廣州取消積分制入戶名額限制，正式參與搶人大戰？

11月18日，廣州市政府面向社會徵求對《廣州市戶籍遷入管理規定（修訂稿）》的意見，提出廣州將取消積分制入戶年度名額限制並可常態化申請，允許全日制大專學歷入戶、新增安居樂業、投資納稅入戶等內容。

廣州為何在 2024 年的積分入戶申請結束十天後釋出該公告？此舉象徵廣州未來會加快放寬落戶限制嗎？政策的出臺是否能讓流動人口真正留在廣州長期生活工作？

作為關注流動人口領域的社會工作者，筆者嘗試結合《規定（修訂稿）》和今年廣州的經濟資料等資料做簡要分析，及預測政策對流動人口領域工作的影響。

一

背景：經濟增速放慢，人口流入速度下降

筆者認為，影響廣州放開戶籍限制最重要的因素，是今年廣州的經濟增速明顯放慢，政府需要引入更多的人口長期在穗生活工作，以提振廣州的兩個重要經濟支柱產業，房地產和汽車。

首先是經濟問題：在今年前三季度，廣州 GDP 為 22149.95 億元，同比增長 2.0 %，增速比廣東省同期的 3.4% 低了 1.4%。同時，廣州汽車製造業增加值同比下降 17.4 %；房地產開發投資同比下降 10 %，商品房銷售面積同比下降 10 %。

而吸引流動人口遷入，長期來說有利於廣州經濟發展。過往有學者研究指出，基於全國地級市資料的測算表明，平均而言流動人口每增加 1%，會帶來地區GDP增長0.54%；另一方面，地區GDP每增長1%，會促進地區內流動人口增加0.52%。流動人口的流入與城市正向發展可形成良性迴圈。

而在全國人口增長普遍放緩的情況下，廣州當下的戶籍制度對流動人口遷入吸引力已經不如以往。

雖然廣州在2022年改變積分制入戶排名規則，當年申請和入戶人數大幅上升，2023年，廣州積分制入戶申請人數不增反減，即使未詳細披露總申請人數，但透過預審的人數比2022年明顯下降，且最低分申請人的醫保繳納時長和居住證辦理時長均明顯減短，申請熱度不如往年。

而除超大城市外，大部分城市已經在放寬戶籍限制（在主城區外放開落戶限制），或已取消限制，加快爭奪流動人口的步伐，在此情況下，廣州放開戶籍限制勢在必行。

在《規定（修訂稿）》中，最受關注的，和流動人口關係最密切的是以下幾條：

（1）取消積分制入戶年度名額限制、實施常態化申請

（2）允許全日制大專學歷等申請者入戶

（3）新增安居樂業入戶

筆者將著重分析這三條規定。

二

取消積分制入戶年度名額限制、實施常態化申請

《規定（修訂稿）》中明確提到“取消積分制入戶年度名額限制、實施常態化申請”，且申請年齡由45歲放寬至50歲。

廣州為什麼取消名額限制，而不是逐年提高指標數量？前文提到的申請熱度下降是原因之一，而直接取消名額限制亦可提升流動人口申請入戶的機率。

相比於調整指標數量，廣州透過調整積分制入戶分數線來控制每年入戶人數的方式更靈活，若入戶申請人數不如預期，則分數線可進一步調低；申請人數過多時則調高分數線。

三

放寬學歷限制，允許全日制大專學歷等入戶

《規定（修訂稿）》也提到“允許大專學歷入戶，需滿足具有國內普通高校全日制大專學歷，或全日制技師學校高階工班以上畢業的人員，年齡35週歲及以下，在本市連續繳納社會保險滿一年”。

但政策並沒有明確提到，除了允許入戶之外，還是否會有其他限制條件，例如只能在7個非核心城區落戶、或落在集體戶口等。

不過參照 2023 年廣州人社局的文章，在 2023 年第一季度需求大於求職的 30 個職業排行中，20個屬於社會生產服務和生活服務類，6個屬於生產製造及有關人員，2個屬於專業技術人員。

如果廣州有意發展社會生產服務業、汽車等重工業等，在引進大專學歷和技工的申請者方面有較大需求的話，增加限制條件的機率較低。

四

安居樂業入戶

本次新增的“安居樂業入戶”也備受關注，具體內容如下：

廣州實施區域差別化安居樂業入戶，對“在白雲區、黃埔區、花都區、番禺區、南沙區、從化區和增城區 7 個行政區內，擁有合法產權住宅房屋且在本市連續繳納社會保險滿 1 年的人員”，可申請入戶。

差別化入戶政策，最早出現在 2020 年 12 月 16 日廣州市人社局釋出的《廣州市差別化入戶市外遷入管理辦法（公開徵求意見稿）》中，其中提到：

符合“擁有全日制本科、大專學歷，或全日制技師學院預備技師班、高階工班畢業人員；年齡在28週歲及以下；申報時須在政策實施區域內連續繳納社會保險滿12個月”條件的人員，可將戶籍遷入廣州，在 7 個非中心城區實施。

