《規劃》明確，構建城鄉統一的建設用地市場。推動人才、技術等要素規範有序向鄉村流動。率先在縣域內破除城鄉二元結構
文｜《財經》記者 孫穎妮 實習生 李敏
編輯 | 王延春
“健全推動鄉村全面振興長效機制，以確保國家糧食安全、確保農村人口不發生規模性返貧致貧為底線，鞏固拓展脫貧攻堅成果。” 鄉村全面振興規劃近日出爐。
中共中央、國務院印發《鄉村全面振興規劃（2024－2027年）》（下稱《規劃》），科學謀劃、系統部署今後一段時間鄉村全面振興重點工作。
《規劃》部署了推進鄉村全面振興9個方面34項重點任務：一是最佳化城鄉發展格局，分類有序推進鄉村全面振興。二是加快現代農業建設，全方位夯實糧食安全根基。三是推動鄉村產業高質量發展，促進農民收入增長。四是大力培養鄉村人才，吸引各類人才投身鄉村全面振興。五是繁榮鄉村文化，培育新時代文明鄉風。六是深入推進鄉村生態文明建設，加快發展方式綠色轉型。七是建設宜居宜業和美鄉村，增進農民福祉。八是深化農業農村改革，激發農村發展活力。九是加強農村基層組織建設，推進鄉村治理現代化。
《規劃》明確了主要目標：到2027年，鄉村全面振興取得實質性進展，農業農村現代化邁上新臺階；到2035年，鄉村全面振興取得決定性進展，農業現代化基本實現，農村基本具備現代生活條件。
1月22日，國家發展改革委負責人在對《規劃》進行解讀時表示，鄉村治理持續深化，農民群眾切身感受到各種新變化。還應該看到，中國農業基礎總體上仍然薄弱，農村基礎設施和基本公共服務還有短板，全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興，最艱鉅最繁重的任務依然在農村，最廣泛最深厚的基礎依然在農村。
嚴守耕地紅線，破除城鄉二元分割結構
嚴守耕地紅線、統籌最佳化城鄉發展佈局被放在了鄉村全面振興任務的首位。
資料顯示，中國耕地面積在2021年以來實現了連續三年淨增加，2023年度全國國土變更調查結果顯示全國耕地面積為19.29億畝，守住了18億畝的紅線。但是長久以來中國人多地少的基本國情沒有變，耕地佔用和補充之間的矛盾仍然突出。
一段時間以來，一些地方耕地大量轉為園地、林地等其他農用地，成為耕地減少的主要原因；一些地方耕地後備資源匱乏，耕地開墾和生態保護的衝突越來越大；一些地方耕地佔補平衡責任落實不到位，存在佔多補少、佔優補劣、佔整補散甚至弄虛作假等問題。
與此同時，全國各地各類未批先建、違規批地問題時有發生,農村亂佔耕地建房問題屢禁不止，違法佔用耕地行為不能及時發現、及時制止、及時查處等等。
《規劃》指出，統籌最佳化城鄉發展佈局。以資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價為基礎，最佳化農業、生態和城鎮空間。嚴守耕地和永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界等主要控制線，科學編制實施縣級國土空間總體規劃。強化耕地保護，堅決整治亂佔、破壞耕地等違法行為，嚴格落實省級黨委和政府耕地保護責任，有序恢復耕地，逐步補足耕地保護任務缺口。
《規劃》還提出，改革完善耕地佔補平衡制度，完善補充耕地質量驗收機制，實施耕地有機質提升行動，確保耕地數量有保障、質量有提升。健全保障耕地用於種植基本農作物管理體系，繪製全國耕地種植用途“一張圖”。
最佳化鄉村功能和空間佈局，充分發揮鄉村在保障農產品供給和糧食安全、保護生態環境、傳承發展中華民族優秀傳統文化等方面的特有功能。加強以“七區二十三帶”為主體的農產品主產區建設，建設國家糧食安全產業帶。築牢“三區四帶”生態安全屏障。保留鄉村景觀特色，賡續農耕文明。
