出的辦法（安穩進城的人退出佔用土地，將在集體中無償獲得的權益轉化為具體財產，並且退出的土地也在充實集體），賦予農民更加充分的財產權益；允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用（閒置農房的交易）；有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制（改變1998年修訂的《土地管理法》規定的建設用地必須將集體土地轉為國有土地的流程）。這些政策組合起來，就是要充分保障農民的財產權利，增加農民的財產性收入（農民在農村不僅有農業經營性收入，工作勞動的工資收入還應該有資產經營的財產性收入，收入多樣化，對農民經濟活動的理解也應該多樣化，不能只盯著種地）。事實上，中國農民目前最大的問題是 97% 的年收入來自勞動收入（打工，因為種地不掙錢），幾乎沒有財產性收入。而城市居民擁有的住房、股票等資產上漲帶來的財產性收入，可能佔整體收入的 50% 以上。雖然農民每家每戶都有一畝三分地，但這一畝三分地尚不能變成可以產生現金流的信用品，無法給農民帶來財產性收入（這方面的改革都是很謹慎的，屬於人民公社時期就形成的制度遺產，土地集體所有制要保證農民的成員權，土地是無償給農民使用的，無償的性質決定這是福利不能進行交易，農民大量進城後，這部分福利就“砸”在手裡了）。而盤活農村“三塊地”，實現土地資源依法有序流轉，可以為增加農民財產性收入創造條件。加上城鄉建設用地增減掛鉤政策的逐步完善推廣，農民和農村因“三塊地”帶來的財產性收入會逐步增加，城鄉差距會得到較大改善。（三塊地：承包地、宅基地、集體經營性建設用地，這三塊地的改革都很慢，很難說現在有什麼可推廣的結果，都在試點，很多試點還被否定了，矛盾就在頂層的意識形態衝突，如何解決之前給農民的這塊福利，不影響基本盤）
三是要全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動。多年來，農村人口向城市流動，農民儲蓄被透過銀行體系貸給城市工商業戶，農業的經濟剩餘也被“剪刀差”流向了其他產業。（沒錢辦不成事，鄉村發展一定要關注資金的流向，之前一直是農村的資金支援城市發展，因為缺少改革，銀行貸款制度不承認農民從集體獲得的成員權益，沒錢辦不成事，並且城鄉結構又讓農村沒能留住經濟剩餘，農村缺資金怎麼發展？現在就是要改變這種流向）這種單向的流動應該改變。要系統實現資本、技術、人才要素向鄉村流動、在鄉村興業，需要農村有良好的治理體系和制度安排。對此，《決定》不僅明確承包地再延長三十年，還明確要求深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革，完善承包地經營權流轉價格形成機制，促進農民合作（給個體的權益穩定，資本才願意過來，但是三十年不變的政策需要平衡二輪承包前後成員的權益）；發展新型農村集體經濟，構建產權明晰、分配合理的執行機制。（集體制這項制度遺產需要在新的鄉村市場化背景下發揮作用）這些改革，都有利於資本、技術等要素下鄉經營，縮小城鄉收入差距。而資本、技術下鄉帶來的不僅僅是農業產出的增加，而是整個農業產業鏈的全面提升，未來農業就有望成長為“第六產業”。所謂第六產業，就是按“1+2+3”的思路，以第二產業和第三產業來賦能第一產業，形成從“田園”到“餐桌”的高水平產業鏈供應鏈。（現代農業產業體系形成）事實上，經過多年的改革、創新和發展，我們已經具備了以現代工業和現代服務業來改造農業的物質技術條件。一些地方已將發展“一村一品”等特色農業與冷鏈物流、直播電商結合起來，探索出了根在農業農村、觸角延至全國各地的成功模式，就是以工業的思維、網際網路的思維在經營農業。（工業思維和網際網路思維不是在拋棄農業的生態，相反固守傳統農業的理念是一些人的偏執理念，不僅約束農業現代化，而且影響農業經營者的積極性，可以分出差異化的農產品供給選擇）如果現在 8.9 萬億的農業 GDP 被改造後能產生 18 萬億的 GDP，那農民的收入也會翻一番。（同樣的一件事，怎麼能夠創造更多的財富，要做控制成本最大化收益的高手）事實上，隨著人民生活水平的提高，人們對食物的需求正從“吃飽”向“吃好”再向“吃得更健康”轉變，這種對美好生活的嚮往正為中國農業的“新革命”創造越來越豐富的場景。（消費需求正在多樣化、個性化，農業生產要回應這個過程）
總之，黨的二十屆三中全會《決定》關於推進城鄉融合發展的一系列重大舉措將深刻改變中國的面貌。我們對即將實現的中國式現代化充滿信心。當然，這個美好願景是幹出來的。要按照《決定》要求，在貫徹落實三中全會精神的過程中，更加註重系統整合，更加註重突出重點，更加註重改革實效，以全面深化改革的新進展全面釋放城鄉融合的新紅利，推動中國經濟更高質量的發展。