作者：比較
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《比較》：今年是我國“十四五”規劃時期的最後一年，在制定新的五年規劃時，一般都需要對上一個五年規劃進行總結評估，您如何評價我國“十四五”取得的成就？
徐林：由於“十四五”規劃涉及經濟社會發展的方方面面，作為個人，要評價“十四五”規劃的實施，無論是掌握的資訊，還是視野、格局和站位，都無法與政府機構相比，因此很難做到客觀全面，我相信國家發改委會對此做出全面的分析評估。如果一定要我提出點個人看法，也只能試著做一些基於個人感受的不全面評價，供大家批評。
首先，“十四五”時期是我國經歷過的十分複雜困難的一個時期，在國內，“十四五”起始就遇到了新冠疫情的衝擊。在國際層面，由於美國強化了對中國的競爭性遏制，加之俄烏衝突和中東局勢動盪的影響，“十四五”的國際地緣環境也十分複雜嚴峻，比如美國拜登政府對中國創新發展的遏制變得比過去更系統並更具針對性。可能恰恰是因為各種不確定因素的廣泛分佈，全國人大透過的“十四五”規劃綱要沒有像過去的五年規劃那樣，提出一個明確的五年經濟增長年均預期目標，所以也就不存在對是否實現經濟增長預期目標做出評價。從官方統計資料及今年年度計劃提出的預期目標看，“十四五”時期我國的實際年均經濟增長大概會在5%左右。考慮到“十四五”期間我國面臨新冠疫情衝擊等不利情況、國際地緣政治導致的外部環境惡化，以及房地產和債務週期的負面衝擊，能取得這樣的增長業績，應該說並不容易，是中央政府改善宏觀調控，各級地方政府努力作為，勤勞刻苦的中國人民特別是廣大企業家和勞動者艱辛奮鬥的結果。
其次，作為一個普通人能夠切實感受到，且比較亮眼的變化是哪些呢？我感覺大家議論較多、體會較深的可能有以下幾個方面：一是在比較複雜的外部環境下，中國進出口總額取得了高於經濟增長的增速，“十四五”前四年以人民幣計價的出口和進口年均增速分別達到了9.1%和8.05%，累計貨物貿易順差達到31 773億美元，特別是2024年的貨物貿易順差達到了9921億美元的新高，考慮到中國製造業約40%左右的產出用於出口，貿易對增長和就業的貢獻十分明顯。二是綠色低碳轉型取得積極進展，新能源技術不僅處於全球領先地位，新能源替代步伐大大加快，非化石能源發電裝機容量佔比已經達到55%，其中風光發電裝機過去四年增加了837.22GW（吉瓦），發電量佔比由2020年的9.5%，大幅提高到2024年的17%以上。在綠色電力支援下，全社會電氣化程度持續提高，新能源汽車快速滲透替代，四年累計銷售新能源汽車3 059萬輛，2024年新能源汽車銷量是2020年的8倍多，新能源汽車的吸引力和滲透力還在進一步增強，充電、換電等基礎設施也越來越便利，生態環境和居民居住環境的總體質量也明顯改善，綠色低碳轉型已經成為我國經濟增長的新動能。三是數字技術越來越廣泛深入地滲透經濟社會發展的方方面面，與百姓生活密切相關的網路購物、數字支付、公共服務等數字化經營規模日益擴大，人工智慧和機器人等新技術也開始走入百姓生活，數字經濟佔比由2020年的38%左右，提高到目前的45%左右，基於網際網路、大資料、人工智慧等數字技術的數字社會正在快速形成，對經濟增長、創新生產、便利生活和效率提升正發揮日益重要的作用。
當然，“十四五”取得成就的領域肯定遠不止我列出的那些，我相信各部門、官方媒體和宣傳部門最終會在“十四五”規劃結束時，以各種方式展示。
但對於思考分析新的五年甚至更長時間的發展前景來說，總結過去的重點並不是描述和展示過去的發展成就，並從中找到自我滿足感和自豪感。更重要的是要分析判斷，在過去幾年有哪些趨勢性因素和挑戰，會影響未來的發展，哪些會延續並更好地發揮作用，哪些需要在新的五年規劃中採取措施加以阻止或改變，防止成為發展障礙。從這個角度來看，中國未來發展面臨的挑戰和壓力並不小，一些問題甚至還比較突出。
我個人判斷主要有以下幾個方面：一是經濟增長的結構性減速壓力持續加大，當前還處在結構性減速和週期性減速疊加時期；二是由於中美戰略競爭的加劇，外部環境在新的五年有可能更加複雜，對我國企業的海外經營和更好利用國際市場和國際資源帶來新的不確定性風險；三是民營部門的投資發展信心不足可能會影響創新投入和有效投資的擴張，並導致就業困境；四是經濟社會治理模式不適應經濟社會結構和經濟基礎，生產關係和生產力特別是新質生產力之間缺乏良性互促。
化解上述問題和挑戰，需要我們在制度和政策等方面做出改進，繼續強化對創新和轉型升級動力的培育。需要透過改革不斷完善經濟和社會治理轉型，構建基於持續創新和升級的結構性轉型動力，以及更好利用國際市場和國際資源的制度保障。
《比較》：我們都知道一國經濟都是在特定時期的國內外環境下發展運營的，國內外環境的變化會對國家的經濟發展構成很大影響。您剛才提到未來五年的國際環境會更加複雜，您認為“十五五”時期我國的國內外環境會有哪些重大變化，並可能影響我們的發展呢？
徐林：你問了一個非常複雜但又十分重要的問題。的確，對於國家五年規劃的研究制定人員來說，分析特定時期的國內外環境，是必須進行的基本前期研究。作為個人，我們沒有機會參與外交政策的制定和討論，也不掌握足夠的資訊，只能根據從各類媒體獲取的資訊，基於自身的邏輯分析來做一些判斷。
從國際環境來看，百年未有之大變局加速演進，各種風險正在交織疊加，我們在分析國際環境時可能需要據此有一些新的視角和判斷。我國過去多年來都認為和平與發展是當今世界的主題，這個判斷延自鄧小平時代。可能恰恰是基於這樣的判斷，所以我們過去的外交基本上以經濟外交為主，外交更多體現的是為經濟發展服務。
雖然過去幾十年世界並不平靜，區域性衝突和恐怖襲擊時有發生，但就全球而言，沒有發生過影響面波及全球的大國間戰爭，特別是核大國之間的戰爭。各國政府總體上依然致力於透過參與基於國際規則的全球化來謀求各自經濟的發展，並以此提高各國人民的生活水平。在這個過程中，中國曾經遇到過一些突發事件和挑釁，比如南斯拉夫使館被炸、南海撞機事件、釣魚島爭端和臺海風雲等，我國政府基於這一大的判斷做出了當時的理性選擇，有效緩和了當時的局面。我國以經濟外交、和平外交為主線，獲得持續幾十年和平合作、穩定發展的機遇。
但如今的地緣政治出現了一些根本性變化，其核心是中美關係性質的變化，原有的國際體系正在日益瓦解。究其原因，一是隨著中國經濟實力的持續提升，特別是隨著中國製造能力、國際競爭力、科技研發能力、貿易規模和貿易順差的持續提升，以及中國軍力的不斷增強，美國越來越多感受到了來自中國的追趕壓力和競爭挑戰。二是由於兩國之間在意識形態、價值觀、政治體制之間的差異，以及兩國對彼此行事方式的不滿，使得美國政界在過去十多年時間完成了對中國基本看法的轉變，已經把中國視為美國曆史上從未遇到過的最大競爭對手，甚至強於冷戰時期的競爭對手蘇聯，這使得中美競爭關係和彼此間的矛盾具有結構性特徵，不容易在短期內緩解；三是美國試圖聯合西方盟國採取行動在教育、科技、產業、市場等領域降低與中國的相互依賴，以各種藉口和極端手段謀求與中國的貿易平衡，試圖重構更全面的美國製造體系和能力。這一程序從奧巴馬當政的末期開始，在特朗普第一任期內開始擴大範圍，在拜登任期內進一步強化並系統化，並得到了其歐亞盟國不同程度的響應。特朗普就任新一屆總統已經過了一百天，目前正處在打破國際國內舊體系的過程中，但如何構建新體系，構建什麼樣的新體系還未顯露出足夠的端倪和線索。然而，目前正在進行的關稅戰雖然告一段落，但其對待中國的態度至今尚未出現大的新變化。與拜登政府建制派治理團隊有所不同的是，作為一個有商人背景的政治人物，特朗普本人可能不會那麼意識形態掛帥，其做事的言語、行為和作風有時會令人咂舌，也可能會做出某種努力來緩解中美關係的進一步惡化，但目的不是讓中國更好或更舒服，而是以美國利益優先為目的，實現其競選承諾。他可能會期待透過某種交易獲得對美國有利的回報，如果中國拿不出足夠有吸引力的出價，他針對中國的報復也可能會更強有力。從中美經濟貿易關係的未來看，如果特朗普總統真的要實行振興美國製造業並使美國就業不受貿易損害，這意味著今後更多的製成品需要在美國製造，由於美國製造的成本高而供應鏈效率不高，缺乏足夠的競爭力，中國作為一個製造業出口大國和對美貿易順差大國，一定會受到特朗普平衡中美貿易的各類貿易保護舉措的影響。除非中國能多進口足夠多的美國貨物來縮小對美貿易順差，否則中美貿易關係不太可能好到哪去。中國企業目前採取的透過在第三國生產繞過對華高關稅出口美國的轉移貿易方式，也會受到特別關注和阻撓。按照這個邏輯，美國不僅對中國會如此，可能對部分盟國也會如此。具有不確定性的是，美國朝野究竟有多大決心持續實施這一結構調整策略，畢竟美國的貿易逆差是與美元的國際地位緊密相關的，也是美國在全球輸出美元、主導全球貨幣和金融體系的重要機制，事關未來全球貨幣體系和金融體系的調整。美國如果真要在全球範圍實現貿易平衡，可能不得不放棄美元作為國際主導貨幣帶來的鑄幣稅等諸多好處，完成這一變化需要有足夠的政治決心、過渡期安排和不同國家之間的相互適應，可能並不容易。
如果中美關係不能出現好轉，受中美關係牽制的中歐關係、中日關係、中澳關係和中韓關係也不太可能有大的好轉。我過去與日本政界高層有過幾次交流，他們也表達了類似的看法。在中美關係發生變化的大背景下，中歐關係其實對中國至關重要，畢竟歐洲國家是否把中國作為地緣政治對手，並沒有形成一致的看法。但中歐關係目前在很大程度上受到中國對俄烏衝突立場的牽制，也受到美國協同歐盟對華立場的牽制，由於歐洲把俄羅斯視為對其安全利益的最大挑戰，把中歐貿易中的不公平競爭視為對歐經濟安全的挑戰，中歐關係的改善也面臨諸多複雜因素的影響。