城市的發展和繁榮不能建立在鄉村凋敝和衰敗的基礎上，鄉村的全面振興也離不開城市的帶動和支援。《財經》記者採訪的多位專家表示，城鄉融合發展是鄉村全面振興的基本路徑。
此次《規劃》也對推進城鄉融合發展做出了重點部署。《規劃》明確，實施新一輪農業轉移人口市民化行動，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，完善“人地錢掛鉤”政策，推動城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自願有償退出的辦法。
《財經》記者採訪的多位專家表示，城鄉二元結構則是制約城鄉融合發展的主要障礙，實現城鄉融合最關鍵的就是要破除城鄉分割的傳統體制機制障礙。
由於特定的歷史和政治因素，長期以來，中國實行城鄉二元結構體制，城鄉在戶籍制度、土地制度、就業、社會保障體制、公共服務和基礎設施等各方面都是二元的，這導致城鄉發展不平衡。
相關資料統計顯示，中國的醫療衛生資源80％集中在城市和大醫院，農村醫療衛生資源嚴重不足，條件差、裝置少、水平低。農民患病在當地難以得到有效治療，需要到外地、大醫院就診，不僅造成了看病困難，也大大增加了農民的經濟負擔。
劉守英告訴《財經》記者，城鄉二元結構的發展政策以重城輕鄉為特徵，在中國城市化高速發展的過程中，包括土地制度等各種制度的安排主要以城市發展為主，各種資源主要向城市集中，各種利益的分配也更傾向於城市，鄉村的發展受限，導致城鄉發展不平衡，鄉村沒有得到很好的發展機會，農民的利益得不到較好保障，結果就是城市的繁榮和鄉村的衰敗。
此次《規劃》明確，構建城鄉統一的建設用地市場。推動人才、技術等要素規範有序向鄉村流動。率先在縣域內破除城鄉二元結構，一體推進城鎮和鄉村規劃、建設和治理，推動城鄉基本公共服務均等化。支援中西部農產品主產區縣城建設。把鄉鎮建成鄉村治理中心、農村服務中心、鄉村經濟中心。推動縣域產業協同發展，以現代種養業和農產品加工業為基礎，構建以縣城為樞紐、以小城鎮為節點的縣域經濟體系。發揮各類產業園區帶動作用，引導縣域產業集聚發展。
保障糧食安全，確保糧食播種面積在17.5億畝左右
保障糧食和重要農產品穩定安全供給始終是建設農業強國的頭等大事。黨的十八大以來，中國糧食產能穩步提升，2024年糧食產量首次突破1.4萬億斤。然而，面對複雜多變的國際形勢和國內資源約束，糧食安全仍面臨挑戰。
《規劃》指出，加快現代農業建設，全方位夯實糧食安全根基，並部署了提高糧食和重要農產品供給保障水平、加強農業基礎設施建設、強化農業科技和裝備支撐、加大糧食生產支援力度四個方面的重點任務。
對於提高糧食和重要農產品供給保障水平，《規劃》明確要把確保國家糧食安全作為現代農業建設的首要任務，全面落實糧食安全黨政同責，堅持穩面積、增單產兩手發力，確保糧食播種面積穩定在17.5億畝左右、穀物面積14.5億畝左右。組織實施新一輪千億斤糧食產能提升行動，大力實施糧食單產提升工程，推動糧食產能穩步邁上1.4萬億斤臺階。深入實施國家大豆和油料產能提升工程，壓實“菜籃子”市長負責制，樹立大農業觀、大食物觀，農林牧漁並舉，構建多元化食物供給體系。
落實棉花目標價格政策，加強糖料、天然橡膠基地建設。健全市場監測預警體系，統籌做好糧食市場化收購和政策性收儲，完善儲備體系和制度建設，推進全鏈條節約減損，最佳化生豬、棉花、食糖市場調控機制，加強應急保供能力建設。
對於加強農業基礎設施建設，《規劃》指出，加大高標準農田建設投入力度，推動逐步把具備條件的永久基本農田建成高標準農田，提高建設標準和質量，完善建設、驗收、管護機制，支援引導新型農業經營主體、農村集體經濟組織等參與建設管護。探索耕地地力保護補貼發放與耕地保護責任落實相掛鉤。深入實施國家黑土地保護工程，加快灌區建設改造。發展現代設施農業，推進設施種養業建設，完善烘乾、物流等設施。加強農業生產防災減災救災能力建設，加強農業氣象災害監測預警防控，實施動植物保護工程，健全農作物病蟲害防治和動物防疫體系。