透過該方式入戶後再繳納社保累計滿 3 年，可在全市行政區域內遷移。而在 2023 年 7 月 21 日，廣州人社正式就該份檔案向社會徵求意見。

但回顧今年 11 月 18 日釋出的《規定（修訂稿）》中，與上述意見稿變動較大的條文有：

（1）不再限制年齡和學歷：在申報時年齡不需在 28 週歲及以下、不需擁有全日制本科學歷；

（2）需擁有合法產權住宅房屋：且寫明瞭“如產權為兩人或以上人員共有，需經所有產權人協商一致且確定其中一人申請”的條文；

（3）二手房申請：要求該住宅房屋原戶口全部遷出且 3 年內未用於辦理過安居樂業入戶。

這條限制，顯然是廣州為重振房地產行業，增加流動人口在穗工作的黏性而增加的。但廣州的商品房價格對大部分流動人口來說依然高不可攀，解決方案是什麼？

廣州的答案是增加“配售型保障性住房”的供給。

配售型保障性住房與租賃型、可售型保障房性質差異較大。市住建局8月出臺的《廣州市配售型保障性住房管理辦法（試行）（徵求意見稿）》提出，“一個家庭只能購買一套配售型保障房，按保本微利原則配售，不得上市交易，退出時由政府組織回購。”

廣州在2023年9月正式組建了廣州安居集團，表明為構建“公租房+保障性租賃住房+配售型保障性住房”的體系做準備。在2024年1月的檔案中，明確提到首批配售型保障性住房開建，今年預計籌建不少於1萬套。

1萬套配售型保障房，在整體保障房供給中佔比依然較低。根據住建局提供的資料，2023年全市共籌建保障性租賃住房7.65萬套，且廣州自“十四五”規劃後力爭籌建保障性租賃住房（含人才公寓）60萬套，供給量依然遠高於配售型保障房。

但政策落地速度也在加快。今年8月，市住建局公開徵求社會意見，《意見稿》中明確“符合條件的存量房，經批准後，可依規轉化為配售型保障房”。在 11 月 19 日，廣州安居集團公司發出《關於收購已建成存量商品房用作保障性住房的徵集通告》，徵集範圍面向“廣州市行政區域內已建成的存量商品房房源”。

廣州建設和收購配售型保障房的區域也大部分集中在7個非核心城區，例如今年初，首批配售型保障房在黃埔區知識城片區開工；在今年的前 10 個月，廣州 7 個非核心城區的一手住房供應量約佔全市總供應量的七成，成交則佔全市近八成，說明這 7 個區域的房地產供給較充足，大機率會集中在這些區域進行收儲。

但流動人口是否真的能買得起配售型保障房？市住建局也在8月的意見稿中寫明適用範圍：

（1）廣州戶籍人口，申購前 3 年無房且累計繳納社保滿 3 年；

（2）非戶籍人口，申購前 3 年無房且累計繳納社保滿 1 年/2 年。

筆者也查閱到，根據其他地市已有案例，如福州雙龍新居專案均價每平方米為5200元—5400元，周邊商品房專案售價超過1萬元/平方米。且廣東省城規院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示，“配售型保障房要求保本薄利，因此價格會比周邊樓盤低很多，從目前來看，價格很有可能是周邊商品房的一半左右。”

政策如能正式落地，安居樂業入戶確實能夠滿足有意透過購房解決居住問題的工薪收入人群的需求。

五

預測

預測1：廣州將如何劃定積分制入戶分數線以控制入戶人數？

筆者在前文分析過 2015-2024 年的積分入戶人群的特徵，其中與入戶分數線明確相關的，就是繳納醫保時長與辦理居住證時長。自 2014-2016 年披露資訊依賴，這兩項資料都是在逐年小幅增長的，除 2022 年因改為基礎分排名導致大幅上升。

比較特殊的是 2023 年，這兩項資料相比前三四年有所回落，最低繳納醫保時長為 115 個月（約9.6年），平均繳納年限為 12 年；辦理居住證時長平均約為 8 年。

繳交社保和居住證年限並不是固定不變的指標，其主要反映廣州積分入戶申請人的基本情況；同時每年披露該資訊，也能夠讓更多流動人口考慮自身積分入戶的可能性，從而更可能參與申請。

筆者認為，廣州在 2024 年積分入戶工作結束後，會結合今年申請的人數及各項資料，劃定2025年的入戶分數線，但分數線會較為保守，預計明年劃定的分數線將積分入戶入圍人數控制在約 1.8-2.0 萬人，比今年小幅上漲。如果明後年申請人數未有明顯起色，分數線可能會進一步下調。