除此之外，中拉關係、中非關係、中國與東盟關係雖然趨勢不錯，但也可能成為中美之間競爭博弈的外交戰場，中美雙方都會盡力發揮在這些地區的影響力，謀求各自的地緣政治和經濟利益，因為這些地區和國家都是兩國值得花力氣拓展的利益空間，也是中國一帶一路倡議的積極響應地區。
更值得關注的是，隨著中國企業在越來越多的產業領域展現的市場競爭力，在國際市場佔有率的不斷提升，以及由此可能導致的對更多國家的貿易順差，今後會有更多國家開始關注與中國的貿易不平衡問題，並採取相應措施來應對，由此導致的貿易摩擦也可能對雙邊關係構成不利影響，極有可能演變成一個地緣政治的敏感話題。除非中國像美國過去那樣，是一個進口大國並對這些國家保持持續逆差狀態，使它們在相互依賴關係中更多依賴中國市場，但這一改變的難度對中國來說也是較大的。
儘管存在上述不確定性，從大的格局和趨勢看，能夠對世界和平產生衝擊並將中國引入戰爭的不確定性，主要還在南海地區、臺海地區和朝鮮半島，但這些地區是我們自己具有較大選擇主動權的地區。所以從總體上看，我覺得“十五五”期間，作為一個核大國和有足夠常規軍事能力的大國，我們應該有意願和能力維護世界和平與發展的大格局不發生改變。雖然干擾我國經濟發展和國際合作的不利因素可能會延續並繼續增加，但作為一個全球性大國和大型經濟體，我們依然有較大的主動性把握自己的立場和機會，用更高的政治和外交智慧和更強的綜合實力，去爭取和平並贏得更多競爭優勢和發展機會。
從現有國際秩序改進或重構的角度看，目前特朗普政府表現出來的趨勢是以美國利益優先的做法，並不在意現有國際規則和秩序的約束，但美國新政府國務卿魯比奧認識到世界多極化是趨勢，強調依然需要主要大國共同合作應對世介面臨的挑戰和問題。從特朗普政府目前的現行做法看，美國似乎正在破壞一個它自己主導構建的舊世界和舊秩序，但如何構建新世界和新秩序，構建什麼樣的新世界和新秩序還不得而知，但總體上聯合其盟國共同制約中國的思路應該會日益清晰。這是從美國現任財長貝森特和副總統萬斯的演講中都可以讀出的訊號。因此，未來5—10年可能是對現有國際體系面臨修正或重構的關鍵時期，中國如何與主要大國進行合作，如何聯手發展中國家，在基本維護現有體系穩定的基礎上改進還是推倒重來，是一件需要從戰略高度從長計議的大事。考慮到我國總體上是現有國際體系和國際秩序的受益者，我們沒有理由將現有國際體系推倒重構，對現有體系進行改進是比較有利於我們的做法，否則中國日益國際化的企業經營和利益分佈，將會面臨十分動盪的混亂局面。這對我們這樣一個秉持不結盟、不干涉別國內政的國家來說，將構成比較大的挑戰。我們的外交戰略和國際合作發展構架，跨國企業的海外經營佈局和策略，可能也需要據此做出調整和最佳化。
《比較》：一般我國的每個五年發展規劃都會提出一些發展指標，經濟增長預期目標是其中最綜合、最重要，也是最具有引導性的一個指標。您剛才提到我國“十四五”規劃沒有提出經濟增長預期目標，你覺得“十五五”規劃是否要提出這樣的目標，如果需要的話，您覺得什麼樣的預期增長目標是合理的呢？
徐林：確定一個五年規劃的預期增長目標，需要進行比較全面的分析和研究，計劃系統的老說法是根據需要和可能來確定，當時國家計委的老同志有一套自己的經驗和辦法來測算主要指標，今天的年輕人已經不掌握這些辦法了。如今的研究，比較重要的是測算未來五年的潛在增長率，一般需要根據勞動力、資本、全要素生產率、勞動生產率、資本產出率等變數的變動趨勢，透過增長函式來進行數學模擬和預測。此外還要根據國內外環境的可能變化來分析一些有利或不利條件。就潛在增長率研究而言，由於不同學者對生產函式變數設定的不同，以及相關變數資料處理方式的不同，會得出不同的預測數值。我特意透過Deepseek人工智慧對話進行了查詢，查詢結果在5%~6%之間，這在我看來是一個比較樂觀的結果。
我個人的研究和分析認為，未來5—10年我國經濟的潛在增長速度應該在4%左右。主要原因：一是勞動年齡人口數量呈現穩步下降趨勢，2024年比2015年下降了約4 000萬人；二是總體儲蓄率呈平穩下降趨勢，由2015年的47.9%下降到2024年的44%左右，資本充足程度相比過去有所下降；三是全要素生產率增速、勞動生產率增速和資本產出率增速在過去十年基本保持略有波動、總體放緩的趨勢。基於上述狀況，如果我們假定全要素生產率增速、勞動生產率增速和資本產出率增速不再進一步下降，未來十年中國的潛在增長速度只有4%左右。當然，在討論過程中，有人可能提出未來隨著人工智慧、機器人的大量使用，技術進步導致的全要素生產率增速有可能提高，會使潛在經濟增速有所提高。對此，確實不能忽視，但更重要的是應該成為提高實際經濟增速的努力方向。
計算未來5—10年潛在經濟增速對確定五年規劃的預期經濟增長目標十分重要。這是因為在中國現行體制下，五年規劃的經濟增長預期指標對各地確定經濟增長預期目標具有引導作用，對實際經濟執行中的宏觀經濟政策制定也具有影響。如果確定一個過高且偏離潛在經濟增速較多的經濟增長預期目標，不僅會引導地方政府制定偏高的預期經濟增長目標，還會給財政貨幣政策的制定構成壓力，促成貨幣政策過於寬鬆或債務槓桿的不合理提高。我記得在編制“十三五”規劃時，我們工作團隊計算的“十三五”潛在經濟增長率為6%左右，但最終按照黨的十八大提出的2020年比2010年GDP翻番的目標，提出了“十三五”經濟增長速度必須在6.5%以上。這一目標在我個人看來是略微偏高的，這導致“十三五”期間雖然試圖透過供給側結構性改革和創新驅動來提高增長質量和效益，但為了實現增長目標，需要繼續採取擴大內需的弱刺激政策，其結果是總體債務槓桿率由239%進一步提高到270%，提高了30個百分點。而美國在此期間的總體債務槓桿率是有所下降的。從最近北大國發院伍曉鷹教授的研究結果看，由於近年來我國資本配置結構的影響，這一時期經濟雖然取得了年均6%以上的增長，但總體的資本產出效率卻是持續下降的。
如何提出“十五五”經濟增長預期目標，依然像“十四五”規劃那樣具有難度，但我個人還是主張實事求是地提出一個發展的總體目標。考慮到當前國際環境的複雜性，國內正處於房地產和債務等週期性因素與市場信心不足等結構性因素交織的困難時期，“十五五”期間不適合提出高於潛在經濟增長速度的預期目標，如果能在有效增長基礎上儘可能擴大就業效應，並有效控制總體債務槓桿率的進一步上升，能實現4%左右的年均增長就很好了。
《比較》：按照新古典經濟增長理論、內生增長理論和包容性增長理論的啟示，中長期經濟增長的根本動力除了持續增加的要素投入，更多會來自創新和制度改善產生的要素質量提高，以及要素配置效率的提升，比如全要素生產率的提升，增長效益更廣泛的擴散和收入分配改進，這更多是供給側結構性改革的內容。可是我們也關注到，隨著最近一段時間國內經濟失速特別是失業壓力加大，刺激內需的財政貨幣政策組合得到了官方的更多關注和採納。您認為“十五五”期間中國是否還應該堅持供給側結構性改革這條從“十三五”規劃就提出的主線呢？擴大內需的刺激性政策應該如何與結構性改革相互促進？
徐林：你問了一個非常關鍵的問題，涉及中國經濟增長的根本動力究竟是什麼，未來的政策和改革重點究竟在供給側還是需求側？這直接關係到我國未來的增長模式、增長效率和增長可持續性。
實際上在編制“十三五”規劃時，國內很多學者就認識到中國經的傳統增長動力在持續減弱，過去那種高度依賴投資、出口和低成本勞動力的增長模式已面臨瓶頸，特別是隨著人口紅利消退（勞動力成本上升、老齡化加劇）、資源環境約束趨緊（高汙染、高能耗產業成本上升）、國際貿易摩擦加劇等因素的影響，使得創新驅動和產業轉型升級成為必然選擇。
正因為如此，無論是“十三五”規劃還是“十四五”規劃，都強調了創新驅動的重要性，都提出要把供給側結構性改革作為主線。比如，在“十三五”規劃提出實施創新驅動發展戰略基礎上，“十四五”規劃明確提出要“堅持創新驅動發展”，並聚焦人工智慧、量子資訊、積體電路、生命健康、新材料、綠色技術等一些前沿科技領域。同時還在“十四五”規劃中提出了實施“雙迴圈”戰略，構建新發展格局的政策導向，目的是降低對國際市場的依賴度，透過內需市場為主和技術自主創新增強我國經濟的韌性。
這一努力的效果是有目共睹的。推動經濟增長的新動能已開始形成，高技術產業增長強勁，新能源汽車、太陽能電池、工業機器人、無人機、網際網路產業、晶片製造等產品產量同比增速都超過了傳統制造業和整體經濟增速；數字技術與經濟社會各領域的深度融合持續推進，數字經濟佔比持續提升，有關資料顯示，過去五年我國數字經濟複合增長率在10%以上，數字經濟佔GDP比重已經超過44%。從研發投入和效果看，2024年全國研發經費投入強度（R&D/GDP）達到2.68%，比2020年提高0.32個百分點，超過了歐盟國家的平均水平（2.11%），已經接近OECD國家的平均水平（2.73%）。每年授權的發明專利註冊量也連續多年名列全球第一，2024年授權的發明專利達到106萬件，增長13%。特別是隨著美國等西方國家加大對中國一些領域的技術封鎖後，我們加大了在一些卡脖子領域核心技術的自主創新投入，也正在形成新的生產能力，現在叫新質生產力。
