近年來，我國持續開展戶籍制度改革。公安部與相關部門緊密協作，推動建立城鄉統一的戶口登記制度，全國戶籍人口城鎮化率穩步提高，為戶籍立法工作提供了重要的實踐基礎。戶籍法已列入十四屆全國人大常委會立法規劃第二類專案，戶籍法立法工作也受到了社會普遍關注。

作為報告附件，全國人大監察司法委關於十四屆全國人大二次會議期間主席團交付審議的代表提出議案的審議意見表示，十四屆全國人大二次會議期間，魏建平、崔榮華等61名代表提出制定《戶籍法》議案兩件。其中明確，1958年實施的《中華人民共和國戶口登記條例》已不適應當前戶籍服務管理工作需要，應加快制定《戶籍法》。戶籍法立法應本著放寬對遷移條件的限制，促進城鄉一體化發展目的，簡化戶籍登記和遷移程式，加強戶籍資訊安全管理，明確法律責任。目前，公安部已經啟動立法研究起草，隨後將與有關部門合作進行深度實地調研。

戶籍管理制度，是指與戶口登記與管理相聯絡的行為規則、組織體制和政治經濟法律制度以及相關政策的總和。新中國成立以來，我國戶籍制度大體經歷了以下幾個發展階段：

新中國成立之後，出於治安和社會管理的需要，在哈爾濱、瀋陽等城市建立戶籍制度經驗的基礎上，在新解放的大中城市迅速建立了戶籍制度。

1949年11月18日，北京市公安局頒佈《市民聲報戶口規則》，建立戶口簿制度，還規定居民來客“住宿3日以上者，應由戶主於即日持戶口簿申報登記”“大小旅棧、客店、妓院均需建立旅客登記迴圈簿及旅客統計日報表”。

1951年7月16日，公安部公佈《城市戶口管理暫行條例》，規定了對人口出生、死亡、遷入、遷出、“社會變動”（社會身份）等事項的管制辦法。這是新中國成立後第一部戶口管理條例，基本統一了全國城市的戶口登記制度。

1953年，為減少城市的人口壓力和就業壓力，保障城市經濟發展，國家開始制止農民盲目流入城市。從農村中盲目流入城市的人，被簡稱為“盲流”。1955年，國務院釋出《關於建立經常戶口登記制度的指示》《關於城鄉劃分標準的規定》，統一了全國城鄉的戶口登記工作，規定全國城市、集鎮、鄉村都要建立戶口登記制度，確定“農業人口”和“非農業人口”作為人口統計的標準，以把握人口變動狀況。

1964年8月14日，國務院批轉了《公安部關於處理戶口遷移的規定（草案）》，確定兩個“嚴加限制對從農村遷往城市、集鎮的要嚴加限制；對從集鎮遷往城市的要嚴加限制”。

1977年11月1日，國務院批轉《公安部關於處理戶口遷移的規定》，提出“嚴格控制市、鎮人口，是黨在社會主義時期的一項重要政策”。該規定進一步強調要嚴格控制農村人口進入城鎮，第一次正式提出嚴格控制“農轉非”。稍後，公安部在《關於認真貫徹〈國務院批轉“公安部關於處理戶口遷移的規定”的通知〉的意見》中，具體規定了“農轉非”的內部控制指標，即每年從農村遷入市鎮的“農轉非”人數不得超過現有非農業人口的1.5‰。

1984年10月13日，國務院釋出《關於農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定凡在集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工，準落常住戶口，口糧自理。

1985年7月13日，《公安部關於城鎮暫住人口管理的暫行規定》提出，對流動人口實行暫住證、居住證制度管理，允許暫住人口在城鎮居留並出臺相應管理制度，標誌著城市暫住人口管理制度走向健全。同年9月6日，全國人大常委會頒佈《中華人民共和國居民身份證法》，人不分城鄉均發身份證驗證身份，方便人口流動自由擇業。居民身份證制度的實施，使戶籍制度走向人口管理的科學化與現代化。

