2025年1月22日，中國人民銀行、商務部、金融監管總局、中國證監會、國家外匯局聯合印發《關於金融領域在有條件的自由貿易試驗區（港）試點對接國際高標準推進制度型開放的意見》（下文簡稱“《意見》”），我國金融領域制度型開放“再下一城”。
對標國際高標準規則，我國金融領域制度型開放主要集中在金融服務、金融市場、資本賬戶和金融安全四個方面。在金融服務方面，《意見》允許外資金融機構以許可或試點形式在有條件的自由貿易試驗區（港）開展與中資金融機構同類新金融服務，在跨境金融服務方面“跨境交付”模式是未來開放重點；在金融市場方面，《意見》完善了金融資料跨境流動安排，允許試點企業和個人因業務需要可在符合國家資料跨境傳輸安全管理要求前提下向境外提供資料；在資本賬戶方面，《意見》提出“便利外國投資者投資相關的轉移匯入匯出”，試點區域真實合規的與外國投資者投資相關的所有轉移可自由匯入、匯出且無遲延。在金融安全方面，《意見》提出“全面加強金融監管，有效防範化解金融風險”。
金融領域制度型開放所帶來的機遇有：一是金融市場國際化水平提高，金融市場對外資的吸引力上升；二是跨境金融服務便利化水平提升；三是金融市場參與主體多元化，金融產品供給多元化。同時，金融領域制度型開放亦可能帶來競爭壓力上升、金融市場波動上升、跨境監管難度上升等挑戰。
為平衡金融領域制度型開放與金融安全，建議：一是全面梳理新金融服務，優先開放對國家安全、金融安全影響較小並且對提升金融高質量服務實體經濟有助益的新金融服務；二是完善資料跨境流動規則，為“跨境交付”模式開放提供資料跨境流動支援；三是建立跨境金融監管沙盒，評估試點區域經濟、金融在開放條件下的“壓力測試”結果。
2025年1月22日，中國人民銀行、商務部、金融監管總局、中國證監會、國家外匯局聯合印發《關於金融領域在有條件的自由貿易試驗區（港）試點對接國際高標準推進制度型開放的意見》（下文簡稱“《意見》”），我國金融領域制度型開放“再下一城”。據此，本文就金融領域制度型開放現狀、機遇與挑戰展開分析，並提出相應的政策建議。
一、我國金融領域制度型開放：現實與差距
對標國際高標準規則，我國金融領域制度型開放主要集中在金融服務、金融市場、資本賬戶和金融安全四個方面（劉凌等，2024）。一方面，自2019年7月金融委辦公室釋出11條金融業對外開放的措施以來，我國金融業制度型開放已取得諸多實質性進展，如取消金融機構市場準入限制（取消外資持股比例限制）、取消合格境外機構投資者（QFII）和人民幣合格境外機構投資者（RQFII）額度限制等；另一方面，對標國際高標準規則，我國金融領域制度型開放仍有發力空間，突出表現在新金融服務、金融服務跨境交付、資本賬戶開放和資訊跨境流動等方面。
1.1 金融服務制度型開放
我國金融服務制度型開放主要包括金融機構市場準入、新金融服務、跨境金融服務三方面。目前，我國金融機構市場準入限制已基本取消，開放程度最高；新金融服務和跨境金融服務開放仍處試點階段，是我國金融業對接國際高標準制度型開放的重點。
在金融機構市場準入方面，截至2020年，我國已完全取消銀行業、保險業、基金管理、期貨等領域的外資持股比例限制，金融牌照已基本完全對外放開。其中，2003年允許外國非壽險公司設立獨資子公司，2015年取消信託、銀行卡清算外資持股比例限制，2016年允許外商獨資、合資成立私募證券基金，2018年取消銀行業、金融資產管理公司外資持股比例限制，2019年允許外資設立、參股養老基金管理公司，2020年取消壽險、公募基金股比限制等。