中國農業大學教授張福鎖表示，農業基礎設施建設是確保糧食安全的“壓艙石”，透過改善灌溉、排水、土壤等基礎條件，能夠有效應對自然災害，穩定糧食產量。
對於強化農業科技和裝備支撐。《規劃》指出，最佳化科技創新體系，穩定支援基礎研究和公益性研究科研機構，建立健全科技創新分類評價制度。建設重大科技基礎設施，加強原創性研究；加大關鍵核心技術攻關力度，強化技術整合應用；完善農技推廣服務體系。加快種業振興，建設種質資源儲存鑑定等設施平臺；加快核心種源技術攻關，強化企業科技創新主體地位，培育大型種業企業。實施農機裝備補短板行動，加快大型高階智慧農機和丘陵山區適用小型機械等農機裝備和關鍵核心零部件研發應用；大力發展智慧農業；完善農機購置與應用補貼政策。
據悉，近年來中國在強化農業科技和裝備支撐方面取得了一定成果。2024年，中國農業科技整體水平已邁入世界第一方陣，農業科技進步貢獻率達到63%，較2021年的62.4%進一步提升。農作物耕種收綜合機械化率達到73%，良種覆蓋率達到96%以上。國際機器人聯合會（IFR）預測，到2025年，全球農業機器人市場規模將達到100億美元，其中中國市場將成為最大增長點。
對於加大糧食生產支援力度。《規劃》指出，健全種糧農民收益保障機制，完善糧食生產補貼，落實最低收購價政策，健全農資保供穩價應對機制，落實糧食作物完全成本和種植收入保險政策，鼓勵有條件的省份實施差異化保費補貼政策，加大對產糧大縣的支援力度。完善糧食主產區利益補償機制，強化對糧食主產區的支援，合理安排產糧大縣獎勵資金規模，實施產糧大縣公共服務能力提升行動，統籌建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，建立健全穩定的協作關係。
構建現代鄉村產業體系，綜合施策增加農民收入
《財經》記者採訪的多位專家表示，產業興旺是鄉村振興的核心，只有產業興旺了，鄉村振興才有強大的物質基礎，離開產業支撐，鄉村振興就是空中樓閣。
劉守英在接受《財經》記者採訪時曾表示，目前中國的很多鄉村之所以衰敗，最重要的原因就是缺乏產業的支撐。目前，鄉村產業十分單一，大部分地區只是圍繞著單一的糧食生產來展開，農民就業崗位少、收入低，青壯年只能進城打工，村裡留下空巢老人和留守兒童，很多地區出現“空心村”的情況。
此次《規劃》對推動鄉村產業高質量發展，促進農民收入增長做出了重點部署，並指出了構建現代鄉村產業體系、深化農村一二三產業融合發展、強化農民增收舉措、全面促進農村消費四個方面的重點任務。
對於構建現代鄉村產業體系，《規劃》指出，培育現代鄉村產業，做好“土特產”文章，發展鄉村種養業、加工流通業、休閒旅遊業、鄉村服務業。以農產品主產區和特色農產品優勢區為重點，打造現代鄉村產業走廊，實施農業品牌精品培育計劃。最佳化產業鏈組織方式，培育農業產業化龍頭企業，支援企業協同共建產業鏈供應鏈。建強產業發展載體，支援縣域農村產業融合發展專案建設，發展優勢特色產業叢集。
對於深化農村一二三產業融合發展。《規劃》指出，實施農產品加工業提升行動，支援主產區建設加工產業園。完善流通骨幹網路，改造提升批發市場，佈局建設城郊大倉基地，實施農村電商高質量發展工程。有序發展農事體驗等新業態，探索現代農業、休閒旅遊、田園社群融合發展方式。
中國投資協會農業和農村投資專業委員會常務副會長熊定國向《財經》表示，鄉村一二三產業融合發展的主要目的之一就是為了延伸農業的產業鏈條，讓以農業農村資源為依託的二、三產業儘量留在鄉村，把農業產業鏈的增值收益、就業崗位留給農民。