儘管如此，也有不少學者和企業家認為，在“十三五”和“十四五”期間，中國的結構性改革進展並不順利或令人滿意。可能是由於“十三五”提出了過高的增長目標，也由於出現了未曾預料到的新冠疫情，這導致無論是“十三五”期間，還是“十四五”期間，政府都花了不少力氣實施刺激性政策，試圖透過擴大投資需求，實現五年規劃和年度計劃提出的增長目標，這導致我國在過去兩個五年規劃期間的總體債務槓桿率從239%提高到了超過300%（BIS資料），已經超出了美國2008年爆發金融危機時280%左右的水平，今年的債務槓桿率可能會進一步提高到320%左右，一些地方政府實際上已經觸發了債務違約，構成了較強的債務約束。
站在企業微觀層面看，在擴大內需政策的主導下，總體上感受政府對資源配置的干預和影響越來越大，手段越來越豐富多樣，政府直接配置和國有機構直接配置資源的比例在提高，在競爭性領域的涉及面更廣，土地、資金等一些關鍵生產要素領域政府控制或影響配置的力度進一步加大。以固定資產投資為例，民營企業在全國固定資產投資中的佔比在過去十年由峰值65%下降到如今的50%左右。這在很大程度上弱化了整體資源配置的商業性和盈利性，這樣就很難滿足供給側結構性改革最根本的要求，發揮市場對資源配置的決定性作用。我個人沒有親自對此做過實證研究和分析，但我看到國內有關學者研究展現的這個階段全要素生產率、資本產出率、勞動生產率增速的持續下降，或許都與此有密切關係。
由於五年規劃是一箇中長期發展規劃，從增長的角度看，重點應該是透過供給側結構性改革，形成足夠有吸引力和正向激勵的制度和發展環境，鼓勵各類市場主體更高效地促進創新驅動發展，形成具有競爭力和市場效益的新質生產力，促進經濟增長轉型升級，形成經濟高質量增長的持續動力。對此，中共二十屆三中全會已經做了全面部署，“十五五”規劃應該在此基礎上，圍繞政府與市場的關係、更好發揮市場對資源配置的決定作用、更好發揮政府的公共服務和管理職能、更有效地激勵市場主體的創業創新投資等核心重點，花更多筆墨，做出更細化、更具有操作性的改革規劃和方案。
說到這裡，有人可能會問，既然如此，“十五五”期間還需要採取措施擴大內需嗎？對此，我的回答當然是必要的。主要出於以下幾個原因：一是房地產硬著陸和新冠疫情衝擊導致的週期性減速因素，需要刺激性政策防止短期失速過快導致的企業困境和失業增加；二是需要刺激性政策彌補因居民資產縮水以及就業和收入預期轉弱導致的當期消費支出的收縮。
但從經濟增長理論的角度看，中長期經濟增長，總體上應該依靠供給側生產要素投入的持續增長，特別是要素綜合配置效率的持續提升，這需要透過供給側結構性改革的努力，不斷透過技術創新和制度改革來實現。我們如果只注重眼前或短期財政貨幣政策的調控來擴大內需，而不透過供給側結構性改革來提高資源配置效率，擴大內需的政策就會變得不可持續，甚至跌入依靠刺激性政策持續擴大內需的陷阱。這是我們未來需要重點防範的。2024年諾貝爾經濟學獎得主達龍·阿西莫格魯等人的研究，揭示的也是這個道理。
《比較》：您認為擴大內需要與供給側性結構改革更好結合起來，甚至認為從中長期增長的角度看，供給側結構性改革應到得到更多的重視，其中的道理主要是什麼？
徐林：你問的這個問題，其實在經濟學理論上已經得到了證明，從熊彼特的創造性破壞、索洛等人的新古典經濟增長模型，到保羅·羅默等人的內生性增長，再到達龍·阿西莫格魯等人的制度優先的增長理論等，都從不同角度揭示了供給側結構性改革對中長期增長的關鍵作用，其中的道理並不深奧，是能夠結合中國發展實際讀懂並得到深入理解的。
我這麼說並不是要否認眼前採取刺激性措施應對週期性衰退的必要性。因為眼前的週期性困境如房地產低迷、債務約束加劇等，以及貿易保護（中美關稅戰）、消費萎縮、青年失業等因素，的確需要透過刺激性透過措施來減緩負面衝擊，彌補出口損失和內需萎縮導致的增長缺口，並儘快實現穩定經濟大盤的目標。最近我讀過美國紐約時報的一本暢銷書THE DEFICIT MYTH）（中文書名《赤字迷思》，書中講述了美國政府在疫情期間擴大赤字併為受困居民和小企業主提供強有力財政支援的必要性和陷入的政策和政治討論，批評了當時美國政治人物在危難時刻缺乏擴大財政赤字足夠政治意願的行為和做法，認為財政補貼的力度還不夠大，使很多人陷入了不該有的困難境地。這些故事描述的是在特殊困難時期實施強有力財政刺激的必要性，與中國過去一年來特別是去年9月末以來，因面臨經濟減速壓力和失業壓力困境而採取強刺激政策的邏輯是基本相似的。
但實施擴大內需的政策組合，也需要搞清楚內需不足的主要原因是什麼，擴大內需的重點應該放在哪裡，這樣才能使中國擴大內需的舉措取得事半功倍而不是事倍功半的效果。
我們在分析中國擴大內需問題時，大致上應該認識到，中國的所謂內需不足並不是一個典型的凱恩斯逆週期刺激需求問題。理解這個問題，需要簡單回顧一下中國內需調控政策的演變。
我們第一次從宏觀管理角度提出擴大內需是在1998年亞洲金融危機爆發期間，當時的政策目標是為了“保8”，也就是保持經濟增長速度在8%以上。亞洲金融危機導致周邊經濟體貨幣大幅度貶值，中國政府當時承諾不參與貨幣的競爭性貶值，這勢必對出口產品的價格競爭力構成不利影響。出於出口需求可能因此受損的顧慮，須透過擴大內需來彌補外需減少導致的增長缺口。當時實施的政策組合，一是基本穩定匯率，不搞競爭性貶值；二是實施財政刺激政策，擴大政府基建投資規模，事後被認為留下了一批優質資產；三是重新實施已經取消的外商投資進口裝置免稅政策，並對符合國家產業政策的國內投資專案也同樣實施進口裝置免稅政策，促進內外資企業擴大投資，推動企業裝置更新和技術進步。
總的來看，這套政策組合基本實現了政策目標。隨後不久的中央經濟工作會議又進一步提出要把擴大內需作為一項長期戰略來實施，這一提法實際上使得擴大內需超出了短期宏觀管理的範疇。此後不久，中國發生了兩個對經濟增長具有重大作用的事件，一是房地產市場的改革，實施了住房商品化的制度改革，把過去用於公租的大量福利房售賣給個人，並開啟了房地產商業開發投資持續高漲的浪潮。這一住房私有化程序，大大促進了私人對具有私人產權的住房進行持續的家裝投資和家庭裝備的購買。二是2001年中國結束了加入世界貿易組織的談判，正式成為世界貿易組織成員，從而獲得了基於國際多邊體系的更穩定的貿易環境。這使得中國獲得了工業化、國際化和城市化帶來的新動能，以及相應的內外部需求新的持續增長動能。2002年至2008年，我國出口年均增速達到27.9%，固定資產投資年均增速達到25%左右，社會商品零售總額年均增速也達到14.5%。但從統計資料看，這一時期國內消費佔GDP的比重是持續下降的，從2002年的61%下降到2008年的50%左右，但這不是國內消費需求不足的結果，而是出口增速和投資增速太快的結構性表現，需求的所謂“三駕馬車”是此消彼長的關係。
隨著2008年美國次貸危機導致的全球金融危機開始蔓延，2009年我國出口貿易大受影響，貨物出口規模下降了15%，為了穩定增長，彌補外需減弱導致的需求缺口，中國分兩年實施了所謂“四萬億”的財政刺激政策，儘管相關刺激支出主要用於投資領域，但此後的一段時間中國的國內需求，特別是消費需求的增速並沒有明顯降低。如果用社會消費品零售（以下簡稱社消零售）總額增速來衡量，2009年至2019年，中國社消零售總額依然呈現出高速並有所減緩的增長態勢，十年間總量增長2.3倍，年均複合增長率約 12.6%，其中2009—2012年年均增速在15%~16%之間，2013—2019年增速逐步放緩，從10%以上降至8%左右。但儘管如此，此間社消零售總額增速依然是高於GDP增速的。
2020年新冠疫情後的情形的確有所不同，社消零售總額當年下降3.9%，2021年因疫情穩定增長12.1%，但2022年下降0.2%，2023年增長7.2%，2024年增長又下降為3.5%，增速波動明顯受疫情防控節奏的影響，但四年的年均增速已經大大降低為5.6%，部分年份社消零售總額增速已經低於GDP增速，表現出真正的消費疲軟跡象。考慮到同期固定資產投資增速也大幅下降，確實出現了改革開放以來少有的內需疲軟症狀。
所以我個人認為，中國過去在大部分時間並不存在真正的內需不足問題，我曾經在你們《比較》上發表過一篇文章對此做過分析，並提出要警惕因忽視供給側抑制需求實現而跌入擴大內需陷阱。過去的所謂內需不足，更多是一個結構性表現，是出口增速更快帶來的內需比例降低導致的內需不足幻覺。但從2015年以後，我們確實開始逐步進入了內需衰減的過程，從投資需求看，主要因素：一是政府和國有投資效益持續下降，導致的債務累積和約束，二是私人投資受內卷和產能過剩影響，也導致眾多產業投資收益下降，三是私人資本受多種因素影響，導致對未來的樂觀預期減弱。從消費需求看，主要是受疫情和就業收入預期惡化，以及家庭資產負債表收縮導致家庭消費支出更趨保守。但更值得關注的是供給側的諸多抑制對消費需求的負面影響。我們在一些需求收入彈性較高的產業領域，特別是服務業領域，實際上還存在諸多的不合理管制，抑制了國內需求的實現。有的出於安全考慮，比如低空經濟和通用航空的發展，持續多年來受到過於嚴格的空域管制，使得這一領域的現實需求，特別是飛行的娛樂性消費需求無法得到供給側的足夠滿足，抑制了消費需求；有的因為過於苛責的意識形態或道德標準，比如在文化娛樂領域，過於嚴格的內容審查導致一些產品無法上市，增加了審查導致的投資風險，一些娛樂場所也因為種種原因被關閉；再比如高爾夫等所謂高階奢靡消費等，也都因種種原因受到供給側管制，使需求受到抑制。這些點點滴滴的管制如果不能系統梳理並得到放開，其結果要麼就是國內需求被抑制，要麼就是需求外溢到別的國家。對這些因供給側管制導致的需求抑制問題，真是到了需要系統梳理並加以解決的節骨眼上了。所以，供給側的放開搞活，不僅有利於擴大有效供給，更重要的是會更好地滿足日益多樣化和精細化的市場需求。即便是面向富人的所謂奢靡消費需求，也應該很好地予以滿足，因為富人們的高階或奢靡消費，往往具有更大的收入轉移分配效應，有利於擴大就業和收入增長，並促進內需特別是消費需求的增長。
