從試點城市到全面推進，老舊小區改造工作已迎來第八個年頭，舊改所需的大規模資金從何而來仍是難題
文｜《財經》特約撰稿人 盧寶宜
編輯｜餘樂
“只要建成時間在2023年1月1號之前的房子，都算是舊房。”杭州市2025年舊房裝修補貼工作於2025年3月21日啟動，當地住保房管局政策法規處工作人員張琦在接受媒體採訪時表示，2023年1月1日前合法建成的城鄉住宅房屋都在此次舊房補貼範圍內，每套房可最多享受2萬元消費補貼。
老舊房屋，作為近年來的熱門話題，其判定標準正在不斷被更新。
2025年3月9日，住房城鄉建設部部長倪虹在十四屆全國人大三次會議民生主題記者會上表示，2000年以前建成的城市老舊小區全部都要納入城市更新的改造範圍，因地制宜實施改造，也鼓勵地方探索居民自主更新改造老舊住宅。
更早之前，2017年12月，住建部選取廣州、長沙等15個城市作為試點，開始推進老舊小區改造的工作。彼時對於“老舊小區”的定義則是“年代較早，失養失修失管、市政配套設施不完善、社群服務設施不健全、居民改造意願強烈的住宅小區（含單棟住宅樓）”。
從試點城市到全面推進，老舊小區改造工作迎來第八個年頭。從“需要改造”到“全部改造”，意味著我國老舊小區改造專案還將大幅擴容。
據多地公開資料顯示，不止是2000年之前的，全國不少地區甚至已將2005年之前建成的老舊小區也納入了城市更新改造範圍。
如果按照杭州的最新說法，2023年前建成的尚且算舊房，我國的舊改工程規模還有巨大空間尚待挖掘。
只是，如此大規模的舊改工程，是塊被爭食的大蛋糕，還是難啃的硬骨頭？政府、居民、房企都仍在探索中給出各自的答案。
從“需要改造”到“全面改造”
老舊小區在市場上被統稱為“老破小”，往往有戶型採光設計不佳、面積小、綠化少、停車難等通病。伴隨我國存量住房規模不斷擴大，老舊小區問題日益凸顯。改善居住環境、提升生活品質，成為千家萬戶老百姓的訴求。
“將2000年以前的城市老舊小區納入改造範圍”，第一次被提出是在2020年國務院辦公廳印發的《關於全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（下稱《指導意見》）裡。檔案中提出“到十四五期末，結合各地實際，力爭基本完成2000年底前建成的需改造城鎮老舊小區改造任務。
2025年是“十四五”規劃的收官之年。倪虹在上述記者會上也披露了五年來取得的成果：全國已累計開工改造城鎮老舊小區近28萬個，惠及1.2億居民。同時，改造的範圍也從“需要改造”擴大到“全面改造”
所謂“需改造城鎮老舊小區”，2020年前的《指導意見》中明確劃定了範圍——“年代較早，失養失修失管、市政配套設施不完善、社群服務設施不健全、居民改造意願強烈的住宅小區（含單棟住宅樓）”，並要求重點改造2000年底前建成的老舊小區。改造的重點包括水電氣路及光纖等配套設施，停車設施、電梯、養老和撫幼服務設施、無障礙設施，節能改造等等。
具體到不同的小區，房子是否“需要改造”有時並不容易清晰界定。
趙宇的家是在海淀區學院路附近的商品房，恰好是2000年建成的。比起四五十年房齡的老房子，他家還算不上老舊。除了一些上下水管道生鏽的問題，其他改造需求並沒有那麼迫切。像這樣的樓盤，業主對舊改的態度往往並不一致。只有在業主形成共識後，改造才能推進。
根據住建部的要求，居民對小區實施改造形成共識的，即參與率、同意率達到當地規定比例的，方可納入改造計劃。按照多地危舊房改造實施辦法，如北京、廣州等地的同意率需不低於90%的住戶，或四分之三房屋面積的使用安全責任人。
趙宇家所在的小區也是住戶們達成一致後，於2024年4月接受了改造，目前已改造完成。改造內容主要包括樓體外牆保溫、外牆線路整理、防水工程、室內上下水管道等等。
在實際工作中，住建部門在選擇實施舊改的小區時，也會優先考慮業主的改造意願，然後才考慮預算安排等因素。
“雖然大家反饋意見不一，但我們選擇，肯定都是選住戶改造意願最高的。”廣東省一區級住建部負責人告訴《財經》，該地區從2020年開始進行老舊小區改造，在前期統籌階段，當地住建局就會率先把所有符合改造要求的小區都統計出來，然後根據居民意願、需求和預算，依次、分批推進改造工作。一旦住戶不願意，改造工作是很難推進的。
