福山警告：特朗普正讓美國官僚系統迴歸“近親繁殖”

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✪ [美] 弗朗西斯·福山

約翰斯·霍普金斯大學

✪ 侯逸超龍雨（譯）

屈功澤莊雯蔚（編輯）

鳳凰新聞

【導讀】馬斯克推動的“政府效率部”(DOGE)一直以來都被特朗普政府大加推崇，近日特朗普與馬斯克合體接受美媒採訪時表現出的默契與互認頗受關注。但福山認為，被過度聚焦的馬斯克不過是被推出來的“槍手”，真正操刀美國行政體系改革的幕後推手，是管理和預算辦公室主任拉斯·沃特(Russ Vought)。

福山指出，特朗普透過行政令變相恢復了他在第一任期就釋出的“F計劃”，透過削弱公務員職位保護，總統有權隨意解僱高階官員及獨立機構負責人(如國稅局局長、監察長)。在DOGE成立後的短短20天內，沃特利用預算審查權將DOGE團隊嵌入核心部門，直接調取敏感資料；主導了一系列人事清洗，包括停職國際開發署官員，以及裁撤首席多元化官員委員會；主導了傾向削減社會福利專案的“AI審查開支”演算法設計。

作者指出，以聯邦政府冗員低效之名發難深層政府(deep state)的特朗普，如今因其改革傾向，被批“再家族化（re-patrimonialization）”：現代官僚體系退化為總統親信掌控的私人機構，以政治忠誠取代專業判斷，動搖資料獨立性與分權制衡機制，關鍵部門愈發政治化。福山警告，“行政令治國”的模式可能導致權力無限擴張，形成“人治”慣性，加劇美國憲政危機。當行政權力無限擴張、專業官僚體系被政治忠誠取代，所謂“歷史的終結”或許會被權力世襲的幽靈重新打破。面對危機，美國是否能找到平衡權力與效率的新路徑？這不僅是對特朗普政府的考驗，也是對整個自由民主制度的拷問。

本文轉自“鳳凰新聞”公眾號，題目為《福山警告：馬斯克只是“傀儡”，美國政府大裁員主導者是他》，原載於由福山主持的線上雜誌平臺《勸說》（Persuasion），僅代表作者觀點，供讀者參考。

福山警告：馬斯克只是“傀儡”，

美國政府大裁員主導者是他

在特朗普第二屆政府掀起的一系列激進改革中，埃隆·馬斯克（Elon Musk）被推到了聚光燈下，成為了所謂的“政府效率部”（DOGE）的核心人物。然而，美國著名政治學者弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）近日發表了一篇重磅評論，揭示了這場改革背後的權力暗線。

▍馬斯克是“傀儡”，沃特才是幕後操盤者

在去年11月選舉之前，唐納德·特朗普的對手們對特朗普攻擊“深層政府”的議程深感擔憂。這一議程在傳統基金會（編者注：美國最有影響力的保守政策團體之一。）的《2025專案》中有詳細說明，其中包括恢復“F計劃（Schedule F）”。

“F計劃”是特朗普第一任期結束時釋出的一項行政命令，該命令剝奪了幾乎所有對公務員的保護，並將他們置於“隨時解僱”的類別中，允許他們在沒有任何理由的情況下被解僱。即使在總統競選期間，特朗普否認了該專案並聲稱他從未聽說過這份檔案，但從實際效果上來看，“F計劃”已經被恢復。這是更大範圍內努力破壞“深層政府”和擾亂政府正常運作的一部分。值得注意的是，美國主流媒體未能關注到這一點，也沒有向公眾通報這一舉措可能帶來的後果。

在選舉後的幾周內，人們高度關注了埃隆·馬斯克和維韋克·拉馬斯瓦米所謂的“政府效率部”（DOGE），該部門計劃削減6萬億美元聯邦預算中的2萬億美元，並相應地縮減官僚機構。然而，DOGE現在的行為就像一位僱傭槍手。此前，它被授予了訪問財政部支付系統的許可權，負責管理該系統的官員大衛·萊布里克（David Lebryk）因拒絕提供訪問許可權而被趕下臺。馬斯克聲稱，財政部向路德會慈善機構提供“非法付款”並教唆腐敗，他將試圖阻止這種情況。

然而，如何分配資金的決定並非由美國財政部做出，而是由國會做出。控制腐敗由各個具體執行機構負責，財政部只是一個收銀機，將資金分配給指定的收款人，不是公共財政的看門人。需要注意的是，如果馬斯克利用他的訪問許可權實際停止付款，他將違反法律。只有國會才能撥款，並將權力下放給制定詳細支出計劃的各個機構。很明顯，馬斯克仍然對聯邦政府的運作方式一無所知，並認為他的團隊有法律權力篩選每年數萬億美元的支出來打擊腐敗。