其實說了這麼多，我無非就是想表達，應對我國當前經濟面臨的複雜難題，在不可持續的短期宏觀經濟刺激政策的基礎上，更多依靠市場全面放開搞活，而不是計劃規劃管制引導和財政貨幣刺激，才是可持續的根本出路。我國1978年後的改革開放，1992年的鄧小平南方談話，都是在關鍵困難時期最典型不過的放開搞活案例和成功經驗，非常值得當前好好借鑑。在我個人的記憶中，改革開放以來，中國經濟最具活力、發展最快的時期，往往都是放得很開，顯得有點“亂”的時期，一旦各方面都被政府管得“有序”了，經濟的活力也就基本喪失了，各種困難也就開始顯現。
《比較》：您剛才提到經濟中長期增長的根本是要形成轉型升級的動力，您能談談中國在“十五五”或更長時期，具體有哪些轉型動力，以及如何促進這些轉型？
徐林：我覺得主要有四個方面的轉型值得我們高度重視，經濟方面的結構轉型主要是服務經濟轉型、數字智慧轉型和綠色低碳轉型，另一個是經濟社會治理模式的轉型，這四大轉型是相輔相成、相互促進的，也是未來中國經濟持續增長的動力所在。
一是服務經濟轉型。服務經濟轉型主要是由居民收入水平提高後，居民消費支出中服務消費支出比重越來越高的趨勢性規律決定的，就好像過去我們學經濟學中的恩格爾定律，是指隨著居民收入水平提高，消費總支出中用於食品消費支出的比例會越來越低。但服務消費支出在總支出中的比例恰恰表現出相反的趨勢，收入水平越高服務消費比重越高，這也是高收入發達國家服務業佔GDP比重更高的主要原因。2024年，我國人均服務型消費佔人均消費支出的比例只有46%，明顯低於2023年美國和日本69%和56%的水平。另一個因素是，隨著製造業產業鏈的專業化分工和精細化定製不斷深化，會形成不斷細化的生產型服務業，以滿足製造業橫向和縱向基於效率提升的專業化分離但業務融合的需求。這兩個趨勢會導致中國未來經濟更多向服務經濟轉型，也就是說GDP構成中服務業增加值的比重會越來越高，在總體就業中服務業就業的比重也會越來高。
服務業發展具有較強的收入轉移和就業擴散效應，高收入群體和高附加值製造業往往對服務業的需求更大。以一個高收入家庭為例，相比於中低收入家庭，高收入家庭更容易派生出家庭保姆、外出就餐、旅遊休閒、專業健身、美容保健、教育培訓等服務需求，並透過其支出實現收入的分配轉移和相應的就業增加。從統計資料看，我國服務業就業佔比目前為48%，遠高於第一產業和第二產業23%和29%的就業佔比。每億元服務業GDP帶動的就業490人，高於製造業450人的水平。以我自己家為例，我父母都年近九十，患有程度不同的阿爾茨海默病，就請了兩個50歲左右的住家保姆，每人每月5500元的工資還包吃住，相當於解決了兩個人的就業問題。考慮到城市人口規模大、人口密度高、收入階層多樣，發展分工細化的服務業具有較易實現規模經濟的優勢，門類繁多、規模多樣的服務業發展，更多會聚集在城市地區，城市規模越大，服務業發展的容量和機會就越多。這一特徵也使服務業成為城市的就業蓄水池，在相關領域經濟不好時，我們會發現外賣、快遞、打車等服務領域，會吸納更多的轉移就業人員。令人遺憾的是，我國大多數城市政府並不重視服務業的發展，主要關注點都在高技術產業等所謂實體經濟，政府各類產業扶持資源、擴大消費的補貼資源，基本都不會配置到與百姓生活密切相關的服務領域，加之中國服務業面臨的各類管制較多，對外開放程度不高，中國服務業的發展空間並沒有得到充分發揮，服務業品質也不能很好地滿足服務消費日益多樣化和升級的需求。在這方面，東京、香港、新加坡、紐約的服務業發展都是很好的樣板，有不少好的做法值得我們研究借鑑。
二是數字智慧轉型。隨著20世紀90年代以來網際網路技術和資訊科技的進步、滲透和發展，如今建立在資訊和數字技術基礎上的晶片、軟體、網際網路、大資料、雲計算、人工智慧等數字資訊科技，正在廣泛而深刻地滲透經濟社會發展的方方面面，深刻改變了幾乎所有產業的生產和服務提供模式，以及社會治理、社會交往和居民生活的行為模式，其結果是數字經濟佔整個經濟的比重越來越高。按照現有的統計，我國數字經濟佔GDP的比重大概在45%，但與美國還有20個百分點左右的差距。數字技術滲透以及與經濟社會發展的深度融合，會產生廣泛持續、由點到面的創新蔓延，以及日益細化的專業化數字技術創新和應用服務，會帶來巨大的創新、創業、投資機會，我們日常生活能夠體驗感受的產品和服務也變得越來越數字化。特別是資料正越來越具有生產要素的特徵，人們對數字技術和服務的應用不斷生產出海量資料，這些海量資料經過人工智慧大模型的學習推理，又可以進一步改進原有的數字應用模式，實現效率進一步提升。不僅如此，數字智慧轉型還會延伸出創新、增長、投資、發展的日益細化和更加多樣的賽道，恰恰是日益細化的專業化分工、創新和投資，給我們帶來了數字經濟領域非常廣闊的增長空間。我國在數字經濟領域雖然在半導體技術方面與美國有一定的差距，但也有自己獨特的優勢。中國人對數字服務、數字產品和資料應用的包容接受程度相對較高，我們有龐大的消費市場，使得數字經濟領域的任何精細化創新形成的服務分工和模式創新都更容易實現規模經濟並取得盈利，這是中國在數字經濟領域創新+應用+規模經濟的優勢所在。即便沒有海外業務的拓展，也能靠國內市場實現規模經濟和盈利，這可能也是我們在某些方面比美國更有優勢的原因。由於美國及其部分盟國正在強化針對中國的技術封鎖，所謂的“小院高牆”牆越來越低，院越來越大，這恰恰給了中國企業在相對薄弱的高階半導體領域，如先進製程裝置、設計軟體、半導體材料等，加大研發和創新投入，提供了透過創新突破形成進口替代能力的機遇。這不僅有利於突破卡脖子技術和資訊安全隱患，也能促成數字技術領域形成更多技術保障能力和新的增長點。根據韓國《中央日報》的報道，中國在半導體領域的全球專利佔比，已經從2003年的14%提高到2022年的71%，僅2023年就增長了42%，進步非常快。當然，這並不意味著中國應該推行數字技術產品和服務的封閉發展生態，開放環境下的國際技術合作和創新更應該得到支援和努力推動，政府應該允許企業自主根據國際國內地緣政治和市場貿易投資環境變化，按照成本收益和分工效益原則，做出研發、投資和產能佈局的市場選擇。
三是綠色低碳轉型。中國最高領導人多年前就提出生態文明發展理念，這一理念指導的發展實踐，從早期的生態環境保護到後來的碳達峰與碳中和，本質上轉向了全面推進生態環境保護和應對氣候變化的綠色低碳轉型發展。生態環境與碳中和正在成為一種新的資源配置約束條件，引導並約束企業和投資人在資源配置上的空間佈局和方向，並形成創新、投資、產能和增長的新動能。2024年召開的中共二十屆三中全會，對生態文明建設內涵做了更完整的闡釋，提出要做到增綠、減汙、降碳、增長“四位一體”，實際上充分看到了綠色低碳轉型與經濟增長之間相互促進的作用，也就是說綠色低碳轉型一定是推動中國經濟增長的新動能。中國目前的環保技術、生態修復技術、可再生能源技術、智慧電動車技術、相關材料技術等已經在技術水平和成本方面具有領先和競爭優勢，歐美日等西方發達國家業內人士對此也心知肚明，多有讚許。前一段時間我參加美國能源基金會成立25週年論壇，一些歐美與會代表在會議上明確提出，中國已經主導了全球新能源技術的發展方向。其實在生態修復、環境保護和迴圈利用技術領域，我們也開始領先於過去我們一直認為技術最先進的日本等國家了。恰恰是因為中國企業的技術進步導致的產品品質提升和成本下降，部分新能源產業的產品出口比例高達60%以上，這迫使一些國家在國際貿易中不得不尋找藉口對中國的新能源產品出口和投資，採取限制和保護措施。綠色低碳新能源對傳統化石能源的替代，除了已經成熟的光伏發電、風力發電、核能發電、動力電池、化學儲能，包括CCUS、可控核聚變、生物質能源、合成生物等新技術，也都在引起投資者的廣泛關注。
從綠色低碳轉型程序看，未來五年中國可能尤其需要在綠能替代領域加快步伐，一則這是擴大國內有效投資的重要領域，相比於傳統的“鐵公機”基礎設施投資而言，是能夠收回投資並取得盈利的有效投資，不會導致持續的債務累積；二則能源生產部門是二氧化碳排放最大的部門，加快綠能替代有利於降低溫室氣體排放，推動碳達峰與碳中和目標的實現；三是建立在綠電基礎上的電氣化和電動化，可以降低對海外的能源依存度，更好地保障國家能源安全，緩解我們在一些地區的地緣政治壓力；四是在中美貿易爭端和相關國家貿易保護措施日益強化的背景下，有利於更有效地利用國內產能，構建以內迴圈為主的發展格局，有效穩定就業和增長。按照這樣的構想推動綠能替代和電氣化，中國“十五五”可再生能源（風電、光伏、水電等）、氫能和儲能（含抽水蓄能、電化學儲能）、新能源材料、新能源汽車、智慧駕駛及充電基礎以及新能源相關產業鏈的投資會達到25萬億~30萬億元的規模，按照歐陽明高院士的分析，新能源領域最終會孕育出百萬億規模的產業叢集。