該負責人表示，老舊小區多是單位建設的房子，沒有物業管理，所以在“召集大家同意”這個問題上就很難進行，尤其在前幾年剛開始做舊改工作的時候，民眾普遍持懷疑與抗拒態度。
不過，伴隨近年來舊改專案不斷擴容，政策傳導性變強，如今動員大會幾乎受到了大家的一致歡迎。根據趙宇的經驗，住戶都期待老房舊改後能提升市場價值。“沒有人會和錢過不去，不願意參加改造的就會在業主群被道德綁架，三天兩頭在群裡吵架。”
多位房產中介告訴《財經》，從去年開始，老破小的諮詢量和成交量的確都比過去活躍不少，主要集中在城市中心區域。一來是因為目前很多老舊小區二手房價已經跌回了2017年的較低水平，出售價格泡沫逐步變小，具備一定價效比。二來地處市中心區域的租金年化收益率較高，加上有舊改政策背書，被認為是一種比較穩妥的投資。
貝殼研究院的資料顯示，2025年1月至2月，全國老舊小區的掛牌均價同比上漲了8.7%。以北京豐臺區的蜂鳥小區為例，在完成改造後，房價從每平方米4.2萬元漲到了5.8萬元。
不過，改造工程的效果並非人人滿意。趙宇說，小區改造時“整個樓道被綠網罩住三個月，一絲陽光透不進來，人都快抑鬱了。施工隊的人員素質和施工質量都非常差。小區裡滿地菸頭，草地裡好多垃圾”。更重要的是，小區裡很多頂層住戶在舊改之後發現，原本不漏水的房子現在漏水了，多次聯絡施工方進行修補，都沒能完全修復。
“如果時間能重來，還是一模一樣的改造內容和施工隊的話，我是不願意改了。”趙宇坦言。
資金來源仍是難題
政策總是有人喜就有人憂。面對行情越來越“香”的“老破小”交易，也有地方住建局的工作人員坦言：“說到底這個政策頗有點‘上熱下冷’的意思。地方財政還是非常依賴土地融資收入的，大家也不想把舊房改造得那麼好。都改好了，就不買新房子了。”
經過八年的發展，截至目前，住建部已釋出了多批“城鎮老舊小區改造可複製政策機制清單”。遺憾的是，改造所倡導的“居民自願、各方參與”尚未形成可推廣的模式，舊改所需的大規模資金從何而來仍是難題。
以廣東省為例，根據省政府下發的指導意見，堅持“共同締造”理念，鼓勵“誰受益、誰出資”原則，合理落實居民出資責任。但實際情況是，舊改資金基本由地方財政全出。
據上述地方住建局的工作人員透露，要想居民同意改造已經是難事，如果還想讓他們出錢，短期內就根本推進不下去。“甚至有的人本來就不住那兒，房子破一點（無所謂），就是想著等拆遷一夜暴富。”
所以，要想完成推進任務，比起共同締造，更多是一方承擔。多位接受了舊改的住戶告訴《財經》，他們所在的小區改造基本都是免費的，只有一些特殊個性化需求需要使用者自費定製，如把免費更換的普通推拉窗改成更高級別的窗戶。
然而，地方財政近年來也是捉襟見肘。據某地方政府工作人員透露，按道理，財政費用一般由市、區兩級按8:2的比例籌集。但以廣東省某二線城市為例，只有市級財政進行了專項資金籌集。“區級沒有錢，都是上面能派多少就用多少。”
受限於資金問題，“說實話，房企也不感興趣。”一位供職於大灣區某房企的高管表示，老舊小區改造強調的是“微改造”，每個專案規模幾百萬到幾千萬元不等，但是比起要協調住戶等民生問題，“錢太少了”。
廣東省三舊改造協會專家陳厚橋表示，大部分房企不感興趣是真的。“很多房企在過去就對純商業改造及運營不太感興趣，覺得利潤低，‘沒肉吃’，更不用說微改造專案。”據其觀察，目前承接專案更多的可能是一些地方國企。
在陳厚橋看來，目前國內經濟注重高質量發展，房地產轉向存量要空間的方向是對的，但是實操起來卻很難。“老舊小區都是微改造，沒辦法增加面積，很難匯入高階產業。例如，原本的小區是舊的消防規範，如今匯入新商業就需要新的消防規範，但這方面還缺乏配套的政策。”
不能植入產業，就很難有足夠多的資產回報，利潤低吸引不了參與方，改造工作就很難大規模地持續下去。政府財力有限，單純依靠補貼並不現實。
“不僅錢少，還得墊負。”承接了某一老舊小區改造專案的建築企業老闆表示，工期結束了還沒收到錢，資金都快週轉不來了。
據上述房企高管表示，對於大型房企而言，大規模的舊村改造都不在話下，老舊小區改造更像是牛刀小試。這些房企參與舊改可能更多是為了在養老托幼、醫療、保潔等服務上實現物業的二次開發利用。