1994年以後，國家取消了戶口按照商品糧為標準劃分農業戶口和非農業戶口的“二元結構”，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎的登記制度。

同一時期，上海、深圳、廣州等改革開放的前沿城市開始施行“藍印戶口”政策。藍印戶口相當於國內的“投資移民”或者“技術移民”，投資購買當地政府規定的房產等，可以給予藍印戶口。至2022年5月31日起，天津停辦藍印戶口。至此，中國所有城市結束藍印戶口政策。

2000年6月13日，國務院《關於促進小城鎮健康發展的若干意見》提出，凡在縣級市市區、縣級人民政府駐地鎮及縣以下小城鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民，均可轉為城鎮戶口。2001年，中國以兩萬多個小城鎮為重點，推行戶籍制度改革，在小城鎮擁有固定住所和合法收入的外來人口均可辦理小城鎮戶口，且對辦理小城鎮常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。2008年，上述政策又放寬到中小城市。

2010年5月27日，《國務院批轉發展改革委關於2010年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》提出，“深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策。進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國範圍內實行居住證制度”。

2012年2月23日，國務院發出《關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，提出分類明確戶口遷移政策，繼續合理控制大城市人口規模，縣級市有合法穩定職業（地級市滿三年）和住所（含租賃）、參加社保達一定年限的人員，可以申請登記常住戶口；但首次放開了地級市戶籍、承認了租賃住所在戶籍管理中的合法性；要求不得借戶籍制度改革等損害農民特別是土地權益，有關就業、義務教育等政策不與戶口性質掛鉤，並嚴格禁止城鎮居民在農村購置宅基地。

2013年，李克強提出“新型城鎮化，是以人為核心的城鎮化”。同年11月18日，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。”

2014年7月30日《國務院關於進一步推進戶籍制度改革的意見》正式釋出，規定要進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎資訊庫，穩步推進城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。

2021年，國家“十四五”規劃綱要指出，從2021—2025年，我國繼續將“加快農業轉移人口市民化”作為重點任務，以“放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度”作為戶籍制度改革的重點內容。

2023年，公安部組織全面實施戶口遷移、開具戶籍類證明等高頻戶政業務“跨省通辦”。截至目前，全國範圍已實現首次申領居民身份證、申領臨時居民身份證及戶口遷移和開具戶籍類證明“跨省通辦”。

中國戶籍制度的改革歷程，不僅解決了我國人口管理中的諸多問題，也為未來的戶籍立法提供了豐富的實踐基礎。

戶籍管理理念的轉變是戶籍改革的重要成果，指導戶籍立法方向。改革開放後，隨著市場經濟的逐步發展和勞動力自由流動需求的增加，1984年《國務院關於農民進入集鎮落戶問題的通知》首次允許在集鎮務工、經商的農民落戶，為流動人口參與城市建設創造了制度空間。戶籍制度改革方向由“控制型”向“服務型”轉變。鑑於我國的戶籍制度以出生地或原籍地為主要登記依據，較少考慮實際居住地的變化，大量在城市務工、經商的流動人口，無法享受與戶籍掛鉤的公共服務。2023年，國務院釋出《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》（以下稱《五年行動計劃》），檔案明確：“5年之內要放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，推行以經常居住地登記戶口制度：城區常住人口300萬以下城市，取消落戶限制要求；全面放寬城區常住人口300萬至500萬城市落戶條件；完善城區常住人口500萬以上超大特大城市積分落戶政策，鼓勵取消年度落戶名額限制。”此類政策進一步削弱了戶籍制度的控制功能，貫徹新時代“以人為本”的戶籍管理方向，為戶籍立法提供了重要的價值導向。

居住證制度的推行是“以人為本”的戶籍管理理念的實踐體現。2006年，上海等城市開始試點“居住證”制度；2015年12月，國務院頒佈《居住證暫行條例》，標誌著居住證制度在全國範圍內的正式實施。該制度將管理重心從“身份屬性”轉向“實際居住”，緩解大城市管理壓力的同時為流動人口提供了社會保險、公共衛生服務等切實的權益保障。該制度的實施表明，戶籍管理可以透過多層次的身份認證體系，賦予流動人口與常住人口接近的權益。在立法層面明確居住證的法律地位，完善流動人口權益保障機制，有利於進一步推動人口管理的法治化。