面對綠色低碳轉型帶來的新動力，政府需要做的是構建更好的發展環境和激勵機制，使這一動力得到充分發揮。一是儘快完善碳市場交易機制，激勵企業和投資人加大降碳和碳匯投資，並使投資獲取的碳資產外部收益可以透過市場交易內化為投資者內部收益，也使那些需要碳減排額度的企業和專案可以從碳市場購買碳排放額度，而不是從政府手裡拿到能耗批文。二是加快電網體制和配售電體制的改革，透過合理的交易制度安排和價格機制，平衡好各相關方利益，使得相關制度更符合源網荷儲一體的綠色低碳分散式能源體系發展的需要，加快實現政府提出的構建以新能源為主體的現代電力體系的目標。三是引導高耗能產業向可再生能源密集區佈局，這一方面可以解決綠電消納問題，同時也能促進高耗能產業的綠色低碳轉型。四是允許並鼓勵新能源領域的中國企業根據國內外市場環境、產能供求和產業鏈分佈狀況，進行產能海內外市場空間佈局的調整，以適應新的貿易和投資環境的變化與挑戰，並在資本跨境轉移方面結合產能出海專案的實際需要提供便利。
特別值得關注的是，上述三大轉型實際上還存在相互促進、相互依存的關聯關係。從服務經濟轉型看，數字技術的滲透在很大程度上改變了服務業的形態和服務模式，提高了服務業精準度和服務效率。過去我們在看待服務業時，一般認為服務業的生產和消費一般在時空上具有統一性，比如餐飲服務的生產和消費幾乎是同時在餐館發生的，但網路平臺使得餐飲業可以透過網路下單加快遞配送的方式，實現餐飲服務業的生產與消費在時間和空間上的分離。在偏遠的鄉村地區，農民也有機會透過網店這一服務主體，開展面向全國甚至全球的當地特產和時令產品的銷售，使得鄉村地區一二三產業融合發展成為可能，我自己就經常在拼多多購買不同地區的各類土特產和生鮮食物，這在沒有數字技術支撐的條件下是完全難以想象和實現的。即便是在數字經濟領域，數字技術本身不僅產生了大量的製造業發展機會，實際上也孕育出大量的服務業發展空間，並表現出比製造業更快的增長速度，以2024年資料為例，根據工業資訊化部的資料，數字產業中製造業產值佔比為59.6%，增長3.8%，服務業佔比為40.4%，增長8%，數字產業中的服務業佔比正在提升。從綠色低碳轉型看，構建以新能源為主體的現代電力體系，無論是國家主幹電網對新能源電力的柔性響應，還是源網荷儲一體的分散式體系必然是數字智慧技術支撐的電力體系，綠色低碳能源本質上就是數字能源，我猜這可能也是華為成立數字能源公司的重要原因。從數字智慧轉型看，經濟社會的數字化和智慧化需要消耗大量的電力，這也是為什麼有人說算力就是電力的道理。以2024年為例，全國用電量同比增長6.8%,但與網際網路相關的用電量同比增長了24.4%，充換電服務業用電量增長56.7%。如果全社會數字智慧轉型和電氣化不能建立在能源綠色低碳轉型的基礎上，將導致中國二氧化碳排放居高不下並繼續增長。所以，在“雙碳”目標約束下，中國經濟社會的數字智慧轉型必須得到能源綠色低碳轉型的大力支撐。
上述經濟領域的三大轉型，將會為中國經濟的持續增長提供二十年以上的持續動能。
四是經濟和社會治理的現代化、包容性轉型。這是維護經濟主體正向激勵、公平競爭、創新發展以及社會公平正義的制度保障，也是上述經濟轉型能否順利實現的關鍵，會涉及對現行制度的諸多改革，難度較大，但值得付諸努力。我個人覺得有幾個領域的改革勢在必行：
首先是財稅制度的改革，這是建立現代治理體系的重要內容。中國現行的財稅公共預算制度總體上是20世紀90年代中期建立的，後來雖然有修修補補的完善，但暴露的問題已經不少，需要再次進行系統性改革和完善，是難度很大的改革，具有系統重要性，還涉及對現有利益格局的調整，具有政治複雜性。主要涉及以下幾個方面：
稅制和預算制度改革。我國目前以間接稅為主的體制導致企業稅負過重，相較於美國，我國不僅企業所得稅稅率比美國高，還要繳納增值稅，這使得中國稅收制度的國際競爭力處於不利地位。企業稅負過高不僅會降低企業競爭力，還會在一定程度上迫使企業採取措施避稅和爭取稅收優惠補貼，帶來額外的交易成本和國際貿易中的反補貼懲罰風險。如果要透過改革實行以直接稅為主的體制，還需要對稅種、稅基、稅率、稅收分享等進行整體系統的設計，難度自然不小。再就是預算體系中中央地方的收入分層安排，需要對現有中央地方事權劃分進行系統梳理，並按照全國性事權由中央負責，因人口流動導致公共服務效應區域外溢的事權主要由中央負責，事權與財權相適應的原則，在合理確定中央地方事權的基礎上，再科學合理地設計不同稅種的屬地稅屬性和分享稅分成比例、一般性轉移支付和專項轉移支付辦法等，這涉及對現行利益結構的最佳化調整。除此之外，還需要考慮構建對存量資產徵稅的財產稅制度和遺產稅制度。在預算體制方面，還應該將國有資本經營預算直接納入公共預算，以更好體現國有資本分紅全民所有的屬性，並在公共預算中強化社會保障預算及其分配比例，以更好適應構建全國統籌的社會保障體系和縮小城鄉和區域社會保障水平差異的需要，這也是今後持續擴大國內居民消費需求需要解決的一個收入分配問題。
廢除城鄉和區域分割的社會治理體制。中國從20世紀50年代開始實施城鄉和區域分割的戶籍管理制度，這一制度不僅限制人口在城鄉和區域之間的自由流動，還維護著城鄉和區域之間公共服務和福利的差異，以及控制整個經濟社會總體的人力和福利成本。改革開放以後，特別是參與全球經濟迴圈後，中國的工業化程度不斷提高，產生了大量非農產業就業機會，政府在這個過程中相應放寬了勞動力在城鄉和區域間的流動，使得大量農村剩餘勞動力得以在非農產業和城市地區就業居住，從而使中國以常住人口作為統計基礎的城市人口大幅增加，城市化率從1978年的18%左右，提高到2024年底的67%左右，有近3億農村勞動力轉移到非農產業就業，獲得了比從事農業高出3倍以上的收入，中國農民人均可支配收入中，來自非農產業的工資性收入佔比達到42%左右，城鄉居民人均收入差距由最高時的4倍左右降到了目前的2.3倍左右。儘管如此，現行城鄉分割的戶籍制度和基於戶籍的公共服務和福利差距，實際上使城鄉居民能夠享受的公共服務水平差距大於名義收入差距，城鄉差距依然是對中國總體收入分配差距貢獻最大的因素。廣大農村轉移就業人員的家屬還不得不忍受夫妻分離、子女得不到足夠關愛等生活難題，導致一兩代農民工子女因得不到父母關愛產生了大量個人心理問題和由此導致的社會問題。廣大農業轉移就業人口及其家屬，總體上處於經濟上被作為低成本勞動力，社會上面臨歧視性公共服務和福利待遇的不公平狀態。對一個社會保障功能比較健康的社會而言，基於市場機制的居民收入一次分配具有較大差距，但政府二次分配應該能夠縮小這一差距，但由於未能實現全國統籌且具有較大城鄉和區域差距，使本來應該更好體現公平正義的社會保障功能也被大大削弱。我國城市低保平均水平為每人每月798元，農村為594元，城市退休人員人均養老金每月4 000元左右，農村居民人均只有200元左右。作為結果，城鄉居民在人均消費支出，特別是在醫療教育和文化娛樂方面的消費支出水平，都延續著較大的差距。這在很大程度上也決定了城鄉居民在人力資本支出和就業能力方面的顯著差距。此外，由於農民的宅基地作為財產不能入市交易，也在很大程度上限制了農民財產性收入的實現途徑，以及城市資本與農村土地要素之間的高效結合。
“十五五”時期，由於國際貿易環境可能出現較大變化，中國需要更多更快轉向以內需特別是消費需求支撐增長的以內迴圈為主的發展模式，這就需要儘快改變延續了半個多世紀的城鄉和區域分割的社會治理模式，加快推動城鄉和區域間公共服務的均等化而不只是基本公共服務的均等化，從而真正提高中低收入水平居民的人均可支配收入和消費支出能力。對相關職能部門來說，完成這項改革遠比擴大發債規模、增加政府支出複雜得多，也困難得多，但更容易形成一勞永逸的機制和效果，值得為之付出。
構建真正有利於市場化配置資源的經濟治理模式。無論是中共十八屆三中全會還是二十屆三中全會，都明確提出了讓市場在資源配置中起決定性作用，不斷提高資源配置效率和效益的要求，方向十分明確。但在實際經濟治理中，大家更多感覺到的是，各級政府對資源配置的引導和干預越來越多，政府和國有企業配置資源的比重也越來越高。在金融領域，無論是政策性金融資源還是商業性金融資源，配置方向和重點都要服從政府各類政策和金融監管部門的指導和約束，導致政策性金融和商業性金融的邊界喪失和功能混淆，相應增加了商業性金融的資產配置風險。從政府幹預資源配置的手段看，主要有如下方面：一是透過各類規劃和產業政策劃定方向和重點；二是透過政府控制的財政資源和土地要素等予以支援；三是要求國有企業在資源配置中發揮作用；四是透過各類、各級政府主導的引導基金、產業基金、招商基金等予以資本支援，並撬動社會資本跟進支援；五是利用政府掌握的資本市場上市資源、能耗指標、建設用地指標等，在核準和審批投資專案時予以區別對待；六是要求銀行和保險等金融機構在資產配置時落實產業政策和調控政策要求。
這些做法毫無疑問可以在一些領域取得成效並實現政策目標，但也會帶來諸多需要重視的負面效果。一是在經濟發展進入創新驅動階段後，技術創新在多變的市場環境中無處不在，政府官員很難透過規劃和產業政策準確指明方向並從眾多市場研發主體中挑選贏家，過去政策實踐中誤導、誤選的案例並不少見。在家電、汽車、半導體等行業中，都能找到這樣的案例，很多政府當年挑選的所謂“贏家”最後都消失了，汽車行業如今走在最前沿的好企業，都不是當年汽車產業政策明確的支援物件“三大三小”；二是各級政府為產業政策鼓勵發展的特定產業提供各種的補貼，極易導致這些產業在短期內就出現供求關係的週期波動，導致產能過剩和行業過度內卷，以及由此導致的價格劇烈波動。一些企業可能因難以持續的財務壓力被迫倒閉或破產，導致已投入資源的浪費，大量企業由於在落地時接受了地方政府的補貼，往往還因為當地政府的干預而難以透過市場兼併重組實現市場出清；三是在政策不鼓勵或限制的產業領域，往往會因為金融監管等部門的協同跟進，使行業正常經營所需的融資和要素配置方面受到嚴苛的限制，產生政府不鼓勵發展的產業就是經濟社會不需要的產業的調控和管制效應，甚至會在購銷貸價等諸多環節被管制並受到冷落和歧視性對待，導致不必要的行業衰落以及由此產生的資產損失和失業，這樣的案例在過去都有發生；四是各級政府形式不同的補貼性支援形成的產能增加和競爭力提升，會在國內市場相對飽和及內卷加劇後，形成在國際市場的競爭優勢和出口擴張，這種競爭優勢一旦與對特定國家的持續貿易順差和國外相同產業的競爭失利和產業損害同步產生，就會招致對我國產業和企業的非市場經濟舉措、不公平競爭的抱怨，使國際貿易糾紛日益加劇，以及在WTO針對我國的貿易爭端案不斷增加，還有針對我國出口企業採取貿易保護的關稅措施和非關稅保護措施。