在新金融服務方面，我國在有條件的自由貿易試驗區（港）允許外資金融機構開展與中資金融機構同類新金融服務，具體開展形式為許可形式或試點形式。“新金融服務”一詞最早出現於烏拉圭回合一攬子協議的最後一項檔案《金融服務承諾諒解協定》（Understanding on Commitments in Financial Services）中，其定義“新金融服務”為“具有金融性質的服務，包括與現有和新產品或產品交付方式有關的服務，此類服務並非由某一成員領土內的任何金融服務提供者提供，而是由另一成員領土內提供的。”隨後，《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）和《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP）均有提及“新金融服務”安排，二者均定義“新金融服務”為“尚未在一締約方領土內提供，但已在另一締約方領土內提供和被監管的金融服務”。其中，CPTPP第11.7條規定：“每一締約方應允許另一締約方的金融機構提供該締約方會允許其本國金融機構在相似情況下提供的新金融服務，而無需採用新法律或修改現行法律。”在此制度安排下，區域內金融服務進一步開放。值得指出的是，資訊科技快速迭代的時代背景下，“新金融服務”安排亦或帶來詐騙、洗錢等風險，這對金融監管提出了更高的要求。為兼顧“開放”與“安全”雙重目標，《意見》允許外資金融機構以許可形式或試點形式在有條件的自由貿易試驗區（港）開展與中資金融機構同類新金融服務。
在跨境金融服務方面，跨境金融服務指：（a）自一締約方領土向另一締約方領土提供金融服務；（b）在一締約方領土內向另一締約方的人提供金融服務或（c）一締約方的國民在另一締約方領土內提供金融服務；依次對應“商業存在”模式（Commercial presence）、“跨境交付”模式（Cross-border supply）和“自然人流動”模式（Presence of natural persons）。目前，我國跨境金融服務提供主要依託於“商業存在”模式，而“跨境交付”模式開放呈現“小步慢走”特徵，這亦是我國與國際高標準規則差距所在。
具體而言，我國在跨境金融服務開放以“正面清單”製為主。在“正面清單”制下，我國“跨境交付”模式已開放的領域有銀行業金融資訊提供、金融資料處理及有關軟體、諮詢和中介業務等；國際海運、空運和運輸保險；大型商業險經紀、國際海運、空運和運輸保險經紀及再保險經紀；粵港澳大灣區內地居民透過港澳金融機構購買港澳金融機構銷售的合資格投資產品；人民幣、澳門元雙幣種收單模式下為澳門新街坊居民提供相關金融服務等；從“跨境交付”模式未開放的領域看，我國在吸收公眾存款、部分貸款業務、支付和貨幣轉移服務、直接境外證券投資、跨境證券經紀業務、直接保險業務、保險經紀業務、金融資產管理、金融衍生品交易、跨境支付和清算服務等領域尚未完全開放，可能成為我國金融服務“跨境交付”模式開放的方向所在。
1.2 金融市場制度型開放
我國金融市場制度開放主要包括國民和最惠國待遇、新金融服務和資訊流動、透明度要求等三個方面。其中，新金融服務和資訊流動相結合為跨境金融服務提供了便利，促進了金融市場內外聯通，提升了金融市場開放的深度和廣度，是我國金融市場制度型開放的重點方向所在。
從“國民和最惠國待遇”看，CPTPP第11.3條和第11.4條分別規定了金融服務國民待遇和最惠國待遇。其中，第11.3條第2項規定：“每一締約方在設立、獲得、擴大、管理、經營、運營、出售或其他處置金融機構和投資方面，給予另一締約方的金融機構及另一締約方投資者對金融機構的投資的待遇，不得低於其在相似情況下給予本國金融機構和本國投資者對金融機構的投資的待遇。”這與我國在《服務貿易協定》做出的承諾一致。
從“新金融服務和資訊流動”看，CPTPP鼓勵為開展業務需要而進行的資料跨境流動，CPTPP第14.11條規定：“每一締約方應允許透過電子方式跨境傳輸資訊，包括個人資訊，如這一活動用於涵蓋的人開展業務。”對接該標準，2023年12月7日國務院釋出《全面對接國際高標準經貿規則推進中國（上海）自由貿易試驗區高水平制度型開放總體方案》，第24條規定：“企業和個人因業務需要確需向境外提供資料，且符合國家資料跨境傳輸安全管理要求的，可以向境外提供。”在此基礎上，《意見》進一步完善了金融資料跨境流動安排，具體方向為：一是“允許試點地區金融機構依法向境外傳輸日常經營所需的資料”，“探索建立金融資料跨境流通‘白名單’制度”；二是“制定金融領域資料分類分級規則標準”；三是“開展數字身份跨境認證與電子識別，支援依法依規引進境外電子支付機構”；四是“對於進口、分銷、銷售或使用大眾市場金融軟體（不包括用於金融領域關鍵資訊基礎設施的軟體）及含有該金融軟體產品的，有關部門及其工作人員不得將轉讓或獲取企業、個人所擁有的相關金融軟體原始碼作為條件要求”。值得指出的是，出於資料安全考慮，我國金融資料跨境流動仍處於分割槽域試點階段，後續試點範圍仍有待擴充套件。
