CF40研究|從出口管制演變看美國的對華技術遏制

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近年來，大國科技競爭日趨激烈。拜登政府提出的“小院高牆”戰略描述了美國對中國技術限制政策的核心思路，其含義是在少數關鍵核心技術領域（小院）內施行嚴格的出口限制和供應鏈審查（高牆），以最小化經濟成本實現技術封鎖。

在這一戰略下，出口管制成為美國政府使用的主要工具。美國透過法律修訂、清單擴容、技術引數細化等手段持續強化其出口管制體系，構建起多維度、精準化的技術流動限制框架。

本文從多個角度對美國出口管制體系進行了分析。

首先，透過對被納入實體清單原因的統計，揭示了美國將“國家安全”敘事工具化的傾向；其次，透過量化分析不同行業ECCN編碼修訂頻次，展示了美國出口管制重心從傳統軍民兩用技術向新興技術的遷移路

徑

；最後，結合半導體行業案例，闡釋了美國出口管控體系如何實現技術遏制。

經過分析，本文有如下幾點觀察與思考：第一，從上一次特朗普政府開始，出口管制的目標已開始從防止傳統的軍事技術擴散轉向遏制以中國為代表的新興經濟體的科技發展；第二，上一次特朗普政府時期，出口管制總體呈加速趨勢，拜登政府執政的後兩年，出口管制力度明顯加強；第三，

“小院高牆”策略因未能遏制中國技術突破正擴充套件為“大院高牆”，美國的出口管控已遠超原先設想的“少數領域”

；第四，美國不斷擴大的管控範圍和持續加強的限制措施最終只會使美國孤立於世界，無法阻礙中國的科技進步。

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* 本文作者系中國金融四十人研究院劉怡彤。本文版權歸中國金融四十人研究院所有，未經書面許可，禁止任何形式的轉載、複製或引用。

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美國出口管制的框架

出口管制是國家依據法律和政策，通過出口許可證管理、核查等手段對其法人或自然人的貨物、軟體、技術等的出口管理和控制行為。

美國出口管制的主要負責部門是商務部下屬的工業與安全域性（Bureau of Industry and Security，BIS），BIS主要依據

《出口管理條例》

（Export Administration Regulations，EAR）對美國原產商品及技術的出口和再出口活動實施管控。

根據《出口管理條例》，美國進行出口管制的主要目的是保障美國國家安全、推進美國外交政策、防止大規模殺傷性武器擴散以及維護美國其他戰略利益。

在美國的出口管制體系中，出口許可證是核心執行工具，代表允許特定物項出口到特定目的地、供特定終端使用者用於特定最終用途的官方授權。根據管制物項的敏感程度、目的地國家和最終用途的不同，出口商需要向BIS申請相應型別的許可證，或在符合條件時使用許可證例外。許可證例外是出口管制法規中預先定義的特定情況，在這些情況下出口商無需申請許可證即可進行出口。

《出口管理條例》構建了一個多層次的管制框架，其將美國的出口管制按照目標物件的不同分為三個層次：國家層面、實體層面和商品層面

。這種多維度的管制措施確保了美國政府能夠對戰略物項的出口實現精準、靈活的管控。

1. 國家層面的管制

根據《出口管理條例》第740部分補充檔案第一號（Supplement No.1 to Part 740-Country Group），

BIS將具有戰略重要性或重點關注的國家分成了四類

，按照其受到管制程度由松到緊的順序排列，分別為A組、B組、D組和E組。

A組包括美國最親密的盟友，如英國等北約成員國，他們享有最寬鬆的出口管制政策；B組包括與美國有良好關係的國家，如印度、巴西、希臘，適用中等程度的管制；D組包括在特定敏感領域需要關注的國家，如中國、俄羅斯、越南，適用更嚴格限制的

相關技術出口管制政策

；E組則包括受到美國禁運或制裁的國家，如朝鮮、伊朗，幾乎全面禁止出口。

資料來源：EAR，CF40研究院

出口商在進行國際貿易時，必須參考這些國家分組，結合產品的出口管制分類號（ECCN）、最終用途和終端使用者等因素，綜合判斷如何申請出口許可證或是否可以使用許可證例外。