因此，無論從國內還是國際看，更加市場化的資源配置機制，對我國未來的發展都將是十分有利的，政府公共資源的配置應該更多用於居民的公共福利和公共服務設施，以及對私人部門而言投入風險過大而不願意投資的市場失靈領域，或少量需要政府支出引導和組織資源的戰略性領域，政府應該更多降低在競爭性領域的公共財政支出，以免擠出更高效的私人投資和政府對共公共服務的支出。這樣的改變也有利於減少或化解國際貿易糾紛。
《比較》：您認為中國經濟正在經歷的三大轉型恰恰是中國經濟未來增長的動力所在，這三大轉型孕育著廣泛而全面的創新機會，也是新質生產力的根源所在，這意味著創新依然是驅動中國經濟長期增長的根本動力。您認為“十五五”在支援科技創新方面應該如何取得更大成效？
徐林：創新是中長期經濟增長的持續動力，對這一點大家都是有公認的。中國過去經濟增長和競爭力提升之所以能取得矚目的成果，創新毫無疑問發揮了重大作用。從研發投入規模、研發投入強度、每年新增發明專利、創新成果應用等多個指標看，目前中國總體上已經是全球性數一數二的創新大國。未來如何更好地發揮創新的功能和作用，當然還有許多改進的空間。我個人覺得有以下幾個方面還需要付出努力：
一是構建創新的新型舉國體制上一定要在新字上多做文章。目前在構建創新體制方面說的比較多的是新型舉國體制。舉國體制曾在計劃經濟時期實行，當時圍繞國家重點支援的科研攻關重大專案，透過計劃手段，優先組織、排程、配置最緊缺的資金、物資和最寶貴的專業人才。這一體制確實在當時極其艱難的條件下做出了引以為豪的“兩彈一星”等專案。我理解，對那時舉國體制的懷念，更多珍惜的是那個時代國家優先、家國情懷、任勞任怨、不計代價、艱苦奮鬥的精神。直到“文革”後恢復高考後的前幾屆畢業生，都期待著畢業後能進這樣一些特殊單位工作。後來隨著物質條件的好轉，國家對這些承擔特殊任務的單位和人員，都給予了特殊的優於普通老百姓的特殊待遇。隨著市場經濟體制的逐步建立，科研體制也相應發生了變化，國有研究院所、國有企業研發部門、民營企業研發部門、外資企業研發部門、高等學校等，都在承擔著各自的研究開發活動，發揮著各自不同的作用。相比之下，國有研究院所、國企研發部門、高等院校等，依然具有較強的研發實力，聚集著一批優秀的科研人員，但這些機構的激勵機制和激勵手段都偏弱，不能很好地調動科研人員的積極性。特別是過去幾年，一些比較市場化的成果轉化的權益利益分配機制被取消或弱化，進一步降低了科研人員的積極性。我在調研中科院系統的研究院所和大型國企所屬研究院所時，曾專門就此與一些研究人員進行過交流，他們認為激勵機制的不足，的的確確影響了科研人員的積極性和一些重大課題的研發進展。有些國有研究機構從事基礎研究或冷板凳研究任務，科研人員得不到足夠的經費支援，導致一些高階科研人員的收入甚至難以滿足家庭體面生活的需要，很難專心於自己的研究課題，有的還不得不背上創收的壓力。因此，我認為，新的舉國體制就是在弘揚原有舉國體制精神，有效發揮政府圍繞少量重點創新專案統一排程、組織、協調資源能力的基礎上，要更注重發揮市場機制和利益分配激勵機制的調動作用，更好地發揮市場主體圍繞市場面大點多的多樣化創新需求，組織開展研究開發專案的靈活性、針對性和有效性，重點要圍繞“新”字對激勵機制、研發模式、孵化應用、支援模式、融資模式進行設計和創新。
二是政府要重點完善創新生態的建設。政府除了在全社會研發經費中加大投入於基礎研究、重點研究、原創研究外，更多的職責應該是構建並維護一個更好的創新生態。這應該重點包括以下幾個方面：高質量的基礎科學和工程技術教育，為社會提供足夠多的高質量科研人員和工程技術人員；寬鬆的有利於不同學術觀點相互碰撞、相互啟發的學術科研氛圍，包括對特殊和另類創新人才缺點的足夠包容；對智慧財產權的充分保護，以及對公立研究機構科研人員智慧財產權權益分享的制度性激勵和保護；具有普惠性質的公共科研設施和平臺，包括國家實驗室、工程技術研究中心、大科學裝置等，為各相關主體的科技研發活動提供支撐，降低單個主體的投入成本和風險；知識和科技資訊平臺，為全社會提供便於快速高效查詢的學術論文、發明專利、技術標準、供求資訊等專業化科技中介服務；營造更好的國際合作環境，利用多邊、區域和雙邊科技合作平臺，為中外科研人員營造更友好和穩定和國際科技合作交流機制，在發揮各自優勢的基礎上更好地利用國際國內科技資源。
三是要更好發揮資本市場和各類股權投資機構的作用。資本一級和二級市場對科研成果的產業化應用和科技企業的發展起到了至關重要的作用。我國現有的一些著名科技企業，在成長過程中都獲得了一級市場資本和二級市場的融資支援，遺憾的是由於中國資本市場的功能性缺陷，他們中的一些企業最早獲得的一級和二級市場資本支援並不是來自國內。隨著中國資本市場功能的不斷完善，給予國內創新型企業的支援力度逐步加大，一級市場天使基金、風險投資、創業投資、股權投資機構總體上更加活躍，二級市場主機板、創業板、科創板、新三板等具有不同功能的板塊基本體系化。作為市場投資人，實事求是地說，還有進一步改進的空間：在一級市場，國有投資機構和市場化投資機構的職責應有更清晰的分工，國有投資機構應該更多關注市場風險較大的科技類早期投資和戰略性領域投資，避免在較大範圍內對市場化投資機構形成擠出效應；為風險更大的天使類投資人，特別是私人資本用於天使類投資，提供全額所得稅減免，為投資收益的再投資提供所得稅全額減免，鼓勵高收入階層加大對科技創新型企業的天使投資；對國有股權類投資基金的審計和巡視，應避免以單個專案的成敗進行審計，以更好地體現投資有風險，基金組合投資看總體回報的特點；企業上市稽核的規則應該進一步透明、穩定，儘可能基於規則進行稽核，減少監管層人為變動導致的不確定性，同時為企業在海外資本市場上市提供更多便利，進一步開放國內資本市場，吸納更多海外資本參與；進一步簡化上市公司併購規則，為上市公司基於產業鏈和創新鏈的最佳化佈局，為專精特新中小型科創企業與上市公司的創新鏈、產業鏈融合，提供更便利的併購環境。
另外，我個人並不主張透過資本市場債券融資來為股權投資機構提供資金，這一方式存在期限匹配方面的問題，規模大了就容易導致償債風險。但我認為目前政府發行的超長期特別國債很適合用來支援中小科創公司。好處是期限特別長，利率也很低，可以起到股權資金的支援作用，但不會稀釋創始股東的公司股比。需要改進的是資金用途方面不應該統一要求必須有基建內容，應該允許用於購買研發裝置和儀器，以及用於人才開支，這更符合科創型公司注重研發而不是基建的現實要求。
《比較》：對外開放對中國過去的發展起到了至關重要的作用，二十屆三中全會進一步明確今後對外開放的重點是制度型對外開放，但我們發現很多人對制度型對外開放的認知並不十分清晰，看法也不太一樣，您認為制度型對外開放的內涵和重點應該是什麼？
徐林：這個問題也十分關鍵。去年召開的二十屆三中全會再次提出要推進制度型對外開放，以開放促改革。我認為這是在改革開放四十多年，特別是在中國加入WTO二十多年後，根據國內外環境新變化，中央提出的十分重要的新改革要求。瞭解中國對外開放史的人都知道，我國第一次系統的制度型對外開放實際上發生在中國加入WTO之後。中國加入WTO，表面上似乎是降低關稅、取消非關稅措施、放寬服務業市場準入等市場對外開放的承諾，但本質上是制度型對外開放的承諾。這是因為WTO是市場經濟國家和地區組成的基於規則的自由貿易組織體系。中國雖然在加入時還算不上市場經濟國家，但當時中國做出了向市場經濟轉軌的重要決定，並對與國際貿易規則接軌做出了承諾，這也是美國等西方國家接納中國加入WTO的重要原因之一。中國加入WTO後，廢除和修改了國內各級政府的3000多部不符合WTO規則的法律法規，與此同時，中國政府在制定涉及貿易和投資的重大政策時，還會根據WTO規則，由外經貿部門進行專門的合規性審查。
加入WTO二十多年過去了，中國離市場經濟更近了還是更遠了，中國的經濟治理體系和政策機制與WTO規則更接軌了還是更背離了，這並不是一個只能由我們自主回答的問題。從實際情況看，過去幾年，一些WTO成員國對中國不遵守規則的指責明顯增多了，雖然有出於貿易保護的藉口之嫌，但西方國家至今也不承認中國的市場經濟地位。對這類指控，我們當然不能簡單認同，但也不能一味反對，需要內外有別、實事求是地對此做出客觀、理性、全面的分析，找出問題和解決辦法。如果一味以中國特色為理由捍衛我們如今的所有做法，由不得他人批評和指責，那就不存在制度型對外開放和以開放促改革的空間和必要性。對於當前針對中國的各類貿易保護舉措，我個人的看法有以下幾點：
