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公元2024年，繁榮一時的美利堅帝國迎來了重大危機，外受辱於葉門胡塞，航母不行，商路不通；內苦於吏治腐敗，百官與醫療、金融、軍工三大利益集團相勾結，視國帑為私庫，以百姓為魚肉，乃至財政年年虧空，國力衰退，民生凋敝。這一年美國富商馬斯克以億萬身家助廢帝特朗普東山再起，重登大寶。
為了改變帝國積貧積弱的現狀，特朗普誓言向深層政府開戰，整頓吏治，清除擊斃，讓美國再次偉大。特朗普表示，將任命有擁立之功的馬斯克出任政府效率委員會主席，負責稽核和監督聯邦財政支出，以結束“令人窒息的官僚主義和瘋狂的財政赤字”，史稱“特朗普新政”。又稱“馬斯克變法”。
然而，任何變法歷來都困難重重。
如今，美利堅帝國內部暗潮洶湧，民主黨一派自詡清流，以政治正確之名控制著輿論喉舌，三大利益集團在朝野內外耕耘日久，勢力盤根錯節，共和黨內部也並非鐵板一塊，勢利小人、奸佞之徒防不勝防。甚至特朗普和馬斯克兩人也有著各自的想法，前者的首要目的是保證自己對共和黨的絕對掌控力，並在此基礎上擴大共和黨對民主黨的優勢，後者重在拓展自己的商業版圖，減少來自政府的管制。長期來看，兩人的目標存在著根深蒂固的衝突。
特朗普新政的前景如何？馬斯克又能否火中取栗，全身而退？
讓我們先來考察一下本次變法最直接的對手，美利堅深層政府。
1881年，共和黨人詹姆斯加菲爾德當選為美國第二十任總統。自他上任第一天開始，白宮外面就排起了長長的隊伍，他們都是在競選中為加菲爾德捐過錢或者出過力的人。
按照當時的傳統，總統在當選後應該給他們一官半職，這在當時被稱作“分肥制”或“獵官制”。
在求職的隊伍中有一個叫做查爾斯·吉託的中年人，在競選期間他寫了一篇支援加菲爾德的稿件，並且製作成了印刷品進行宣傳。
吉託認為自己的行動對這位新總統的當選十分關鍵，於是他認為加菲爾德欠自己一個職位。在索要了幾個月沒有結果後，這位失意的求職者購買了一把左輪手槍，並在華盛頓特區的一個火車站將這位剛當選不到四個月的總統刺殺了。
這起總統刺殺激起了美國上下對公務員制度改革的關注。
由於獵官制會導致政府的工作人員每逢總統更替就會來一次大換血，而且總統會根據一個人跟自己的親近程度以及在競選中的貢獻來安排職位，也可以隨時解僱這個人，對政府的穩定性和運作效率都產生了極大的影響。
1880年，俄亥俄州民主黨參議員喬治·彭德爾頓就提出了一項立法，要求根據考試成績來選拔公務員，但在當時沒有透過。藉著這起總統刺殺案，《彭德爾頓公務員制度改革法案》終於成為一項正式法律。
雖然一開始這項法案所覆蓋的職位只有所有聯邦公務員的10%，但是它確立了競爭性考試和績效選拔的原則，並且規定了民選官員不得解僱公務員，使公務員擺脫了政治贊助、黨派行為的影響。這項法案奠定了美國現代公務員制度的基礎。
雖然我們知道這套制度後面也會衍生出很多問題，但是它整體上仍然比以前的分肥制和獵官制要好得多。
到了1909年，近三分之二的美國聯邦僱員是根據業績選拔，並且受公務員制度的保護。值得注意的是，雖然有所相似，但是不要直接套用我國的公務員制度來理解美國。
這其中有幾項重大的區別：
一是聯邦政府行政部門的最高級別官員，包括國務卿、財政部長等內閣成員，以及重要職能部門的局長、主任等，仍然遵循“獵官制”的原則，有新當選的總統授予在競選中的有功之臣，並且總統有隨時解僱的權利，因此這種官員通常帶有非常明顯的黨派色彩，被稱作“政務官”。