值得注意的是，

這一分類系統具有動態性和重疊性

。各國的分組狀態會隨著國際形勢和雙邊關係的變化而調整；同時，一個國家可能同時屬於多個分組，例如澳大利亞同時屬於A組和B組，它可以同時享受兩組的優惠政策（A組的國家通常可以享受某些特定的許可證例外，B組的國家也有專門適用的許可證例外，由於澳大利亞同時屬於這兩個組別，它可以同時享受兩組的許可證例外）。

2. 商品層面的管制

《出口管理條例》將所管制的物項主要分為兩大類：列入商品管制清單（Commerce Control List, CCL）的物項和EAR99物項。

商品管制清單涵蓋了具有戰略意義或軍民兩用特性的物項，例如特定規格的半導體、高階感測器或先進加密軟體

。這些物項根據技術特性和戰略重要性被分配了特定的出口管制分類號（ECCN），出口商在出口前必須確定其物項是否在商品管制清單上有對應的ECCN編碼。在商品管制清單中有對應ECCN編碼的物項出口受到嚴格的管制，通常需要出口許可證才能出口到大多數目的地。

資料來源：EAR，CF40研究院

EAR99是一個“兜底”分類，其涵蓋了所有受到EAR管制但未被明確納入CCL的物項

，其通常是低技術含量的消費品或商業產品，一般情況下無需出口許可證，例如對中國出口紙張和筆不需要申請出口許可證。但如果EAR99物品出口是向禁運國家、禁止的終端使用者，或者用於禁止的最終用途，即使是低技術消費品也可能需要申請出口許可證。

3. 實體層面的管制

實體清單識別那些被美國政府認為參與或可能參與違反美國國家安全或外交政策利益活動的個人、組織等實體。除了商品管制清單上指定物項的常規許可證要求外，向實體清單上的實體出口、再出口或轉讓（國內）任何EAR所管制的物項時，通常都需要獲得BIS的出口許可證，而且申請難度極大，幾乎等同於被禁止出口。

被列入的實體可能無法獲得關鍵的美國技術和元件，進而導致其業務運營和供應鏈中斷。

4. 國家、商品和實體三個層面的關係

三個層面管制之間的關係可以透過下圖進一步理解：

資料來源：CF40研究院

如上圖所示，當美國企業計劃出口產品時，需按照以下步驟評估是否需要申請出口許可證：

1）確定物項是否受EAR管轄：首先判斷物項是否落入“受EAR管制的物項”範圍內。如果物項受EAR管轄，需進一步確定它是否屬於商品管制清單（CCL），如果物項沒有對應的ECCN編碼，則自動歸為EAR99。

2）判斷國家因素：確定目的地國家屬於哪個國家組別（A組、B組、D組或E組）。不同國家組別出口許可證申請難度不同，從A組（最低限制）到E組（最嚴格限制）逐步提高。

3）檢查終端使用者：查詢實體清單，確認終端使用者是否在此清單上。如在清單上，則即使是EAR99物項也會面臨“出口許可證申請難度大”的情況。

美國出口管制的國別分佈

1. 中俄成為美國實體清單的管控重點

實體清單作為EAR管控體系的重要組成部分，透過明確列示受限制實體及其所屬國家，為本文提供了一個觀察美國出口管制地區分佈的有效視窗。因此，在國家分類（Country Group）框架之外，本文特別關注實體清單上各國相關實體的數量分佈，據此觀察美國出口管制的國別差異。

資料顯示，

美國實體清單呈現顯著的地緣政治特徵和戰略性演變趨勢。

首先，中國和俄羅斯在實體清單中的佔比明顯居於主導地位

（圖2）。截至2025年2月份，中國約有976個實體被列入，俄羅斯則超過1000個，這一數量規模遠超其他國家。

資料來源：EAR，CF40研究院

其次，

中國每年被納入實體清單的實體數量具有明顯的階段性特徵

（見圖3）。在2017年之前，中國每年被列入實體清單的實體數量相對有限且變化平緩；然而從2018年開始，這一趨勢發生顯著轉變，每年被納入實體清單的實體數量呈現攀升態勢，2024年中國被納入實體清單的實體數量達到歷史高點。相比之下，俄羅斯每年被納入實體清單的實體數量在2022年出現顯著峰值後回落，但仍維持在較高水平。