一是中國經濟確實在過去幾十年裡獲得了競爭力的顯著提高。如果用傳統的產業競爭力指數來分析，我們會發現中國幾乎所有產業的國際競爭力指數都是提升的。特別是隨著中國從勞動密集型產業向資本和技術密集型產業不斷升級，已經對發達國家具有優勢的領域構成了越來越多的競爭挑戰，基本完成了技術引進、消化吸收、進口替代和出口擴張的學習曲線和發展路徑，產業覆蓋面涉及幾乎所有制造領域，並開始向資訊科技、汽車製造、航空航天等發達國家和優勢領域升級，引起了西方企業的焦慮、不滿、抱怨和反擊。他們雖然不少人也知道中國企業競爭力的提升主要來自自身創新能力的持續提升，而不是簡單來自政府的補貼和支援，但依然試圖從智慧財產權、政府支援、勞動標準等多方面來挑中國企業的不足和系統性違規行為，希望以此改變中國政府的作為，或延緩中國企業的進步和競爭挑戰。
二是大國效應的衝擊力具有系統性，已經大到難以忽視。中國的特殊性在於自身的經濟規模足夠大，達到無論是國際市場還是國際貿易規則體系，都具有難以忽視的衝擊力。對於發達國家而言，《關貿總協定》(GATT)和WTO成立後，還從來沒有遇到過像中國這樣的成員國，雖然按人均GDP衡量還屬於發展中國家，但工業化程度、製造業出口規模和貿易順差都達到了前所未有的水平，製造業40%左右的產出用於出口，貨物出口的貿易順差即便在全球經濟不景氣環境下還達到了近1萬億美元的新高，國內產業升級和創新形成的進口替代能力不僅替代了發達國家企業在中國的市場份額，甚至還在國際市場開始搶佔它們的市場份額，這是它們在過去從未遇到過的局面和挑戰。這使得它們無法忽視中國企業的崛起，必然會採取“在雞蛋裡挑骨頭”的做法，尋找中國政府在支援企業和產業發展過程中各類政策違反WTO規則的證據，並據此做出反擊。不久前我訪問美國智庫彼得森研究所，在與該所中國問題專家尼古拉斯·拉迪帶領的團隊討論中美貿易糾紛時，我記得有一位曾經做過韓國外貿部部長的先生表達過這一觀點。他認為中國的主要問題是規模太大，其行為導致的後果對國際體系具有無法忽視的衝擊力，不像一個小國，其任何行為及其結果對國際體系的影響都是有限的，並可能被忽視或包容，這是中國受到更多挑剔並被要求作為遵守規則模範的重要原因。過去我們學國際經濟學時，大國經濟對國際市場的影響需要做出額外分析，其實也是同樣的道理。
三是中國自身做法的複雜性和多樣性的確在引起更多貿易方的關注，不僅僅是西方發達國家，也包括一些發展中國家。我在中國加入WTO談判時，曾負責產業政策和工業補貼的談判和討論。在那個時候，美國是高度關注這一問題的主要國家。在談判中，美國關注中國產業政策措施中使用的政府補貼、進口壁壘、國產化要求等與貿易有關的投資限制，以及國有企業優勢等問題。但因為當時中國各級政府受自身財力限制，對工業領域的直接補貼規模並不大，政府正在採取措施對各級國有企業進行改革，大量地方國企被民營化，中央國企也在收縮整合，且國有企業涉及的出口貿易規模和比例並不大，所以這個問題最終並沒有成為中國加入WTO的實質性障礙，但包括美國在內的貿易伙伴國對中國向市場經濟轉軌以及經濟治理模式儘快與世界貿易組織規則接軌是有明顯期待的。如今，我們各級政府在產業扶持、企業支援方面的舉措已經越來越多樣化，雖然地方政府的補貼更多屬於招商引資性質，但能被納入政府專項補貼的規模也越來越大，一些補貼還帶有進口替代導向，屬於WTO反補貼協定規定的禁止性補貼。且不論這些補貼和產業支援措施對國內產業正常發展秩序帶來的負面影響如何，當這些補貼舉措與國內製造業出口規模不斷擴大和貿易順差持續擴大同步發生時，就容易受到貿易伙伴國的關注和挑剔。
2008年國際金融危機後，西方國家在G20機制內，就已經提出了再平衡的概念，主要指向具有較大貿易順差規模的中國和德國等國家和地區。由於2007年中國貨物貿易順差佔GDP比重高達9%以上，自然是重點針對的國家。後來形成了貿易順差佔GDP比重不得高於2%的統一要求。在多年前G20德國峰會宣言中，我關注到首次將過去一直表達的維護自由貿易改成了維護公平貿易，這一變化更多是指向中國。在這個過程中，我國雖然自主提出了構建以內迴圈為主的發展格局，貿易順差佔GDP比重逐步下降到2%以下，但2024年按海關口徑的貿易順差佔GDP的比重再次提升到5%以上，製成品貿易順差佔全球製成品貿易順差的比重達到了63.5%的高度。這也是為什麼過去五年來，在WTO針對中國的貿易爭端案大幅提升，且爭端方不僅包括髮達國家還包括一些發展中國家的重要原因。我個人判斷，美國特朗普政府在這輪關稅戰結束後，極有可能攜手其西方國家盟友，以及部分與我國具有較強產業競爭關係的發展中國家，針對中國產業補貼的具體做法和補貼強度，實施額外的用以彌補其競爭劣勢的所謂“反補貼關稅”，他們不會與我國實行簡單的對等關稅制度，我們應該儘可能減少給它們實施這類貿易保護舉措的補貼把柄。
基於上述看法和原因，我認為擴大制度型對外開放應該成為我國“十五五”規劃期間改革開放的重要內容。在進一步開放國內市場的基礎上，中國需要對照高標準自由貿易體制的規則，按照市場對資源配置起決定性作用的改革要求，規劃更多的改革舉措，加快向社會主義市場經濟體制轉軌。透過政府更多聚焦於提供更加普惠的公共服務、公共福利，維護公平正義和公平競爭，更好地體現社會主義屬性和要求；透過減少政府對市場配置資源的干預，更好發揮市場配置資源作用，收縮國有企業在競爭性領域的投入，更好發揮民營企業作用等舉措，更好體現市場經濟的屬性和要求。考慮到未來全球貿易體系重構和中國加入高標準自貿體系涉及的談判會更為艱難，中國還需要將自身的進口替代政策與西方的出口限制掛鉤，應該在國際貿易規則中謀求在西方國家出口限制領域實施進口替代支援的公正權利。更重要的是，我們這麼做並不僅僅是為了簡單應對國際壓力，而是促進國內轉型升級和經濟高質量可持續發展的需要。沒有這一轉變，二十屆三中全會提出的提高資源配置效率和效益的要求，有可能會淪為一句口號。
為了確保制度型對外開放的全面性和穩妥性，我覺得可以考慮把封關後的海南作為全面制度型對外開放的試點地區，基本不設負面清單，實施全方位對外開放的先行先試。目前對海南自貿島的開放措施還不夠到位，限制還比較多。在當前複雜的國際環境下，如果海南的自由度、開放度以及治理體系與國際接軌的程度還比不上香港、澳門，海南自貿島建設的成就與大家的期望可能會產生落差。
《比較》：我們注意到過去幾個五年規劃都提出了一些重大專案，涉及經濟社會發展的一些主要方面，包括一些需要在新的五年規劃期間建設的重大基礎設施專案，您認為“十五五”規劃會提出哪些新的重大工程和專案，明確這些重大工程和專案的原則主要是什麼？
徐林：重大基礎設施專案建設一直是國家五年規劃的重要內容和實施抓手，這是因為在市場經濟條件下，基礎設施規劃、投資、建設更多體現了政府的規劃、組織和投資職責，因此中國各級政府都高度重視基礎設施的規劃和建設。基礎設施建設也是各地新城新區開發的主要做法。作為結果，中國包括交通、能源、數字等基礎設施建設的規模和速度都是世界領先的，現代化程度也很高，甚至高於很多發達國家。我記得多年前參加中美經濟戰略對話，當時參加對話的助理國務卿特別提到中國的基礎設施建設速度快而且現代化程度高，很多設施比美國的現代化程度都高，特別強調這會是中國國家競爭力的重要組成部分。我國目前高速公路、高速鐵路、空港機場、數字基礎設施不僅數量和里程名列全球前列，其現代化程度都是有目共睹的。據有關分析，這是在過去二十多年裡累計投資約150萬億元取得的成果。但是，我國基礎設施規劃、投資、建設和運營，也存在一些問題值得在新的五年規劃時關注並改進。
一是基礎設施規劃建設存在一定程度的過度超前，很多城市的基礎設施網路攤子過大，存在程度不同的設施過剩和浪費問題。特別是一些城市不斷擴張新城新區，城市空間和基礎設施攤子鋪得過大，但得不到足夠的產業、商業和人口密度支撐，利用率不高，投資成本很難被足夠規模的商業和人口消化。
二是基礎設施規劃建設過度追求先進性、超前性和大規模，不注重造價的經濟性，導致投資和債務規模過大，增加了政府負擔和償債壓力，以及建成後運營維護成本。我聽說有些橋樑的規劃建設，設計人員甚至出於挑戰技術難度或“前無古人”來進行規劃設計，因為這樣做有利於專案評獎或設計總工個人申請工程院院士，根本不考慮造價的經濟性。
三是大量基礎設施建設專案在規劃決策時缺乏令人信服的財務可持續性分析，這是很多專案建成後缺乏經濟效益，收入不足以彌補財務成本的重要原因。我記得有一次與一位德國專家討論中國的五年規劃制度和實踐，這位德國專家對中國高速公路、高速鐵路網建設成就讚歎不已。交談中他問我這些基礎設施建設的融資是怎麼解決的，我告訴他主要依靠債務融資工具解決，包括銀行貸款和發行債券。他後來又問，專案收益能覆蓋專案債務融資的還本付息嗎？我告訴他很多專案的收益都難以覆蓋還本付息。他聽後似乎有點驚訝，特別告訴我這類財務回報不達標的基建專案在德國不容易在決策時獲得透過。他的觀點雖然有點極端，但從一定程度上也說明，站在財務的角度看，我們的基礎設施建設成就或許也從另一面意味著存在的問題，就是建設成就越大，債務規模越大，這類專案累積到一定程度就可能導致系統性的違約風險。
如何在新的規劃中避免上述問題的進一步累積是重要的。我覺得在規劃層面要強化專案規劃和可行性研究的分析因素，基礎設施建設的規劃必須把經濟規模和趨勢、人口規模和密度、運量趨勢、現有基礎、融資結構、財務模型等要素納入前期研究。建設成本、運營成本和維護成本都要納入財務模型進行綜合測算。在交通基礎設施網路規劃建設時，還需要綜合協調不同交通方式之間的相互替代及其影響，以及平行線路建設之間的相互影響和必要性，平衡好經濟效益和社會效益，不能只強調專案的社會效益而忽視經濟效益。對整個社會來說，基礎設施的建設和維護成本最終還是“羊毛出在羊身上”，如果大量專案不能取得合理的投資回報，其財務負擔終將由整個社會和老百姓來承擔。