熊定國介紹，農業產業鏈條可以涵蓋農業生產的產前、產中、產後的各個環節。例如種植業，產前要做好選種工作，種植過程中要透過科技提高種植物的含量和品質，且生態要得到保護。產出東西后，為了增加產品的附加值，還需要進行精深的加工。之後還有物流運輸、銷售、品牌打造、宣傳等各個環節。如此，農業的整個產業鏈條不僅延長了，且實現了產業的迴圈。
“產業融合其實也是各個市場主體的融合。”熊定國表示，產業融合發展需要激發市場活力，透過利益驅動、市場機制吸引社會資本等各界力量參與到鄉村產業的發展中來，帶動新技術、新理念和優秀人才進入農村，實現農戶、家庭農場、合作社、企業等市場主體的融合。“公共財政對鄉村產業進行了很大的投入和支援力度，但必須讓更多的社會資本介入進來，鄉村的產業才能更有活力，這需要有一個好的利益機制去驅動。”
熊定國表示，鄉村產業發展還要立足當地獨特優勢，發展特色產業。要綜合考慮當地的社會經濟、自然條件、資源稟賦以及文化習俗等方面的實際情況。此外，還要防止盲目跟風、照搬照抄，用一個模式去套，避免形成“千篇一面”的產業格局。
對於強化農民增收舉措，《規劃》指出，落實農民工穩崗就業政策和權益保障機制，加強技能培訓和就業服務，支援返鄉入鄉創業，加大以工代賑專案實施力度。完善產業鏈利益聯結機制，發展農業產業化聯合體，引導企業與小農戶加強利益聯結，推動增值收益分配向農戶傾斜。培育壯大新型農業經營主體，推動相關扶持政策同帶動農戶增收掛鉤。
培養鄉村人才，吸引各類人才投身鄉村全面振興
人才，是全面激盪鄉村振興的“源頭活水”。
《規劃》指出，大力培養鄉村人才，吸引各類人才投身鄉村全面振興，並部署了壯大鄉村人才隊伍、完善鄉村人才培養體系、健全鄉村人才保障機制三個方面的重點任務。
對於壯大鄉村人才隊伍，《規劃》指出，實施高素質農民培育計劃和鄉村產業振興帶頭人培育“頭雁”專案，加強對青年農民和新型農業經營主體培訓指導，實施農村實用人才帶頭人培訓計劃。鼓勵和引導青年入鄉發展和就業創業，加強農業農村科技領軍人才、青年人才培養，透過科技小院等形式，推動涉農教育與生產實踐緊密結合。實施農技推廣服務特聘計劃，培養農技推廣人才，壯大科技特派員隊伍。建設鄉村公共服務和治理人才隊伍，實施鄉村振興人才支援計劃和人才支撐專案，開展全科醫生特崗計劃、訂單定向醫學生免費培養等，推動鄉村醫生向執業（助理）醫師轉化，加強農村法律人才和兒童服務人才培養。
近些年來，隨著城鎮化的推進，鄉村發生了深刻變化。在業內專家看來，鄉村振興人才培養工作必須深入洞察新時代鄉村發展的現實需要，在深入把握鄉村振興內在規律和發展趨勢的基礎上，應立足於構建全產業、全鏈條、全場景的人才矩陣，系統化搭建鄉村振興人才培養體系，完善高等教育、職業教育、企業辦學等多方發力、協調推進的人才培養格局，培養更多知農愛農新型人才。
《規劃》明確，完善鄉村人才培養體系，健全涉農高等教育體系，最佳化提升職業教育，鼓勵符合條件的村幹部、農民等報考高職院校，繼續實施“一村一名大學生”培育計劃。健全涉農培訓體系，統籌各類培訓資源，實行按需培訓。強化農村職業教育和成人教育，加強農村數字人才、電商人才培育。
對於健全鄉村人才保障機制，《規劃》提出，建立人才定期服務鄉村制度，支援返鄉人員、退役軍人、退休專家等投身鄉村全面振興，健全縣域人才統籌使用制度，推動科技、醫療、教育幹部人才“組團式”幫扶，實施大學生志願服務西部計劃。建立健全鄉村人才分級分類評價體系，引導各地實行職稱評審定向評價、定向使用。激勵各類人才投身鄉村，做好返鄉入鄉人才服務保障工作，將符合條件的返鄉創業就業人員納入涉農培訓範圍。
