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思考中美經貿關係的未來走勢，一個重要的視角是理解從美國的角度如何看待中美經貿關係，所謂“知己知彼”。本文試圖梳理的就是近30年來美國對中美經貿關係態度的演變。

美國與中國的接觸（engagement）始於冷戰背景下1972年尼克松訪華，而中美之間從安全、政治到經貿的全面接觸要到冷戰後的克林頓政府時期。本文分四階段梳理美國對中美經貿關係態度以及相應政策舉措的演變，並分析這種態度演變的原因，以及美國國內不同政治經濟力量對政策制定的影響。

透過梳理可以發現，從克林頓政府到拜登政府，美國對華戰略逐漸從接觸轉向戰略脫鉤，經貿關係也從中美關係的壓艙石逐漸從屬於中美地緣政治競爭，相關政策工具從雙邊、多邊協商談判逐漸轉向關稅、投資限制等對抗性手段。

這背後反映了全球政治經濟格局的深刻變化以及中美兩國實力對比變化下，美國對中國崛起可能或已經威脅自身經濟利益與全球霸權地位的日益擔憂，也體現了美國國家層面的戰略決策受到白宮、國會、遊說團體等多重勢力的影響。

需要明確指出的是，本文梳理美方觀點並不意味著我們認同美方的觀點。事實上，美方態度的變化恰恰反映了美方在不同時點的一些具體觀點通常經不起歷史檢驗。

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* 本文作者系中國金融四十人研究院沙靜，參考文獻略。本文版權歸中國金融四十人研究院所有，未經書面許可，禁止任何形式的轉載、複製或引用。

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美國對中美經貿關係的態度演變

——從克林頓政府到拜登政府時期

文 | 沙靜

理解從美國的角度如何看待中美經貿關係，是思考中美經貿關係未來走勢的一個重要視角。自中美恢復接觸以來，美國政府對華總體戰略通常基於其對中國發展現狀與未來的判斷與預設的改變而改變，經貿政策為服務美國的戰略目標也隨之發生動態調整。

克林頓政府到奧巴馬政府時期，透過擴大經貿往來等方面的接觸以促進共贏並塑造中國的崛起是美國政府的普遍共識，但到了特朗普政府與拜登政府時期，這種共識已經不復存在，接觸的假設被美國政府內部判定不切實際，“戰略競爭”開始成為美國對華戰略制定的主要視角。為服務戰略競爭，美國對華經貿政策也變得更具對抗性。

本文將分四階段梳理美國對中美經貿關係態度以及相應政策舉措的演變，並分析這種態度演變的原因以及不同政治經濟力量對政策制定的影響。

一、克林頓政府開啟對華全面接觸

克林頓政府時期，中美經貿關係走上正常化道路。2000年10月10日，克林頓總統簽署《2000年美中關係法》，確立了中國與美國的永久正常貿易關係（PNTR），併為中國於2001年加入世界貿易組織（WTO）鋪平了道路。此前，克林頓政府初期將中美經貿關係與人權問題緊密關聯，經濟利益只居於次要地位，美國國會每年都基於人權進展對中國貿易地位進行審查。但到1994年5月，克林頓政府宣佈將中國貿易地位與人權進展問題脫鉤，美國開始對華全面戰略接觸，試圖透過支援中國加入WTO撬開中國市場並推動其所稱的自由化改革。

根據美國國務院等官方表態、普林斯頓大學教授亞倫·弗裡德伯格（Aaron Friedberg）等人的分析，美國對華經貿政策的巨大轉向主要基於克林頓政府的以下判斷與假設：首先，美國政府認識到中美貿易是互補的，增加貿易往來有利於美國經濟利益。其次，美國政府預期中國經濟的持續發展將帶來更大的“自由化”，讓中國融入多邊體系不僅能促進中國的經濟改革，最終也將實現其政治改革。

2000年3月，在敦促國會批准美中貿易協定和中國加入WTO的講話中，克林頓的論點是，“從經濟角度來看，這項協定相當於一條單行道。它要求中國以前所未有的方式向我們的產品和服務開放其市場”，“美國企業將第一次能夠在中國銷售或分銷美國工人制造的產品，而無需被迫將製造轉移到中國。我們將能夠在不出口就業機會的情況下出口產品”。經濟影響之外，克林頓還表示，“加入世貿組織不會一夜之間在中國創造一個自由社會，也不能保證中國按全球規則行事”，“但隨著時間的推移，我相信它會讓中國更快、更進一步地朝著正確的方向前進。”