二是根據1939年的《哈奇法案》，公務員在履行職責的同時不得從事政治活動。也就是說，公務員在原則上應該是無黨派的，在政治上必須保持中立，任期也不受選舉和黨派轉換的影響，他們被稱為“事務官”。
在這種情況下，即將卸任的總統也會設法為其任命的人員提供公務員保護，以防止他們被新政府解僱，這在美國被稱為“挖洞”。
但是通常情況下，兩種官員之間有非常明顯的職業鴻溝，晉升路徑也大不相同。
美國通常意義上的公務員，也就是事務官，有一套自我管理體系：在1978年之前，聯邦公務員主要受美國公務員委員會管理，負責招聘、績效考核、發放薪資福利等等。“水門事件”醜聞爆發後，美國公務員委員會被拆分為三個機構，人事管理辦公室、績效系統保護委員會和聯邦勞動關係局。
按照原來的設計意圖，這套體系是用來輔助白宮執政的中立性工具，不應該有任何政治傾向和利益訴求。但是，任何一個組織一旦成為一個相對獨立的系統，就會主動維護自己的生存，並不斷擴張組織的邊界，進而產生自我意識。
2018年5月，出任總統後的第二年，特朗普簽署了三項行政命令，目的都是為了打擊代表聯邦僱員利益的工會，使總統更容易解僱一名聯邦公務員。
緊接著，美國政府僱員聯合會全國主席傑弗裡·考克斯立刻表示，工會將動用一切可用的方式反對行政命令的實施；國家財政僱員員工會全國主席託尼·李爾登也隨即跟進，表示將透過法律程式阻止特朗普總統對公務員制度的破壞。
特朗普在他的第一任期中對所謂“深層政府”的一大怨念就是身為總統卻無法決定一名公務員任命和解僱，這與他在特朗普集團做老闆時的情況非常不同。
當他動用行政手段希望改變這一點時，立刻遭到了公務員體系的強烈反彈。
經過一百多年的發展，美國的公務員系統已經擁有了一套極其成熟的自我管理體系。這套體系的核心就是由其內部制定的規則來決定組織成員的加入、解僱和獎懲。
相對獨立的人事權能夠保證一個組織的穩定性和連續性，這是一個組織能夠產生自我意識、形成自我利益訴求的重要前提。
因此，面對特朗普試圖打破這一點的行政命令，聯邦僱員組織才會產生激烈的抗爭，一旦失去了人事控制權，這個組織很快就會被代表特朗普意志的人員填滿，為特朗普的利益而行動。
不過，單單有人事權並不足以讓聯邦公務員體成為足以跟總統對抗的“深層政府”，或者說，“深層政府”並不是簡單的與事務官體系相重合。
一個組織能夠維持自身的另一個重要條件是有穩定的經濟來源，其中不僅包括薪資、福利等正常來源，更重要的是與社會上的其他利益集團形成繫結關係帶來的鉅額收益。
例如，我國古代王朝的官僚體系是與地主集團、地方家族勢力相結合，相互扶持，互利共生。皇權如果想打壓官僚體系，你往往需要依賴出身貧寒的孤臣，或者皇宮裡的內侍、秘密監察機構等沒有家族勢力支援的人員。
而流水的美國總統，鐵打的聯邦公務員，對於美國的金融、軍工、醫療等利益集團來說，投資穩定的公務員體系很多時候比投資政客更加划算。
因此，美國深層政府更準確的稱呼應該是“事務官—利益集團複合體”，而這些盤根錯節的利益紐帶，才是美國公務員體系敢於跟總統叫板的底氣。
最後，“深層政府”最終成熟的標誌是形成了一套相對獨立的“指導思想”。
美國的聯邦僱員主要分為三類：
一是公開競爭性崗位，只通過競爭性選拔過程向所有申請人開放的職位佔公務員中的大多數；
二是特殊職能崗位，包括醫生、律師、翻譯等提供專業服務的工作；
三是高階行政人員，屬於公務員中的高階管理人員，部分由業務能力突出的資深公務員晉升而來，部分直接從高素質專家中進行社會招聘。另有不超過10%的職位可以由總統進行政治任命。
