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公共投資的潛力與空間
文 | 張斌 朱鶴 盛中明 劉怡彤
短期內走出需求不足的負向螺旋迴圈，需要公共部門投資發揮引領作用。支援和擴大家庭消費的政策對擴大需求會有幫助，特別是從中長期來看這應該是擴大內需的支柱。但是從短期來看，私人部門的投資和信貸身處在需求不足的負向螺旋迴圈當中，難以憑藉自身力量逆轉走勢，政府主導的公共部門投資和政府信貸增長應該在短期內打破負向螺旋迴圈中發揮引領作用。
擴大公共投資和政府債務面臨著諸多擔心和疑慮。比較突出的擔心和疑慮是加劇產能過剩、政府（隱性）債務風險、投資空間不足等。對於產能過剩擔憂：公共投資主要是公益和準公益類的投資，很少涉及製造業，新增公共投資更多是對其他行業的賦能，並不會直接增加新的產能。對於政府債務風險擔憂：我們在CF40研究·簡報《債務增長與債務風險的平衡》中專門討論了政府債務問題，基本結論是當前中國政府部門有充分的舉債空間，但在舉債的融資工具和投資佈局方面需要做出調整。
對於中國的公共投資空間：國際比較看，我國服務業投資佔比遠低於發達國家平均水平，公共服務業投資的佔比尤其低。在教育、文化、體育、地下網管、城市道路等公共領域的投資還有很大差距。我們測算未來5年中國至少還有約31萬億的增量公共投資空間：
一是存量的改善，城市生活品質升級。提高城市常住人口（包括存量流動人口）的人均城市建設水平和公共服務質量，保障房建設、舊房改造、城市路網提升、地下管網改造以及圖書館、博物館、體育館建設需要公共投資23.6萬億。
二是增量的需要，幫助流動人口安家。流動人口市民化後，家庭隨遷必然帶來城市人口增加，由此帶來增量的城市建設和公共服務需求。當前面臨安家落戶難的流動人口主要是大城市城區的流動人口，這些區域流動人口市民化將給70個大中城市帶來約3300萬的人口增量，產生城市公共投資需求7.5萬億。
對於未來5年31萬億增量公共投資的資金來源，應該堅持開大前門、堵住後門，根據投資專案的公益屬性、惠及範圍是當地還是全國，確定合理的融資來源。公共專案投資不應該以謀求商業回報率為評價標準，更應該看重其公益性質。
走出需求不足需要
公共投資的引領作用
擴大內需是當前中國宏觀經濟管理最突出的任務。對此，一種流行的看法是從我國的需求結構來看，居民消費需求的佔比較低，投資需求的佔比較高，因此擴大內需的重點是擴大家庭消費需求。將擴大居民消費在總需求中的佔比作為中長期的、結構性的目標非常正確，透過較大力度的改革舉措提高居民的可支配收入水平和消費水平也是越快越好。但是在短期內，主要寄希望於透過擴大居民消費走出當前的需求不足局面難度較大，原因有三：
第一，支援家庭消費擴張的政策應該是中長期的政策和制度安排，不適合當作週期性政策。持續地擴大家庭消費需要兩方面支援，一方面是提高勞動者收入、最佳化收入分配和提高社會福利保障水平；另一方面是提高住房、教育、醫療等方面的可得性和價效比，特別是為外出打工群體提供在工作城市安家的相關配套和服務。
這些政策和制度安排都應該是長期的、穩定的，不應該是週期性的。舉例而言，中央和地方財政增加對低收入群體的社會福利保障支出，如果今年要增加2萬億，那麼明年後年也至少應該保持這個增幅，不宜根據經濟週期變化做調整。與此相對比，支援投資的政策，無論是政府支援的公共投資還是對私人部門投資的政策支援都可以是暫時性的、週期性的，可以根據需要隨時調整。
第二，消費是慢變數。經驗上來看，消費與投資相比是慢變數，短期內變化幅度較小。近年來需求不足的突出表現是房地產和政府主導的投資下降、企業盈利下降和信貸下降這些快變數之間的負向螺旋迴圈，帶動著總支出、總收入、信貸這些加總變數之間的負向螺旋迴圈，這個過程中居民消費和勞動者收入這些慢變數被動地跟著一起下降。相應的，在勞動者收入和消費徹底走出負向迴圈的過程中，也需要先見到投資和信貸的顯著改善。
實踐當中我們也缺少短期內大幅提升消費的政策經驗。過去幾年，我國採取了以舊換新、消費券、提升消費場景等眾多手段提升消費，這些手段在區域性消費領域發揮了較大作用，但是對總體消費的增長貢獻相對有限。
以目前國內情況來看，短期內走出需求不足局面，大概需要額外4-５萬億的總支出增加。如果４-５萬億主要來自居民消費，意味著居民消費要在目前水平上額外增長10%以上，這種增幅在歷史上沒有出現過，短期內如何實現沒有經驗。如果４-５萬億主要來自公共投資，這帶來的投資增速上升歷史上有過多次，政府和相關機構也有較為充分的經驗積累。政府和相關機構需要為朝著擴大消費的方向努力，做出更多的改革，但這是個需要摸索的過程，難以一蹴而就。