2月11日，埃隆·馬斯克在白宮辦公室回答記者提問，特朗普在場。圖源：法新社

福山明確指出，埃隆·馬斯克的頭銜不過是吸引公眾注意的幌子，真正掌控改革議程的是管理和預算辦公室（OMB）主任拉斯·沃特（Russ Vought）——這位被稱為“特朗普的聖戰者”的極右翼政客，正在系統性瓦解美國官僚體系的獨立性。

在DOGE成立後的短短20天內，沃特利用OMB的預算審查權，將DOGE團隊嵌入核心部門，直接調取敏感資料。同時，他還主導了一系列人事清洗行動，包括停職國際開發署（USAID）官員以及裁撤首席多元化官員委員會（CDOEC），這些行動均由OMB擬定名單。此外，DOGE宣稱的“AI審查開支”實際上是由沃特團隊設計的預算削減模板，其演算法邏輯偏向削減社會福利專案。

拉斯·沃特。圖源：路透社

▍現代公務員制度的崩壞：從《彭德爾頓法案》到“政黨分贓制”

作為研究現代國家和民主制度的權威學者，福山從歷史維度剖析了當前危機。他回顧了美國1883年《彭德爾頓法案》確立的公務員考試選拔制，這一制度曾被視為“理性官僚體系”的典範。

美國公務員制度基本上履行了政府的所有職能。福山認為，美國政府曾經有一段時間被經濟學家主導，這些經濟學家們從資源的角度來思考政府問題，但即使是這些經濟學家現在也已經意識到，政府需要能力，某些公共服務和資源只有政府才能提供。目前的問題是，政府的工作極為複雜，公務員需要高度的訓練和技能，否則無法提供有效服務。

然而，在特朗普政府的領導下，專業公務員逐漸被邊緣化，大量政治親信被任命到關鍵崗位。福山認為，現代政府的根本特徵是不帶個人傾向化，即平等地為公民提供服務。這與世襲制或贊助制形成鮮明對比。在世襲制或贊助制中，政客基本上是利用政治權力來獎勵盟友。唐納德·特朗普一直試圖將現有的制度推回到世襲制度。這種世襲化實際上降低了美國政府成為一個現代國家和公平行事的能力。

特朗普提名馬克·魯比奧擔任國務卿，並迅速通過了參議院批准。圖源：ABCNews

當OMB主任能夠隨意關停聯邦機構時，美國已退回19世紀的政黨分贓制（Spoils System）。沃特主導的“F計劃”行政令試圖將數萬名公務員轉為政治任命崗位，這將摧毀政策執行的連續性。

▍解藥不是集權，而是放權

針對特朗普提出的“用商業效率改造政府”的口號，福山提出了截然不同的解決方案。他認為，解決官僚低效的關鍵在於賦予一線公務員更多自主權，而不是讓馬斯克或沃特集中發號施令。官僚機構功能失調的主要原因是對聯邦官僚機構的過度監管，這使得官僚們花時間遵守規則，而不是尋求現實世界的結果。他舉例說，美國政府的每個機構都必須提交國會授權的年度報告，報告數以萬計，其中大部分永遠不會被任何人閱讀。

福山在一次採訪中表示，許多改革者認為解決政府失靈問題的方法是制定更多規則，以確保政府做他們應該做的事情。這完全是朝著錯誤的方向發展。公務員需要被賦予更多的自由裁量權來履行政治當局賦予他們的職責。

2月5日，示威者在國會大廈外遊行示威，抗議特朗普裁撤美國國際開發署。圖源：紐約時報

因此，削減限制官僚機構的規則至關重要。接受過良好訓練的專業人員，擁有能力為公共利益服務做出最佳判斷。而特朗普所做的與之相反，他將所有權力集中在總統辦公室，並將純粹的政治標準應用於決策。即使他有良好的意圖（但他並沒有），白宮也遠遠沒有能力去指導每年擺在官僚機構面前的數百萬個決策。

▍福山的終極警告：當行政令取代美國法律

福山將這場爭端的矛頭指向美國憲政危機。他在《政治秩序與政治衰敗》（Political Order and Political Decay）中寫到，建立現代的、非個人的、高容量的國家非常困難，“再世襲化”的壓力總是存在的，也就是說，將現代的非個人官僚機構倒退為由統治者的朋友和家人管理的世襲官僚機構。美國正在經歷重新繼承主義：公民自由地辯論法律，被乞求國王偏袒他們利益的懇求者所取代。出於某種原因，MAGA 世界認為這構成了對憲法第一原則的迴歸。

“行政令治國”的模式可能導致權力無限擴張，形成“人治”慣性。福山認為，透過行政命令進行統治的本能是隨著時間的推移而不斷增長的。其不斷增長的原因是作為這些政策的源頭的國會本身功能失調。特朗普的團隊非常沒有耐心。他們甚至不想等到他們控制的國會再讓國會透過他們想要的提案。他們想繞過立法機關，試圖直接在白宮完成所有流程。DOGE的合法性爭議暴露了特朗普對立法權的蔑視，這種模式可能被後續總統效仿，進一步削弱民主程式。