《比較》：我們注意到每個五年規劃都會有較大筆墨描述城鄉和區域發展的方向和重點，其中城鄉融合發展和區域協調發展是兩大主線，您認為如何才能更好地促進城鄉融合和區域協調發展呢？
徐林：實事求是地說，中國政府為了城鄉融合發展和區域協調發展做大了大量努力，如果從縮小城鄉和區域收入差距的角度看，應該說取得了明顯進展。城鄉居民人均收入相對差距從最高時接近4倍下降到目前的2.3倍左右，區域間人均GDP差異係數也從1978年的0.966下降到1991年的0.593，中間一度回升到2002年的0.708，又進一步下降到2014年的最低點0.435。2014年後又逐步小幅上升至2019年的0.472，隨後又降至2022年的0.43左右，主要原因是南北經濟差距持續有所擴大。
但是，人均收入差距縮小並非城鄉融合發展和區域協調發展的全部。受不同地區資源稟賦條件，交通便利條件，以及氣候生態、居民文化素質、商業文化生態等諸多因素的制約，不同地區的經濟發展條件是有差異的，這些差異會在特定時段導致不同地區經濟發展水平和增長速度的不同，進而導致區域間人均GDP和人均收入差異。這一收入差異可以理解為城鄉和區域間一次性收入分配的差距，降到一定程度後是很難消除的。因此，無論是城鄉融合發展還是區域協調發展，都應該有比縮小人均收入差距更廣泛的內涵。
從城鄉融合發展的角度看，城鄉融合發展只有在特定空間範圍內是有意義並可實施的。比如，北京市總體上只能在京津冀城市群或北京都市圈範圍內考慮城鄉融合發展問題，不可能與相距遙遠的東北某個鄉村地區融合發展。因此，城鄉融合發展應該包括城鄉統一市場基礎上實現資金、人力、土地、資料、技術等要素在城鄉之間市場化配置的開放自由體制；基於城市所有常住人口的公共服務均等化，以及城鄉居民間基本公共服務的均等化；在城市群、都市圈範圍內，以及城市、縣城和小城鎮周邊地區基礎設施網路的統一規劃建設和高效銜接，以及基於各自競爭優勢的產業合理分工、高效協同、創新產業叢集和供應鏈分佈；有效對接城市消費者的多樣化需求，有利於帶動農業農村地區一二三產業融合發展的生產和服務體系。在具體實施過程中，需要特別關注農村人口流動的趨勢和方向，不能一味按照現有農村人口分佈格局進行資源配置和技術設施和服務設施的佈局，一旦這類佈局與農村人口流動趨勢背離，會導致農村各類設施的低效利用和公共資源浪費，這類問題在過去新農村建設和鄉村振興實施過程中都有暴露，浪費了不少公共財政資源。
區域協調發展概念的空間尺度更大，最大尺度的是幾大板塊，比如西部大開發、東部率先發展、東北等老工業基地振興、中部地區崛起等，都有專門的規劃和相應的政策，更多體現的是國家層面的區域戰略和應對不同板塊地區利益訴求的政治平衡考量。下一層面的跨省區市的城市群，比如長三角城市群、京津冀城市群、粵港澳大灣區、成渝城市群、長江中游城市群等20個左右的城市群地區，這一層面的空間範圍相對要小一些，屬於經濟和各類要素分佈密度較高的城市和城鎮分佈密集區，無論在人口密度、通勤密度、市場依存、產業分工、相互協作、設施網路一體化、市場一體化等方面，都更具備相互協調、相互依存、相互促進的特徵，一般都具有明顯的單核心或多核心帶動和對外擴散效應。這一層面的區域協調發展，應該作為中國區域協調發展的重要抓手和平臺，這是因為中國現有的城市群地區，其經濟總量和常住人口占全國的比重都超過了80%，只要在這些城市群的空間尺度上實現了區域協調發展，全國層面的區域協調發展就基本成型了。中央政府只需更多關注那些處於邊遠地區的特殊困難地區和具有特殊國家功能的少數地區，透過轉移支付保持那些地區有足夠的人口承擔國家特殊功能。如果要更多關注南北經濟差距和東西差距問題，就可以更多關注西部地區成渝城市群以及西部地區以省會為中心的都市圈的發展，以及北方地區環渤海大灣區城市群的發展，更好發揮這些重點城市群和重點城市都市圈的輻射帶動作用。
更重要的是構建具有長效意義的區域協調發展體制機制，而不是靠數百個層次不同的區域規劃來指導和推進。我記得二十多年前剛開始搞西部大開發的時候，明確了這是國家區域大戰略，也制定了西部大開發規劃和相關政策，但真正有作為的主要還是政府可以規劃主導的基礎設施建設，引導企業往西部地區佈局並沒有取得太大成效。但是在過去幾年，作為投資人，我們發現越來越多的企業開始在西部地區佈局，這當然與西部地區日益完善的發展條件有關係，但很多企業更多考慮的是西部地區有豐富的綠色低碳能源，很多企業需要從碳中和的角度或減碳的角度考慮自身發展的成本，因為應對歐盟國家實施的碳邊境稅，需要計量自身產品的碳足跡，否則會面臨更高的碳邊境稅。這就是我前面說過的，碳中和已經成為引導企業空間佈局的一個約束機制，過去很難想象會產生區域經濟佈局調整的效應。這說明，一個好的機制可能會比規劃和政策本身更有用。
就全國的區域協調發展而言，究竟應該構建一個什麼樣的協調發展機制，我個人的體會應該包括以下幾個方面：一是全國統一市場制度基礎上的生產要素、商品和服務跨區域自由流動機制；二是區域之間的公平競爭機制，政府幹預經濟的行為必須遵從統一的行為規則；三是儘快建立全國統籌的社會保障制度，促進區域間和城鄉間從基本公共服務到全部公共服務的均等化；四是合理劃分中央政府和地方政府公共服務事權，以及與事權職責劃分相匹配的財權劃分和轉移支付制度；五是完善生態環境轉移支付制度，加強中央政府對生態主體功能地區的轉移支付力度，以及跨地區、跨流域生態環境保護的橫向轉移支付制度，形成為生態環保的區域性收益外溢付費補償制度。六是選擇幾條南北向、東西向的主要高速公路、國道作為免費通行主幹道，降低內陸地區通向沿海和邊境出口的交通成本。七是對於發展條件和環境較差，難以吸引市場資源擴大投入，導致出現經濟減速、人口外流等衰退趨勢，但政府又一定要扶持其發展起來的特定地區，比如東北地區，則必須實施堅定而強有力的政策激勵，形成吸引資源和要素投入的政策窪地，才可能取得成效。
《比較》：我們注意到，每一次五年規劃的編制都耗費了各級政府和部門的大量資源和精力，除了各級政府的五年規劃綱要外，還有各級政府不同領域的專項規劃，您認為這些五年規劃的功能和作用到底如何？規劃編制出來究竟應該如何實施才能取得成效？
徐林：如何更好地實施五年規劃，各級規劃編制部門在過去做了大量工作，新頒佈的《國家發展規劃法》對此也做了具體規定。不同的規劃如何實施，與規劃的定位和定性密切相關，就各級國民經濟和社會發展五年規劃綱要而言，其功能和定位隨著整個國家經濟管理體制的變化也在發生變化。在社會主義市場經濟體制下，一般都認為五年規劃綱要是一個戰略性、指導性的規劃，而不是計劃經濟體制時期的指令性規劃。對此，可能有人會問，既然這個規劃是戰略性、指導性的，有必要花這麼多人力物力和時間去編制這樣的規劃嗎？我個人認為，國家五年規劃的重大意義恰恰體現在規劃編制過程中，透過整個系統對規劃編制的全面投入和參與，可以全面系統地梳理和討論新的五年發展，其形成的共識最終會體現在五年規劃中，這一共識一旦經黨內外相關程式透過，就成為具有立法意義的發展共識，這毫無疑問是具有戰略導向意義的。儘管有人說，“規劃規劃，紙上畫畫，牆上掛掛”。在實際工作中，一般也不會每天都把五年規劃文字放在桌上看看該幹些什麼，但對不同部門和不同領域來說，他們一般都會在五年規劃綱要中找到自己所在部門和領域的工作方向和重點，並據此做出進一步的謀劃和具體落實，有的會透過制定專項規劃來落實，有的會透過設立重大專案和制定政策舉措來推動。一些部門和領域在爭取公共和政策資源的時候，也會從中找到自己的依據，作為與相關部門討價還價的支撐和理由。從這個角度看，其實規劃編制過程的廣泛參與和深入討論，有時候比規劃文字的形成更重要也更有意義。
為了體現全國人大依法透過的國家規劃綱要的嚴肅性，五年規劃一般也會根據不同領域政府和市場發揮作用的不同，在發展目標中劃分預期性目標和約束性目標。預期性目標主要受市場和環境影響，更多是各市場主體共同努力的結果，可以努力爭取實現，但也可能實現不了；約束性目標更多是政府應該發揮作用的領域，還包括五年規劃確定的重大工程和專案等，這類目標和任務甚至會分解到不同的部門和國有企業，各級政府和國有企業都應該盡全力實現。這兩種不同性質的目標和任務，實施的方式和機制是不一樣的。
另外，不同層級的規劃實施機制也會有所不同，國家層面的規劃更具有宏觀性和戰略性，因此會更多體現為導向性或指導性；越往基層的規劃，其目標任務會越具體，應該更注重實操性，很多地方規劃已經在探索經濟社會發展和城鄉空間規劃的多規合一，更好地體現將基層不同領域規劃統一成一個規劃文字的做法，有利於協調不同部門的規劃資源和權力，協同推進一張藍圖幹到底。過去一些地方的試點積累了很好的工作基礎，還值得進一步探索完善，在規劃基層政府的工作領域，無論是部門設定還是規劃數量，完全沒有必要按照上下一般粗的做法來開展工作，應該因地制宜、實事求是、注重實操。
總的來看，我個人感覺，在競爭性領域，規劃的實施更多還是要依靠市場機制和好的政策激勵機制的設計，更多激勵市場主體配置資源去努力和實現規劃目標，只有在一些風險比較大的薄弱環節，才需要政府發揮組織、協調和資源調動作用。基於上述認識，我個人並不主張在競爭性領域編制太多的規劃，即便是要編制專項規劃，也要找準重點和薄弱環節，而不是面面俱到。因為競爭性領域面臨的外部環境、技術創新和市場需求的多變性和複雜性，很難用政府的統一規劃應對，只能靠市場主體靈活應對。在公共服務領域、社會發展領域、基礎設施領域，政府可以也應該更多發揮作用，並透過更詳細具體的專項規劃來落實國家五年規劃綱要提出的目標和任務。