資料來源：Wind
第三，中央政府發錢擴大消費的乘數效應與中央政府投資的乘數效應難辨高低。以短期內走出需求不足為目標，判斷應該支援消費還是投資的取捨關鍵在於乘數效應大小。假定邊際消費傾向為ａ，０＜ａ＜１，透過擴大１單位中央政府投資帶來的支出乘數效應是１／（１－ａ）。如果中央政府投資同時有地方政府配套支出增加ｐ單位，則乘數效應是（１＋ｐ）／（１－ａ）。如果將１單位財政用於給居民部門發錢，然後再由居民部門擴大消費支出，由此帶來的支出乘數效應是ａ／（１－ａ）。
中央政府投資的乘數效應更大，是因為政府１單位投資直接形成了支出，這１單位支出進入下一輪迴圈，進而形成放大乘數效應，考慮到地方政府配套支出以後，中央政府投資的乘數會更大。如果政府將１單位收入給與居民，居民可支配收入提高１單位，會形成ａ的支出，然後再進入下一輪迴圈。舉例而言，如果居民的邊際消費傾向是0.５，地方政府的配套支出是１：１，中央政府增加１單位投資的支出乘數效應是４倍，中央政府將１單位收入轉移給私人部門帶來的支出乘數效應是１倍。
這個乘數的估算只是個初步的演練，並不能由此判斷出中央政府投資的乘數一定大於支援消費的乘數。如果政府第一輪的投資支出當中只形成了少數人的收入，而這些人獲得收入以後只有很少的支出，這會降低財政投資的乘數效應。如果只有中央政府投資增加，沒有地方政府配套的投資增加，這也會降低乘數效應。如果政府發錢是有針對性地增加了邊際消費傾向較高的低收入群體的收入，則透過發錢帶來的乘數效應會更大一些。
即便如此，這個測算還是提示我們，地方政府的配套支出會提高中央政府投資的乘數效應，較低的邊際消費傾向會更大幅度地（從第一輪支出開始）壓減支援消費的乘數效應。中央政府投資的乘數效應未必會低於發錢支援消費的乘數效應。
短期內走出需求不足的負向螺旋迴圈，需要公共部門投資和公共部門信貸發揮引領作用。支援和擴大家庭消費的政策對擴大需求會有幫助，特別是從中長期來看這應該是擴大內需的支柱。但是短期來看，投資和信貸是快變數，私人部門的投資和信貸身處在需求不足的負向螺旋迴圈當中，難以憑藉自身力量逆轉走勢，有能力打破負向螺旋迴圈的是政府主導的公共部門投資和政府信貸增長。下面我們主要討論中國的公共投資空間。
固定資產投資的國際對比
我們選擇了美國、日本、韓國、英國、德國、法國和義大利的固定資產投資資料作為參照樣本，與中國的固定資產投資進行結構對比。發達國家的資料來源於OECD資料庫及其政府網站，這裡選擇了2013-2022或2013-2023年各行業投資在全部固定資產投資中佔比的均值作為參照物件。中國的資料為2022年各行業固定資產投資在全部固定資產投資中的佔比。
為了進行有效比較，我們對中國的服務業分類進行了重新整理，以匹配國際標準。具體來說，“批發和零售業”“住宿和餐飲業”“資訊傳播、軟體和資訊科技服務業”“金融業”“租賃和商務服務業”“科學研究、技術服務和地質勘查業”“居民服務、修理和其他服務業”“文化、體育和娛樂業”被合併列示為“私人服務業”。此外，“教育”“衛生和社會工作”“公共管理、社會保障和社會組織”被歸入“公共服務業”。對比的主要發現如下：
第一，中國公共基礎設施投資、製造業投資以及農業投資在全部固定資產投資中的佔比遠高於發達國家相關行業的投資佔比。2022年我國公共基礎設施投資在全部固定資產投資中的佔比達到26.3％，超出發達國家10％左右的水平。我國製造業投資在全部固定資產投資中的佔比33.1％，低於樣本期中韓國的佔比34.3％，遠高於其他發達國家的佔比。
資料來源：OECD、各國政府部門
第二，我國房地產投資的投資佔比與發達國家相比處於中間水平。在經歷了近年來的房地產市場大幅調整以後，我國房地產投資在全部固定資產投資中的佔比大幅下降，2022年只有20.8％。與發達國家過去十多年房地產投資在全部固定資產投資中的佔比相比較，低於法國、德國、英國、義大利這些歐洲國家的佔比，與美國、韓國和日本的佔比大致持平。
第三，我國服務業投資佔比遠低於發達國家平均水平，公共服務業投資的佔比尤其低。我國公共服務業的固定資產投資佔比為4.9%，發達國家的投資佔比在11%至25%之間；我國私人服務業的固定資產投資佔比為9.5%，發達國家的投資佔比則位於15%至30%之間，不論是在公共領域，還是私人領域，中國服務業的固定資產投資佔比都遠低於發達國家水平。
