政府是資料最大的生產者和擁有者，把這些資料開放出來，將為數字經濟發展提供豐富“養分”，釋放出巨大的經濟和社會價值。公共資料作為一種有價值的資源，屬於國家所有，公共部門作為資料的控制者，既要承擔資料安全管理的責任，也負有向社會開放、儘可能發揮資料價值的義務。
上海市第十二次黨代會提出，上海將推進國際資料港、資料交易所和國家算力樞紐節點建設，打造具有世界影響力的國際數字之都。不久前，上海市人民政府批覆同意組建上海資料集團有限公司，為推動公共資料授權運營、打造上海數字經濟新優勢落下重要一步棋子。
數字經濟的創新和發展需要海量的資料資源進行演算法開發、商業模式培育。政府是資料最大的生產者和擁有者，把這些資料開放出來，將為數字經濟發展提供豐富“養分”，釋放出巨大的經濟和社會價值。早在2012年，上海市就建立了全國省級政府第一個公共資料開放平臺。2019年，上海市率先出臺《上海市公共資料開放暫行辦法》。截至2021年10月，我國已有193個省級和城市的地方政府上線了資料開放平臺。與平臺建設相對應的，是各地立法的快速推進和迭代。在此過程中，也存在一些問題需要進一步解決。
釐清“資料”和“資訊”
資料是一個很難界定的概念。資料的各種含義猶如一個光譜，光譜的兩端，分別是最狹義和最廣義的兩種界定。最狹義的資料，即資料就是一種“數值”，如統計資料。最廣義的資料，不僅包括書面記載的數值，更多的是指電子化的資料，既包括採集的對事實狀態記錄的資料，也包括電子化的資訊，甚至圖片、聲音、文字在計算機儲存中也成為一種資料。公共資料開放中提及的資料，特指“資料資源”，是指在大資料背景下，具有生產要素價值，以電子形式記錄的原始性、可以機器讀取的資料。
美國管理學家羅素·艾可夫（Russell.L.Ackoff）構建了DIKW的認知金字塔體系，即從低到高依次為資料（Data）、資訊（Information）、知識（Knowledge）及智慧（Wisdom），比較清晰地解讀了資料和資訊的關係。即，資料處於所有認知的最底層，資料經過解讀後，可以轉化為資訊，不同人解讀方法不同，傳遞的資訊也不同。另一方面，某些資訊，如旗語、莫爾斯電碼等又不屬於資料。釐清資料和資訊的關係，有助於區分公共資料開放和政府資訊公開的核心差異，從而界定公共資料開放制度的調整物件和適用範圍。
界定公共資料權屬
如何對公共資料這種新型權利進行確認，是構建公共資料開放制度的核心問題，也是資料開放的基礎。《民法典》第127條規定，“法律對資料、網路虛擬財產的保護有規定的，依照其規定。”雖然該條款是一個指引性規定，但該條出現在民事權利一章中，與物權、債權、股權、智慧財產權等財產權並列，說明《民法典》已經承認資料作為一種民事權利的法律地位。公共資料是公共管理和服務機構基於法定職責或授權，在履職過程中採集和掌握的，具有合法性。公共資料從法律上應歸屬於國有財產範疇，由政府代表國家對公共資料資源行使管理和控制權，並可以根據公共利益的需要對外開放。
一個有爭議性的問題是，公共資料中能夠識別個人身份資訊的資料，究竟是否屬於公共資料，應當歸誰所有。筆者認為，首先，公共資料中並不包含“個人資料”，只可能包含“個人資訊”。原因在於，能夠識別出身份的資料，已經轉化為“資訊”，不宜稱之為“資料”。如果非要界定個人資料，則參照公共資料的概念，是指個人採集、控制的資料。其次，公共資料中的“個人資訊”，是基於法定職權採集產生的，並非基於“知情同意原則”獲取的，政府部門採集這些資料具有公共利益屬性，為履行法定職責所必需。最後，否認公共資料中的“個人資料”權利，並非不保護其中蘊含的個人資訊。政府在採集資料時本來就應當遵循合法、正當和最少夠用原則，資料主體還享有隱私權、知情權、更正權等合法權益。綜上，公共資料作為一種有價值的資源，屬於國家所有，公共部門作為資料的控制者，既要承擔資料安全管理的責任，也負有向社會開放、儘可能發揮資料價值的義務。
完善開放路徑
從各地近年來的立法來看，探索建立了不同的公共資料開放路徑，如主動開放、依申請開放、附條件開放等。在實踐中還出現了公共資料委託運營、資產運營等不同形式。國家檔案也有諸如公共資料授權運營、特許開發等表述。這些不同的路徑形式，與公共資料開放究竟是什麼關係，立法和檔案層面沒有明確，實踐層面也未達成一致意見。筆者認為，無論採取何種路徑，究其實質，都是透過制度設計將公共資料交由社會主體開發利用，繼而挖掘公共資料價值的一種形式。因此，凡是公共部門向社會提供公共資料的行為，均可以納入公共資料開放的範疇，其本質是將公共資料資源這一生產要素向社會分配的過程。
基於上述理念，公共資料開放路徑可以分為直接開放和間接開放兩大類。直接開放是指公共部門直接將公共資料授權資料利用主體使用，與公眾建立授權開放的法律關係。公共資料的間接開放可以藉助政府特許經營的法律框架來設計。特許經營型開放賦予特許經營者更大的資料許可權，透過公私合作滿足公眾多樣化的資料需求，有助於推動公共資料開放向深層次發展。
推進國家立法
與政府資訊公開相比，公共資料開放在制度起源、調整物件、價值理念、政府責任等方面均存在顯著不同，具有“獨立門戶”的特徵。同時，考慮到公共資料開放可能釋放出的巨大經濟社會價值，值得一部單獨立法予以規範和調整。為此，建議在各地立法的基礎上，出臺國家層面的《公共資料開放條例》，對公共資料的範圍、權屬、開放路徑、監管要求等予以規定，並輔以個人資訊保護、資料糾錯處理等配套制度，構建高效、安全、合規的公共資料開放制度，既最大程度地釋放公共資料的價值紅利，又保護好資料安全、商業秘密和個人資訊，促進數字經濟發展與數字社會建設。
（本文原刊於《文匯報·文匯智庫》，2022年7月8日，作者單位：華東政法大學經濟法學院）
編輯：晨文
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