隨著城鄉關係的變化，傳統的城鄉二元結構已不再適用於當下的社會，存在公共資源分配、城鄉經濟發展不平衡等諸多現實困境。城鎮產業的擴張與人才的缺失呼喚更多的人口湧入，打破戶籍壁壘迫在眉睫。2014年，國家取消農業戶口與非農業戶口的劃分，統一登記為“居民戶口”，是農村居民在城市落戶的身份障礙逐步消解的起點；《新型城鎮化規劃（2014—2020年）》《五年行動計劃》等檔案強調農村人口市民化，逐步放開城市落戶限制。值得注意的是，《五年行動計劃》提出需持續推進城鄉基本公共服務均等化，明確要放開除超大城市外的落戶限制，保障常住人口的基本公共服務的同時，將轉移支付、要素配置等與農業轉移人口市民化掛鉤，“發揮城鎮保障性安居工程等領域中央和省級財政補助資金對吸納農業轉移人口較多城市的支援作用，建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制，合理安排人口淨流入城市義務教育校舍、保障性住房等用地指標……”。透過加強“人地錢”三者的掛鉤，城鎮不再有資金不足、空間不夠的後顧之憂；且農民工得以實現帶著孩子進城打工並享受基本公共服務，該政策不僅有利於解決留守兒童問題，也有利於促進勞動力合理配置、提高消費力——根據北京大學、中國社科院調查研究，農民在城鎮落戶後人均消費將提高30%。有鑑於此，戶籍立法應從制度上切斷戶籍與公共服務之間的關聯，透過法律保障資源分配的公平性，讓所有居住人口都能平等享有基本權益。

由於各地區經濟發展水平和資源承載能力的差異，戶籍制度改革採取了分割槽施策的策略。例如，北京、上海等特大城市透過嚴格的落戶條件控制人口規模，以緩解資源和環境壓力；而中小城市則放寬了落戶條件，以吸引人口流入，推動經濟發展。鑑於我國的地方差異，未來的戶籍立法需要在全國統一標準的基礎上，賦予地方政府一定的政策靈活性，以更好地適應各地實際情況，平衡區域間的發展需求。

第一，城鄉二元結構問題依然突出。儘管戶籍制度改革在一定程度上打破了城鄉之間的壁壘，但城鄉居民在教育、醫療、就業、社會保障等方面的待遇仍然存在較大差異。城市戶籍所附帶的福利和資源優勢明顯，農村戶籍的居民在享受公共服務方面仍面臨諸多限制。近年來，雖然人才引進、積分落戶等政策相繼出臺，其事實上是一種“事後認定”制度，這種模式本質上是一種戶籍獎勵，仍然維持戶籍內外的不平等，產生的“虹吸效應”也不利於人力資源的最佳化配置。

第二，人口流動管理難度較大，戶籍與社會權益掛鉤過深。隨著經濟的快速發展和城市化程序的加速，人口流動日益頻繁，人戶分離現象嚴重。而戶籍不僅僅是人口管理的工具，還與公民的諸多社會權益緊密相連。在某些大城市，戶籍是子女入學、購房、購車等的重要條件，這種戶籍與社會權益的過度掛鉤導致了不公平現象的產生，也限制了人口的合理流動，從而制約了市場經濟的發展。

戶籍法的立法是適應中國社會現代化和公平化程序的重要措施，對於加強戶籍管理、保障人民權益、促進社會公平正義具有重要意義。在《戶籍法》的立法過程中，應充分借鑑近年來戶籍制度改革的實踐經驗，解決當前戶籍管理中資訊化程度低、城鄉差距明顯等核心問題，推動中國戶籍制度的不斷完善和發展。