在這些人員中，高階行政人員由於其在組織中的較高地位，往往充當了組織的文化中樞，向體系內部進行思想輸出。而這些擁有管理能力或專業知識的高階職員一般來自各大高校的高文化素質人群，這部分人往往帶有鮮明的偏民主黨的意識形態。
這種思想上的衝突也是影響特朗普進行改革的重要阻力。
早在2018年，特朗普在第一任期內便要求助手尋找削弱職業公務員抵制總統能力的方法。
2019年1月，國內政策諮詢委員會成員詹姆斯·謝爾克在美國法典的公務員保護條款中發現了一個被忽視的特殊法律條目，除了原有的三類公務員，法律還允許聯邦政府招募第四類公務員，這一類別被稱作附表F，包括那些涉及聯邦機密和政策制定有關的崗位。
更重要的是，屬於附表F的公務員並不享受公務員制度的保護。也就是說，總統可以隨時開除他們，這正是特朗普所急需的掌握公務員系統的人事權。
根據這項法律，特朗普的法律顧問花了幾個月的時間，秘密起草了一條針對聯邦公務員的行政命令，一旦實施，大約5萬名負責政策規劃、制定和執行的聯邦僱員就將被轉移到附表F這一不受公務員制度保護的員工分類，特朗普就可以像在公司中那樣，對其中不合心意的僱員說出那句著名的臺詞“你被開除了”。
不過，由於強烈的內部抵制和新冠大流行，這一行政命令一直拖延到2020年10月才正式釋出。而且從釋出到實施之間仍然有很長一段距離。
直到特朗普下臺，只有兩家聯邦機構提交了需要被重新歸類的僱員名單，五家機構提交了名單草稿，其他機構要麼還在統計中，要麼決定不會對任何職位進行重新分類。
2021年1月22日，拜登上臺後的第三天便廢除了該命令，最終沒有任何員工被轉移到附表F。
轉眼間，四年過去了，特朗普上臺的威脅再次來臨。
於是2024年4月，就在總統競選還在激烈進行之時，拜登政府簽署了一項行政命令，規定當一名聯邦公務員的職位被重新分類，允許他繼續享有原有的公務員制度保護，不能被總統隨意解僱，這是對保持聯邦公務員體系穩定的核心人事權的一種進一步保護。
當然，特朗普上臺後可以透過新的行政命令廢除這項規定，但是這仍然將多耗費特朗普團隊幾個月時間。
此外，面對特朗普迴歸的風險，公務員體系內部也加設了幾道防火牆。聯邦公務員人事管理辦公室在2023年釋出了一項規則，規定除非個人自願放棄，否則不能取消聯邦僱員的公務員保護。並且人事管理辦公室還建立了一個審查流程，要求所有聯邦機構如果要轉換員工職位的類別，都必須經過該部門的嚴格審查，同時還為聯邦僱員提供了上述程式。
當然，所有這些障礙都可以透過總統簽署的行政命令來拆除，但是這些拆除的過程仍然需要遵循一定的流程，每一道流程都需要消耗特朗普團隊幾個月的時間。
不過，特朗普在第二任期中的權力也已經變得更加強大，特朗普團隊正在忙於編制新內閣官員的名單，主要挑選標準是對特朗普個人的忠誠程度。因此，這屆內閣想要讓特朗普更順利的推進他的計劃。
同時，儘管在設計上聯邦公務員體系應該保持政治中立，但長期歷來公務員群體跟民主黨的支持者有很大程度的重疊，替換掉他們雖然困難，但也比讓他們改變根深蒂固的觀念容易得多。
馬斯克也多次表態，改革的目的之一是：讓政府能夠像公司一樣運作。
因此，圍繞公務員體系人事權的攻防戰很大程度上將決定本次“特朗普新政”的成敗。
恢復副表F無疑將是特朗普團隊掌握白宮之後的頭場戰役，他的結果將有助於我們判斷聲勢浩大的“特朗普新政”究竟是一次真正的嚴肅的變法，還是又一場打著為民請命的旗號為自己撈取利益的鬧劇。
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