未來，若入戶分數線等同的申請人繳交社保時長或居住證辦理時長小於等於6年，說明廣州在逐步形成透過積分入戶解決流動兒童上學的問題的通路，也就是說，當非戶籍家庭準備生育子女的時候開始準備積分入戶，子女到6週歲時，都能夠在廣州入讀公辦小學，這將成為流動兒童在廣州解決上學難問題的關鍵節點之一，樂觀估計，這一節點將在未來幾年內實現。

預測2：積分入學名額與分數線在短期內不會放寬

在積分入戶政策大機率會長期放寬的趨勢下，積分入學政策會有變動嗎？筆者與夥伴討論後認為，積分入學的准入門檻至少在短期內不會有大變化。

目前廣州的自然人口增長趨勢並不見得會大幅上升，政府會更謹慎地評估學位數量是否能夠滿足需求，不會輕易增加學位供給。且建設學校等設施需要大量資源，短期內很難完成配套。

以天河區為例，2023年天河區積分入學申請人數為1296人，公辦小學最低錄取分為232；2024年天河區積分入學申請人數約1074人，公辦小學最低錄取分為229.6；其他區的積分入學情況也比較類似，申請人數下降，分數持平或略有上漲，申請難度依然較大。

預測3：安居樂業入戶能解決房地產去庫存問題嗎？

前文提到，目前首批配售型保障房籌建不少於1萬套，且廣州安居集團目前已確認收購已建成商品房作為保障性住房，未來保障房的供給將持續上升，但檔案中並未提到預計收購的商品房規模，其中分配給租賃型/配售型保障房的比例也不明。

不過，未來配售型保障房的供給若持續增加，且價格較低，品質與商品房相若，筆者認為會有以下潛在影響：

（1）部分有廣州戶籍的無房人口將考慮向非核心城區遷移，這將緩解中心城區的人口密度、和郊區到中心城區的交通壓力。

（2）不帶學位的中心城區老舊住房（城中村老破小等）的受歡迎程度會下降，若政府未來的城市更新將涉及該部分住房所在的地塊，相對的拆遷成本也會降低。

（3）對流動人口來說，若考慮未來長期在廣州發展，且租房成本與購房成本差別不大的情況下，購買非核心城區保障房成本低，自有產權，還可快速入戶，潛在吸引力相對較高。

但對積分入戶申請者來說，還有一個不確定因素，即在《廣州市配售型保障性住房管理辦法（試行）》中，並沒有提及配售型保障房與公共資源掛鉤的範圍，比如是否與同區域商品房享受同樣的學位，且配售型保障房不能流通，即購買人無法在房產買賣中獲取利潤，因此未來透過安居樂業方式入戶的人數，也不一定能符合推出政策時的預期。

廣州房地產行業是否能成功去庫存，最終仍需看廣州未來是否有經濟增長的空間，與其他城市（如重慶）的競爭情況等。

據經濟觀察報一篇分析廣州經濟降速的文章分析，若“廣州如果不能成功實現自身經濟結構向高質量發展的轉型，其經濟增速下行就可能是趨勢性的。”其中亦提到，廣東省在近幾年經濟增長速度一直落後於全國平均增速。而高質量發展，指的是廣州過去依賴傳統產業的優勢，在新興產業領域佈局不足，需要彌補短板。如能成功轉型，那房地產快速去庫存仍有可能實現。

六

結語：政策落地將如何影響流動人口？

作為“北上廣深”的廣州開了政策的先河，趨勢效應明顯，這意味著，未來中國所有的城市都需要轉變思路，在放寬落戶政策方面，要認真思考如下問題：“人才”是關鍵，還是“人”才是關鍵？特大、超大城市是要搶“人才”還是要搶“人”？

廣州的積分入戶政策放開，表明流動人口在城市將有機會享受更多的公共服務和資源。與此同時，政策本身會帶來更加穩定的預期，同樣有利於流動人口在城市安家並作長期打算，尤其是流動人口中學歷、收入都相對更低的群體，使得他們同樣更有希望留在大城市。

政策落地還將有利於流動人口領域的公益組織和其他社會力量的參與。在今年 8 月 16 日，民政部印發《加強流動兒童關愛保護行動方案》，正式提出要解決流動兒童關愛保護重點難點問題，其中提到要“各地加大支援社會組織開展流動兒童關愛服務的資助和購買服務力度”，即未來需要更多的社會力量參與，也會有更多的資源方投入以及更多的工作者參與行動。

《廣州市戶籍遷入管理規定（修訂稿）》目前仍在徵求意見中，有意提供意見的讀者可透過“閱讀原文”或透過以下政府網站連結進行評論，12 月 18 日即將截止。提交你的意見很重要！

廣州市發展和改革委員會關於公開徵求《廣州市戶籍遷入管理規定（修訂稿）》意見的公告