改革激發活力，打破城鄉二元土地制度壁壘
改革激發活力，農村改革是實現鄉村全面振興的重要保證和動力源。《財經》記者採訪的多位專家表示，目前農村經濟體制尚不完善，農業生產經營組織化程度低，制約農村發展的種種體制性障礙依然存在，深化農村改革的任務艱鉅。
《規劃》指出，深化農業農村改革，激發農村發展活力。並從鞏固和完善農村基本經營制度、深化農村土地制度改革、健全多元化鄉村振興投入保障機制、紮實推進農村改革各項重點任務四個方面做出了任務部署。
對於鞏固和完善農村基本經營制度，《規劃》指出，有序推進第二輪土地承包到期後再延長30年試點，深化承包地所有權、承包權、經營權分置改革，發展農業適度規模經營。完善土地承包合同管理制度，做好與不動產統一登記有序銜接，依法糾正撂荒承包地、破壞耕地生產能力等行為。建立健全以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式複合型現代農業經營體系，健全土地流轉價格形成機制，促進農民合作經營。鼓勵小農戶以土地經營權等入股新型農業經營主體，健全便捷高效的農業社會化服務體系。鞏固提升農村集體產權制度改革成果，發展新型農村集體經濟，構建產權明晰、分配合理的執行機制，賦予農民更加充分的財產權益。規範農村集體經濟組織及其執行管理、農村產權流轉交易，加強農村集體資產監督管理，嚴控集體經營風險和債務規模。
深化農村土地制度改革是實施鄉村振興戰略的關鍵一環。《規劃》指出，加快完成房地一體宅基地確權登記頒證，允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，優先保障鄉村全面振興用地需求，健全土地增值收益分配機制。強化鄉村發展用地保障，省級土地利用年度計劃安排至少5%新增建設用地指標，保障鄉村重點產業和專案用地，落實農村產業融合發展和設施農業用地保障政策，縣鄉級國土空間規劃應統籌安排農業農村發展用地。規範有序穩妥開展城鄉建設用地增減掛鉤，騰退的建設用地指標可納入土地利用年度計劃。
中國人民大學經濟學院教授劉守英分析，首先，農業現代化是鄉村振興的基礎，目前農業現代化的核心問題是需要將土地經營規模擴大，但是目前小農戶經營土地規模過小，細碎化程度高，成為妨礙中國農業現代化的突出問題。所以，土地改革需要透過產權明晰化和市場化改革等，促進土地規模擴大，推動農業現代化發展。
第二，隨著越來越多的農民進入到城市，農村有大量閒置的宅基地，但是由於宅基地不可交易，農民沒有收益權、出租權、抵押權和轉讓權，導致土地資源被浪費，農民也不能享受到宅基地帶來的收益。所以宅基地改革要放開搞活宅基地使用權，實現宅基地可交易。透過推進宅基地制度改革，阻止鄉村衰敗，促進村莊轉型，如果宅基地不可交易，鄉村就“活”不起來。
第三， 鄉村各類產業的發展需要用地，但是過去在土地利用規劃中把建設用地絕大多數規劃在城市，基本上沒有考慮農業產業發展用地，導致農村產業建設用地普遍缺少，所以，未來要給鄉村產業發展用地的權利，改革土地配置制度，實現鄉村平等發展權。建立健全城鄉統一的建設用地市場，實現集體建設用地和國有建設用地權利平等，才有鄉村產業和發展空間的復興。
劉守英認為，事實上城鄉要素配置不暢和城鄉發展不平等的最大障礙就是城鄉二元的土地制度，因而土地制度的改革在未來城鄉的融合中將起到非常重要的作用。
《規劃》還指出，紮實推進農村改革各項重點任務。深化供銷合作社綜合改革，推進農墾墾區集團化、農場企業化改革和墾地合作。完善集體林權、國有林場、草原承包經營、農村集體土地徵收等制度。推動農業水價綜合改革。發揮全國農村改革試驗區、國家城鄉融合發展試驗區以及農村綜合性改革試點試驗示範帶動作用。
責編 | 張生婷