從“透明度”要求看，CPTPP第11.13條第10款規定：“一締約方的監管機構應在120天內對另一締約方的一金融機構的投資者、一金融機構或一跨境金融服務提供者提出的與提供金融服務相關的完整申請作出行政決定，並應將該決定迅速通知申請人。”對接該標準，《意見》提出“120天內就金融機構開展相關服務的申請作出決定”。其具體內容包括：一是“按照內外一致原則，對境外金融機構、境外金融機構的投資者、跨境金融業務提供者提交的在試點地區開展金融服務相關的完整且符合法定形式的申請，自受理之日起120天內作出決定，並及時通知申請人”；二是“最佳化證券期貨類金融服務相關的行政審批服務”，將審批時限由180天縮短至120天；三是“最佳化銀行保險類金融服務相關的行政審批服務”，將審批時限由180天縮短至120天。
1.3 資本賬戶制度型開放
我國資本賬戶制度型開放主要包括資本開放和外匯市場開放兩方面，主要涉及跨境資本自由流動、外匯自由匯兌等內容。
從資本開放看，我國資本開放呈現“引進來”和“走出去”並重的特徵。一方面，外資機構積極佈局中國市場，截至2024年10月末，已有18家外資參控股證券公司在中國設立，其中外資控股券商達到11家，包括4家外資獨資券商和7家中外合資券商[1]。另一方面，中資企業赴海外上市熱度不減，證監會披露的資料顯示，2024年全年共計有125家境內企業獲得境外發行上市備案通知，較2023年增加54家。
CPTPP第9.9條要求允許與涵蓋投資相關的所有轉移可自由進出其領土且無延遲。對此，《中華人民共和國外商投資法》第二十一條規定：“外國投資者在中國境內的出資、利潤、資本收益、資產處置所得、智慧財產權許可使用費、依法獲得的補償或者賠償、清算所得等，可以依法以人民幣或者外匯自由匯入、匯出。”2024年12月，中國人民銀行、國家外匯管理局釋出《持續最佳化跨國公司本外幣一體化資金池業務試點政策》，跨國公司開展資金業務再次最佳化擴圍。在此基礎上，《意見》提出“便利外國投資者投資相關的轉移匯入匯出”，具體包括：一是允許試點地區真實合規的、與外國投資者投資相關的所有轉移可自由匯入、匯出且無遲延；二是持續提升試點地區外商投資全流程交易便利性；三是貿易投資便利化試點政策覆蓋範圍擴圍，支援試點地區將更多符合條件的外商投資企業納入貿易投資便利化試點政策覆蓋範圍；四是在海南自由貿易港、橫琴粵澳深度合作區構建多功能自由貿易賬戶體系，提升跨境資金流動自由便利水平。
從外匯市場開放看，根據國家外匯局，“加力推進外匯領域制度型開放”是2025年的重點工作之一，其具體的方向有最佳化現有政策和完善外匯市場建設，如引導金融機構更好提供匯率風險管理服務等[2]。
1.4 金融安全
在推進金融領域制度型開放的同時，我國亦面臨開放所帶來的金融安全挑戰。如，新金融業務、“跨境交付”模式開放可能帶來資金流動風險、市場聯動風險、金融監管和協調難度加大等挑戰，這對我國金融監管提出了更高的要求。對此，《意見》提出“全面加強金融監管，有效防範化解金融風險”，其工作重點主要有：一是健全風險監測預警、防範和化解體系；二是建立與國際規則接軌的跨境糾紛爭端解決機制。
二、金融領域制度型開放：機遇與挑戰
根據前文，一方面，我國金融制度型開放已在有條件的自由貿易試驗區（港）試點對接國際高標準規則，突出表現在新金融服務、跨境金融服務中“跨境交付”模式、資訊流動、外匯市場等領域的開放，風險監測和爭端解決機制等。另一方面，與國際高標準規則相比，我國金融服務業制度型開放仍有擴圍空間，如開放試點和開放內容擴圍等。那麼，基於現存開放狀態，我國金融領域制度型開放可能帶來哪些機遇和挑戰？