資料來源：OECD、各國政府部門
第四，公共投資方面，我國在電力和燃氣、鐵路、公路、機場、港口碼頭等基礎設施方面有大量投資和長足進步，很多領域已經接近發達國家水平甚至超過發達國家水平。但是在教育、文化、體育、地下網管、城市道路等公共領域的投資還有很大差距。
比如我國百萬人平均擁有的圖書館、博物館、體育場地、城市人均道路長度等遠遠落後於發達國家水平。截至目前，我國地級以上城市城區有1.1億流動人口難以在常住地安居，當地政府缺少相應的保障性住房以及各種教育和醫療配套服務，這背後有大量的公共投資缺口。
資料來源：《中國城市建設年鑑》、OECD、各國政府部門
進一步提升城市生活品質，緩解城市病，讓流動人口在工作所在地安家生活，離不開擴大城市公共服務和公共管理領域的投資。這些公益類投資是進一步推動中國居民生活品質升級必不可少的保障。
接下來，我們粗略估算了未來五年中國城市所需的公共投資規模，主要包括兩個方面：一是存量的改善，提高存量城市常住人口（包括存量流動人口）的人均城市建設水平和公共服務質量；二是增量的需要。流動人口市民化後，家庭隨遷必然帶來城市人口增加，由此帶來增量的城市建設和公共服務需求。
未來五年城市建設相關的公共投資空間
存量提升的公共投資，主要是針對當前已經在城市工作和生活的人群，提升相關的公共設施和公共服務水平，提升其在城市的生活品質和工作效率。
1. 保障房建設：資金需求4-6萬億元
住房是居民生活的基本保障之一。從全國平均水平看，我國城鎮居民人均住房面積達到一些發達國家70%的水平。發達國家中人均住房面積最高的國家是美國（接近70平方米），德國、法國和英國的人均住房面積均在40平方米左右，日本的人均住房面積只有22.8平方米。根據公開資料，目前我國城鎮居民人均住房建築面積為40平方米左右，按照1.3的係數折算成使用面積大概是30平方米，已經相當於歐洲發達國家70%的水平、顯著高於日本。
我國住房在空間分佈上存在嚴重不均衡，一線城市住房明顯短缺、居住用地供應明顯不足。據2020年人口普查資料和中國金融四十人研究院的計算，一線城市的人均住房面積只有29平方米，顯著低於其他城市40平方米左右的水平。一線城市的人均居住用地面積較其他城市的差距則更大，只有17平方米；二線城市人均居住用地面積30平方米，也偏低，三線和其他城市有40平方米。一線城市居民較其他城市住得更擠；同時，居住用地供應不足、住房容積率過高，居住質量也較其他城市更低。二線城市的居住質量也有提升空間。
資料來源：《中國城市建設年鑑》
如果未來5年住房的空間分佈更加均衡，一、二線城市的人均住房面積達到目前的全國平均水平，且其中一半的增量住房由保障房提供的話，那麼未來5年一、二線城市將分別有3.4、0.9億平方米的保障房建設需求，合計將產生4-6萬億的保障房建設投資需求。（需要注意的是，流動人口市民化後，家庭隨遷帶來城市人口增加，會進一步提升保障房建設投資需求。對此，後文將另做討論。）
資料來源：作者自行測算
1）一二線城市合計需增加保障房居住用地1.4億平方米，產生約5000億元的土地開發整理成本。一二線城市保障房建設需求合計4.3億平方米，保障房容積率可以設定在偏高水平（3.0左右），則需要增加居住用地約1.2億平方米。若增加的居住用地完全來自擴充套件城市建成區面積，則增加保障房用地的結果僅僅是讓一線城市當前建成區佔市區面積的比例從15.7%提高至16.1%，這是完全可以實現的增量土地供應；對二線城市建成區佔市區面積比例的影響則微乎其微。考慮到土地一級開發的成本約3000-4000元/平方米，一二線城市增加保障住房用地產生約5000億元的土地開發整理成本。
2）取得土地使用權的成本約1.8-3.7萬億元。據Wind資料，2023年一、二線城市住宅用地出讓均價分別為6萬元/平方米、1.5萬元/平方米。保障性住房具有保民生的政策屬性，其土地出讓價格可以有較大幅度降低。若出讓價格按照市場均價的50%計算，則一、二線城市建造保障房需要的土地出讓成本約3.7萬億元；若出讓價格按照市場均價的25%計算，則需要1.8萬億元。
3）一、二線城市保障房建造成本合計約1.8萬億元（住房建造成本約4100元/平方米）。
2. 城市住房更新改造：資金需求2.4萬億元
……
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版面編輯：潘潘｜責任編輯：潘潘
監製：李俊虎 潘潘