人口小縣“大部制”改革，如何走出“縮編不減人”尷尬？

既要降低行政執行成本，又要提升政府服務水平，這兩者如何兼顧，考驗著改革的平衡力。

作者｜朱昌俊

特約媒體評論員

2020年以來，山西先後分兩批推進了6個人口小縣的機構改革試點。據《南方週末》報道，四年後，山西又有5個“人口小縣”成為第三批改革試點縣。

從目前給出的結果看，山西人口小縣“大部制”改革的成效算是比較明顯。如作為前兩批試點縣之一的浮山縣，透過機構精簡和職能融合，該縣獨立核算預算單位由改革前的124個壓減到86個，2021年預算公用經費比2020年壓減了283萬元，降低了10.1%。

作為最近幾年率先推進人口小縣“大部制”改革的地區，山西的相關改革具有一定的樣本價值和風向標意義。媒體在改革試點推進四週年的這一節點上進行復盤，也為我們的觀察提供了更多的資訊。

“大部制”改革最終成效尚待觀察

改革開放以來，主要體現為由上至下的國家機構改革已經進行了多輪。與之前的相比，這一次以山西“人口小縣”為代表的地方層面的機構改革試點，不僅是因應新一輪國家機構改革的需要，也表現出明顯的地方內驅力。

這背後與兩個現實原因相關：一，人口形勢的變化。2022年開始，中國進入人口負增長階段，各區域間的人口分化局面也日益顯現。其中，縣域人口向大城市集中的趨勢更加明顯，人口收縮的縣城越來越多。二，在經濟增速放緩的大背景下，縣域經濟活力和地方政府財力都面臨更大壓力。

也就是說，從響應人口變化，及降低行政成本壓力的角度，地方層面有了更多動力去推進機構改革。

這方面，綜合承受能力更低的人口小縣，自然處於改革需求的最前端。中國到底有多少人口小縣呢？據《中國縣域統計年鑑2021（縣市卷）》，在納入統計的2075個縣域單位中，戶籍人口在10萬到20萬之間的縣（市）有228個，10萬以下的縣（市）有206個。其中，又有90個袖珍縣（市），常住人口在5萬以下。也就是說，僅僅是按照10萬人口以下的標準，需要改革的“人口小縣”就超過200個。

因此，這一輪“主要是合併機構、精簡人員，把原來職能相近的部門都合併起來”的人口小縣“大部制”改革，不只是山西在推進，青海、內蒙古、湖南、安徽、甘肅、江西等多地，都有相關改革嘗試。

但要指出的是，對這輪改革的成效的判斷，可能還需要在一個更長的時間裡，才會有一個更客觀的答案。

一者，這類改革本身是一個持續推進的過程，“降本增效”效果的體現，需要時間。

比如，參加改革的某個小縣，目前的人員經費“暫時省不了”，因為改革後部分部門出現了超編以及因職級調整帶來的工資增長等問題。而“超編人員的消化需要時間，三五年的政策過渡期後，部分人員退休了，整體的編制才能符合改革的要求”。

二者，目前所強調的改革成效，主要體現在行政執行成本的降低上，但衡量機構改革的標準，行政執行成本的變化只是標準之一。甚至說，更重要的標準，其實還是要看整體的政府服務效能是否提高了。

比如，政府內部的運轉效率如何變化，當地民眾的“獲得感”又是否增強了？如在養老、教育等各方面的民生服務需求都顯著提升的今天，一些職能部門的合併和編制精簡，是否會影響到相關公共服務的質量，就是一個不能不正視的問題。如果以降低財政壓力為主要目的的“大部制”改革，最終是以犧牲行政服務效能為代價，很難說是真正的成功。

一句話，既要降低行政執行成本，又要提升政府服務水平，這兩者如何兼顧，考驗著改革的平衡力。

機構改革光靠地方為何不行？

目前，這輪人口小縣的“大部制”改革，主要是單個縣域內行政機構的合併和精簡，但若從最大化降低行政成本的角度，還有一個步子更大的改革選項，即人口小縣的直接合並，目前來看還有待破題。

如2021年全國“兩會”期間，時任全國政協常委李冬玉提交了《最佳化縣級行政區劃，推進經濟一體化發展》提案，建議對人口規模低於10萬的小縣試點先行合併，以減少行政資源浪費。就實際情況看，在總人口負增長及人口區域佈局分化加快的大背景下，人口小縣的合併將是不得不為之的一步。而鑑於這類改革可能觸動更大的既得利益，它的推動必須依賴於更高層面的統籌部署。

當然，即便是地方層面的機構合併和編制精簡，究竟能夠到達什麼樣的程度，取得怎樣的成效，本身也與上下的改革聯動和協調有直接關係。

事實上，據南方週末的調查，山西的改革試點縣中，“上下不對口”的問題開始出現。如其中一個案例是：按照新一輪黨和國家機構改革方案，某縣在人口小縣改革中劃到政法委的信訪局，將劃到新成立的社會工作部。這意味著，還要繼續進行新的調整。

這在過去，也是有前車之鑑的。2009年9月，廣東省佛山市順德區實施黨政聯動的“大部制”改革，某個部門在改革後同時涵蓋了多個職能。最終出現了一個部門到了寫各類彙報材料和年終總結時，必須對應14個省級部門分別寫14份總結報告的尷尬。這直接導致了人手的增加：該部（局）秘書科的人手一度增加到9個，而一般部（局）的秘書科只有兩三個人——人員精簡的效果直接受影響。

由此可見，人口小縣的機構改革，雖然地方上不乏動力，但同樣是牽一髮而動全身，既要有橫向上的主動性，也離不開縱向上的協同支援。“上下”的協調性不足，勢必增加改革的不確定性。

如何走出精簡後再膨脹的“怪圈”？

囿於人口、經濟發展階段等各方面的變化，這輪行政機構改革在地方層面所引發的積極性，其實遠不止體現在人口小縣上。

一個具有代表性的案例是，上個月河南曾披露了一組頗為吸睛的資料：省直層面，除學校、醫院外，事業單位精簡60.7%，撤銷科級和事業編制16名以下事業單位，以及“空殼單位”137個，事業編制精簡46.9%；市縣層面，納入改革範圍的事業機構精簡44.3%，事業編制精簡23%。

類似的看起來步子很大的機構改革，其實在多個省都存在，並且財力、人口等各方面看起來都更“充裕”的東部省份，也是如此。

但仔細觀察會發現，其真正的“精簡”力度，未必有數字表現出的那麼明顯。

其一，這類精簡物件中，很多本身早就已是“空殼單位”，也就是說實際精簡掉的編制數量，並沒那麼大；

其二，“縮編不等於減人”，比如，改革後收回的事業編制和機構限額，由市、縣本級統籌使用，鼓勵“減上補下、減縣補鄉”。即相當一部分編制的縮減並不等於是直接“消失”了，而是騰挪到基層等其他地方。

因此，若僅僅是從降低財政執行負擔的角度，對這類機構改革的效果，可能也未必有想象中的那麼樂觀。甚至輿論不無擔心，有些精簡掉的編制，會否再度透過增加“編外人員”的方式來實現變相的擴充？

《南方週末》的報道中提到過一個案例：1990年代，財政自給率只有27%、需舉債才能發工資的陝西省黃龍縣率先開始改革，試圖透過精簡機構和人員的方式緩解財政壓力。最終，該縣撤併了黨政事業單位58個，僅縣直單位就減少了228個吃“財政飯”的人員。然而，幾年後，不少機構又恢復了原樣，財政供給人員甚至比改革前還增加了一千多人。