以向來注重物業服務的萬科為例，據萬科物業介紹，老舊小區改造的確是今年萬科物業研究的重點，未來會有一系列動作，但還沒對外公佈。
據其內部人士透露，萬科此前響應國家老舊小區改造的政策，對於不少萬科樓盤，不管是2000年前後的，只要有需要的，都在積極實施免費的改造工作。但這一兩年來由於集團出現財務問題，這方面的動作有所減少。
專注於中國房地產市場研究的中指研究院此前曾出報告提到，隨著房地產行業的持續低迷，房企也需要接受轉變：“城市更新將為更多房企從單一房地產開發向‘建管服’綜合服務商轉型、向新發展模式的轉型提供契機。”
探索新可能
近年來，為了應對過度依賴公共財政而帶來的老舊小區改造不可持續問題，各地城市也在積極探索吸引社會資本參與、吸引居民自主出資的新路徑。
廣州世聯行城市運營服務有限公司一直以“諮詢+實施”的形式深度參與包括黃埔魚珠片區、荔灣聚龍灣、廣鋼片區、天河東圃車陂片區等多個廣州大型連片舊改專案。據該公司總經理林家星的觀察，近年來，廣州老舊小區改造模式已從“點狀修補”轉向“系統性更新”，從過往的“碎片化改造”轉向更為提倡的“成片統籌開發”的區域統籌模式。具體表現為，改造內容不僅包括基礎設施修繕，還新增充電樁、急救設施等便民配套，並不斷探索智慧社群建設等內容。
林家星也認可這一方向。在他看來，房企也需要從過去的“開發紅利”到運營時代的“可持續微利”進行轉變。房企轉型為“城市運營商”，不僅可承接老舊小區物業管理與便民服務，還能將閒置公房改造成青年公寓或商業空間，透過租金差價和增值服務盈利，還能利用社群廣告位、充電樁、停車位等公共資源收費補貼改造成本等。
廣州永慶坊就是一個樣本。位於廣州荔灣區西關歷史文化街區的永慶坊，曾是廣州危舊房集中轄區之一，既有老舊小區住宅，也有極具歷史文化特色的古老建築。萬科作為承接該舊改專案的房企，除了對老舊小區進行翻新改造之外，還將部分房源進行了承包和二度改造，打造成萬科自己品牌的青年公寓“泊寓”，用更高的價錢租出去。同時，片區其他部分也被打造成聯合辦公、文創街區等相結合的綜合體，以獲取更大的盈利空間。
據瞭解，目前廣東多地政府也在積極將街區、社群內老舊小區進行捆綁承包，推動專案“由小變大、由散變整”，由老舊小區改造向街區更新轉變，推動專案“投資+工程總承包+運營”一體化招標，吸引更多社會資本的加入，為舊改專案的價值提升創造更大空間。
自拆自建，也是另一種嘗試。
2025年2月，杭州市首個城市危舊房有機更新試點專案——浙工新村小區開始交房。浙工新村原本是浙江工業大學的教工宿舍，建於1983年，目前已有超40年房齡。此前，該小區多棟樓房已被鑑定為C級危房。
2023年，浙工新村全體居民自籌資金4.7億元，在獲得政府許可後開始啟動自拆自建。歷時15個月，原有的舊房全部被推倒重建，居民們獲得了完整的新房。
比起其他由政府主導的老舊小區改造專案，該專案由業主做主體，政府做引導。整個專案的更新資金共計5.3億元，有4.7億元來自548戶居民自籌，平均每戶要自行出資86萬元；其餘部分由政府老舊小區改造、加裝電梯補貼等專項資金補齊。
讓業主們最高興的是，經與當地政府協商，新建的浙工新村容積率從1.8提高至2.1，每戶居民最多可擴大其住房面積20平方米。具體的出資方案為，與原住房套內面積相等部分的新房面積改造費用為1350元/平方米，擴面部分約34520元/平方米。如果居民沒有擴面需求，只需要給改造費用。
實際上，老舊小區改造牽一髮動全身，改了一個地方，就得一直改。不少接受了舊改的住戶表示，如果能推倒重建，他們也願意自掏腰包。
不過，這一辦法並非適用於所有小區。國務院23號檔案指出：“自拆自建適用於房屋結構安全隱患、危舊房等級鑑定為C級和D級的房屋、沒有廚房和衛生間的非成套住宅，或存在地質安全隱患的房屋。”
浙工新村之外，廣州的花都區叢集街2號、成都的中央花園二期等專案也在陸續完成自拆自建。越來越多的成功案例也啟發了國內更多城市探索這種自籌資金的城市更新模式。伴隨倪虹在今年兩會上提出“鼓勵地方探索居民自主更新改造老舊住宅”，老舊小區改造的創新性探索有望迎來更多可能性。
（應受訪者需求，趙宇為化名）
責編 | 王禕