2.1 金融領域制度型開放下的機遇
從金融服務業務制度型開放看，其可能帶來的機遇有：第一，金融市場國際化水平提高，金融市場對外資的吸引力上升。從外資金融機構佈局看，在銀行業，以1993年中國人民銀行總行批准新聯商業銀行在福建省廈門市成立外商獨資銀行為起點計算，截至2024年我國共計有41家外資法人銀行。其中，2007年共成立15家外資法人銀行，為外資銀行進入中國的高峰年；2019年至今，外資銀行進入中國的步伐進入停滯期，銀行業機構國際化水平有待進一步提升。在保險業，截至2024年9月末，外保險機構在華共設立了67家外資保險機構[3]。從外資配置人民幣資產看，以人民幣債券為例，得益於我國金融服務業制度型開放，外資參與我國債券市場的渠道不斷豐富，外資配置人民幣債券資產的意願增強。資料顯示，截至2024年12月末，境外機構持有銀行間市場債券4.16萬億元，約佔我國銀行間債券市場總託管量的2.7%。
第二，跨境金融服務便利化水平提升。OECD披露的金融服務的服務貿易限制指數（Services Trade Restrictiveness Index,簡稱“STRI”）[4]顯示，2023年我國金融服務（保險和養老金除外）貿易限制指數為0.317，開放程度僅高於印度尼西亞、俄羅斯、泰國、印度、越南、墨西哥和哈薩克，未來仍有較大提升空間。2025年1月，我國進一步開放金融服務“跨境交付”、並提升跨境投融資便利化水平，這將有助於提升我國跨境金融服務便利化水平。
第三，金融市場參與主體多元化，金融產品供給多元化。金融領域制度型開放有助於吸引外資機構參與市場競爭，引入國際先進的金融技術和管理經驗。突出表現在：一是外資金融機構具有先進技術和管理經驗外溢效應，以渣打銀行的“新經濟企業跨境解決方案”為例，其在跨境貿易方面不斷擴充套件區塊鏈應用場景, 透過備用信用證支援中國企業的跨境貿易，提升擔保服務質量和效率；二是中資金融機構可引進外資參股，進而學習國外金融機構先進技術和管理經驗，如2004年8月交通銀行透過與滙豐正式簽署戰略合作協議，獲得滙豐銀行的技術、資源和經驗共享。同時，“新金融服務”為“尚未在一締約方領土內提供，但已在另一締約方領土內提供和被規制的金融服務”，開放新金融服務有助於豐富我國金融產品和服務供給。以外匯期權產品為例，2022年境內人民幣外匯期權市場新增普通美式期權、亞式期權，境內匯率套保工具進一步豐富。然而，目前歐式障礙期權、歐式數字期權僅限於外幣對市場，尚未適用於境內人民幣外匯期權市場。由此，隨著“新金融服務”開放，境內市場匯率套保產品供給有望進一步豐富。
2.2 金融領域制度型開放下的挑戰
金融領域制度型開放亦給我國帶來一定的挑戰，具體表現為：第一，中資金融機構面臨的競爭壓力或上升。與外資金融機構相比，中資金融機構尤其是中小金融機構國際化起步較晚且程序較為緩慢，其應對開放所帶來的風險能力較弱。根據浙江大學金融科技研究院（浙大AIF）、浙江大學國際聯合商學院（浙大ZIBS）、浙江大學金融研究所（浙大IFR）聯合釋出的《2024全球銀行國際化指數》（Bank Internationalization Index 2024），2023年中國代表性銀行境外營收佔總營收比重僅為5.2%，其餘發達國家代表性銀行的境外營收佔比均值則在20%以上。由此，伴隨外資金融機構市場準入限制取消，金融服務領域對外開放加深，中資金融機構所面臨的競爭風險上升。
