◆理順省以下政府間財政關係是一項複雜的系統工程，要堅持黨中央集中統一領導，釐清政府與市場邊界，保持與行政管理體制相適應
◆遵從頂層設計和分稅制原則框架，堅持問題導向，因地制宜、循序漸進
◆要尋求改革的最大公約數，妥善處理好相關財政利益關係，不斷推進地方財政治理現代化
文/王振宇
省以下財政體制，是政府間財政關係制度的組成部分。我國自分稅制改革以來，各地透過完善財政體制，在助力經濟社會發展、落實和改善民生等方面取得了積極成效。與此同時也存在權責劃分不盡合理、收入劃分不夠規範、有的轉移支付定位不清、一些地方“三保”壓力較大、基本公共服務均等化程度有待提升等問題。
國務院辦公廳近日印發的《關於進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，要求各地在中央和地方分稅制的原則框架內，遵循完善政府間財政關係的基本原則，理順地方各級財政事權和支出責任以及政府間收入劃分關係等，逐步建立健全權責配置更為合理、收入劃分更為規範、財力分佈相對均衡、基層保障更加有力的省以下財政體制，促進加快建設全國統一大市場，推進基本公共服務均等化，推動高質量發展。
首先是清晰界定省市縣財政事權和支出責任。
理順省以下政府間財政關係，需清晰界定財政事權和支出責任。其核心要義是達成財與政、事與財的相對均衡與匹配。
一是合理劃分省以下各級財政事權。中央要求根據公共服務受益範圍及資訊管理複雜程度，適度強化省級財政事權，明晰市縣財政事權。
在需適度強化的省級財政事權方面，重點是教育、科技研發、企業職工基本養老保險、城鄉居民基本醫療保險、糧食安全、跨市縣重大基礎設施規劃建設、重點區域（流域）生態環境保護與治理、國土空間規劃及用途管制、防範和督促化解地方政府債務風險等。
市縣財政事權，主要包括社會治安、市政交通、城鄉建設、農村公路、公共設施管理等。這些領域的公共服務直接面對基層，劃歸基層政府管理更為便捷有效。
二是在此基礎上合理確定各級財政支出責任。這既包括省市縣各自財政事權對應的支出責任，也包括各級政府如何更好地分擔共同財政事權支出責任。比如既要根據地方實際體現差異化負擔，同時又要推進標準建設；比如確需委託下級履行的上級的財政事權，上級單位要足額安排資金，不得以考核評比、下達任務、要求配套資金等任何形式，變相轉嫁支出責任。
其次是理順省以下政府間收入關係。
分稅制改革以來，我國的省以下政府間收入已形成不同形式的共享稅種體制，同一省域內多“上行下效、大同小異”，省際間則一般不具可比性。2020年我國地方一般公共預算總量為10萬億元，省、市、縣三級比重為19.5%：32.2%：48.3%。省以下政府間收入劃分的複雜性多樣性，某種程度上加劇了地方政府間非理性財稅競爭，不利於統一市場體系建設。
針對此，中央要求理順省以下政府間收入關係，包括要按稅種屬性確定省市縣收入；合理確定省市縣收入分享比例，適度增強省級調控能力。
——參照稅種屬性劃分收入。中央要求將那些“稅基流動性強、區域間分佈不均、年度間收入波動較大的稅收收入”作為省級收入或由省級分享較高比例；將“稅基較為穩定、地域屬性明顯的稅收收入”作為市縣級收入或由市縣級分享較高比例等，同時提出逐步減少直至取消按企業隸屬關係劃分政府間收入的做法。
——規範省市縣的收入分享方式。中央對各級政府在稅收和非稅收入方面進行了分享原則規範，同時提出省內同一稅費收入在省與市、省與省直管縣、市與所轄區、市與所轄縣之間的歸屬和分享比例原則上應逐步統一。除國家另有規定外，逐步取消對各類區域的財政收入全留或增量返還政策；逐步清理不當干預市場和與稅費收入相掛鉤的補貼或返還政策。
——適度增強省級調控能力。要求結合省級財政支出責任、區域間均衡度、中央對地方轉移支付等因素，合理確定省級收入分享比例。對於基層“三保”壓力較大的地區以及區域間人均支出差距較大的地區，應逐步提高省級收入分享比例，增強省級統籌調控能力。
再次，完善省以下轉移支付制度。
轉移支付屬於省以下政府間財政關係再次分配範疇，重在公平正義，實現基本公共服務均等化。
一是釐清各類轉移支付功能定位。一般性轉移支付重點向“老、少、邊、欠”地區和重要功能區域傾斜，主要是均衡區域間基本財力；共同財政事權轉移支付重在履行本級政府相應責任，其應與財權事權改革相銜接，確保資金落到實處。專項轉移支付瞄準特定事項。
二是最佳化轉移支付結構。調整省以下轉移支付結構，最佳化橫向、縱向財力格局，推動財力下沉，增強基層公共服務保障能力，推動落實中央重大決策部署。結合均衡區域間財力需要，逐步提高一般性轉移支付規模；結合政策需要和財力可能等，足額安排共同財政事權轉移支付；合理控制專項轉移支付新增專案和資金規模，逐步退出市場機制能夠有效調節的相關領域。
三是科學分配各類轉移支付資金，轉移支付資金分配應與下級政府提供基本公共服務的成本相銜接，同時充分考慮下級政府努力程度，強化績效管理，適度體現激勵約束。
第四，建立健全省以下財政體制調整機制。
經濟社會在發展，省以下財政體制也會相應地適應性調整，形成動態調整機制。一是根據事務管理及執行方式、機構職能調整等客觀實際，動態調整省以下各級財政事權和支出責任劃分；結合各地區經濟發展、財政自給率變化、保障標準調整等情況，適時調整省以下各級財政支出責任分擔比例。二是結合省以下區域間經濟社會發展、財政收入分佈和規模、財政收支均衡度等變化，適時穩步調整省以下政府間收入劃分。三是根據省以下區域間均衡度等變化，及時調整完善各類轉移支付資金分配辦法。
最後，規範省以下財政管理。
省、市、縣、鄉構成當下地方政府的四個級次，考慮到其中的省直管縣、鄉財縣管等，以及各類經濟開發區、縣變區、鄉鎮變街道等客觀現實，省以下財政管理形式日益多元複雜，為此中央提出規範財政管理的相關要求。
一是規範各類開發區財政管理體制，同時要求加強開發區政府性債務管理。二是因地制宜推進省直管縣財政改革。對區位優勢不明顯、經濟發展潛力有限、財政較為困難的縣，可加強省級對縣級的財力支援。對由市級管理更有利於加強區域統籌規劃、增強發展活力的縣，適度強化市級的財政管理職責。三是推動鄉財縣管工作提質增效。調整最佳化鄉鎮財政職能，強化縣級財政對鄉鎮預算編制、預算執行、國有資產管理等監督，提升鄉鎮財政管理效率和水平。四是加強地方政府債務管理。堅持省級黨委和政府對本地區債務風險負總責，省以下各級黨委和政府按屬地原則和管理許可權各負其責。健全地方政府債務限額分配機制，壓實市縣主體責任，化解債務風險，堅決查處違法違規舉債行為。
理順省以下政府間財政關係是一項複雜的系統工程，要堅持黨中央集中統一領導，釐清政府與市場邊界；在頂層設計和分稅制原則框架下，堅持問題導向，因地制宜、循序漸進；要尋求改革的最大公約數，妥善處理好相關財政利益關係，不斷推進地方財政治理現代化，發揮財政體制在改革發展中的引導和保障作用。
刊於《瞭望》2022年第26期
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