第二，外部風險增加，金融市場波動性或上升。百年未有之大變局之際，外部事件衝擊多增影響全球金融市場穩定性。此時，我國金融領域制度型開放，尤其是外匯和資本市場開放或擴大我國金融市場暴露於外部風險的敞口，金融市場波動性提升。結合我國新金融市場系統性壓力指數[5]觀察，外部風險衝擊易使得我國金融市場系統性壓力指數抬升，如2008年全球金融危機期間，我國金融市場系統性壓力指數最高上升至2008年12月12日的0.65；2011年歐洲債務危機期間，我國金融市場系統性壓力指數一度攀升至2010年10月3日的0.42；2020年全球疫情期間，我國金融市場系統性壓力指數最高攀升至2020年3月27日的0.27。值得指出的是，伴隨我國應對金融市場風險能力提升，我國金融市場系統性壓力指數中樞整體趨於下行。
第三，跨境金融監管需求增加，跨境監管難度或上升。一方面，新金融業務開放和資訊跨境流動情境下，跨境投機和洗錢等行為或多增，跨境金融監管需求增加；另一方面，跨境業務涉及多個經濟體主體，不同經濟體之間的法律法規存在差異，這或給跨境監管協調帶來一定挑戰。如，跨境支付涉及使用者隱私資料的儲存與傳輸，各經濟體對此要求不一。如，歐盟《一般資料保護法案》（GDPR）為保護個人隱私，對資料跨境傳輸具有嚴格限制，相對而言，美國則為促進資料跨境流動對個人隱私保護程度相對寬鬆。
三、金融領域制度型開放：政策建議
為平衡金融領域制度型開放與金融安全，建議：第一，全面梳理新金融服務，優先開放對國家安全、金融安全影響較小的並且對提升金融高質量服務實體經濟有助益的新金融服務。以境內人民幣外匯市場為例，為更好服務企業進行匯率風險管理，繼在境內人民幣外匯市場引入風險等級較低的歐式期權、美式期權和亞式期權後，可適當考慮在有條件的自貿區（港）試點引入中高風險的歐式障礙期權、歐式數字期權。
第二，完善資料跨境流動規則，為“跨境交付”模式開放提供資料跨境流動支援。2024年3月22日，網信辦印發《促進和規範資料跨境流動規定》（下文簡稱“《規定》”），《規定》允許“為訂立、履行個人作為一方當事人的合同，如跨境購物、跨境寄遞、跨境匯款、跨境支付、跨境開戶、機票酒店預訂、簽證辦理、考試服務等，確需向境外提供個人資訊的”， 免予申報資料出境安全評估、訂立個人資訊出境標準合同、透過個人資訊保護認證。這為我國“跨境交付”模式開放提供了資料跨境流動支援。
第三，在試點區域推廣跨境金融監管沙盒，監測試點區域經濟、金融在開放條件下的“壓力測試”結果。2021年10月，中國香港金融管理局與人民銀行簽署《關於在粵港澳大灣區開展金融科技創新監管合作的諒解備忘錄》，在粵港澳大灣區對接“金融科技監管沙盒”，旨在促進大灣區金融市場開放同時防範金融風險。據此，我國可在試點對接國際高標準推進制度型開放的自由貿易試驗區（港）推廣該經驗，平衡金融制度型“開放”與“風險”。
參考文獻：
1、劉凌，黃建忠，汪建新，擴大金融領域制度型開放的執行機理、現實風險和實施路徑，國際貿易，2024年第1期
注：
[1]資料來源：華夏時報，“外資銀行、保險、證券、資管紛紛湧入，2024年金融資本市場開放再進一步”，2025-01-23，[2025-03-03]，https://finance.sina.com.cn/roll/2025-01-23/doc-inefxtnz6112005.shtml
[2]資料來源：新華社，“加力！外匯領域持續釋放改革紅利”，2025-01-06，[2025-02-11]，https://www.gov.cn/zhengce/202501/content_6996587.htm
[3]資料來源：新浪財經，“中國加快金融領域開放步伐，外資爭相加速在華佈局”，2025-01-08，[2025-02-12]，https://finance.sina.com.cn/jjxw/2025-01-08/doc-ineehfmt0442070.shtml
[4]
注：STRIs是綜合指數，數值在0和1之間，0代表開放的市場，1代表市場對外國服務提供者完全關閉
[5]China CISS指數由實驗室課題組與歐洲中央銀行（ECB）金融市場部合作開發，資料每日更新。指標值在（0,1）之間，數值越高表示金融風險水平越高。
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