這種認識轉變在政府內外部逐漸發生。一方面，美國商界對中國市場的興趣急劇增長。芬蘭圖爾庫大學東亞研究中心主任王棟對中美經貿關係的研究和紐約時報等媒體報道發現，自1992年中國進一步推動改革開放以來，美國商界（包括波音、AT&T、通用汽車、埃克森美孚、可口可樂等企業巨頭）開始將中國看做真正有吸引力的消費者市場，而非僅僅提供廉價勞動力的生產基地。

蘭德（RAND）智庫1995年的分析報告指出，1992年到1994年，美國媒體、學界對中國經濟的描繪都十分積極，普遍認為中國市場增長迅猛，如果美國不改變政策，美國企業將錯失此巨大機遇，並拱手讓給日本和歐洲。這些渴望中國市場商機的訊號逐漸從民間傳遞到美國政府內部。1994年，美國審計總署（United States General Accounting Office）、美國國會研究處（Congressional Research Service）等各部門紛紛出臺報告，探究美國企業在華經營的美國政策阻礙、取消中國最惠國待遇的代價、美國對華出口最重要的部門等問題。

另一方面，美國國會和行政部門內部開始傾向更平衡的對華政策，經濟逐漸在美國對華政策中佔據重要位置。國會方面，約翰斯·霍普金斯大學高階國際研究學院中國研究教授大衛·蘭普頓（David Lampton）指出，1994年約60名美國國會議員的訪華是其對華觀點改善的一個重要契機。媒體和商業遊說團體也向國會議員積極宣傳進入中國市場與增加美國就業之間的正向關聯，‌美國商會（U.S. Chamber of Commerce）原執行副主席薄邁倫（Myron Brilliant）估計，相關總遊說成本高達1億多美元。

與此同時，蘭德智庫分析指出，這一時期美國經濟和安全部門都傾向加強與中國的聯絡與合作，並開始在政策上施加更大的影響力。對經濟部門而言，中國市場的巨大吸引力已難以忽視。據蘭德對克林頓政府官員的採訪，在1994年國務卿沃倫·克里斯托弗代表團訪華後，財政、貿易、農業、能源等經濟部門的官員都意識到當時的對華政策不利於美國利益，需作出改變，並迅速向白宮施壓。

對安全部門而言，中國經濟的快速發展為其軍事力量的現代化提供了基礎，並且考慮到中國在聯合國安理會擁有否決權，美國有必要加強與中國的安全交流與合作，尤其是管控朝核問題，以穩定東亞局勢，維護美國的外交議程。在充分接收國會和行政部門態度後，白宮的政策部門——國家安全委員會（NSC）與國家經濟委員會（NEC）——提出的關鍵建議便是將中國貿易地位與人權問題脫鉤，這為美國與中國之後的談判掃除了主要障礙。

在隨後的入世協商中，美國同意授予中國永久貿易地位並同意中國加入WTO，以換取中國開啟自身市場並遵守WTO規則的承諾，包括增加農業、服務業、技術、電信和製成品的市場準入、降低關稅壁壘、保障智慧財產權等。克林頓稱之為“100比0”的交易（a 100-to-nothing deal），即認為這對美國而言百利而無一害。

對於當時已經較為顯著的美中貿易逆差（根據美國人口普查局的資料， 1999年約為680億美元），弗裡德伯格的分析指出，多數美國經濟學家、官員並不認為這是個嚴重的問題，而是視之為雙方缺少貿易互惠的表現，解決辦法是擴大對華接觸，從而讓美國的出口更多受益於中國的市場，並且為美國本土創造更多就業。

二、2001-2017年：中國加入WTO期間，小布什和奧巴馬政府推動雙軌接觸

2001年中國正式加入WTO後經濟加速騰飛，於2007年成為世界第三大經濟體，2010年成為世界第二大經濟體。在此期間，小布什和奧巴馬政府對華繼續奉行接觸戰略，並且普遍認同自由貿易和多邊體系的積極作用，試圖同時透過雙邊對話和WTO機制推動中國履行改革承諾。

根據2023年小布什政府和奧巴馬過渡政府國家安全委員會官員的採訪與解密的政策備忘錄，隨著中國經濟與軍事硬實力的與日俱增，這兩屆政府對中國的判斷和基本假設發生了調整：首先，美國政府認為，中國的發展既為美國帶來機遇，也帶來潛在挑戰。其次，美國政府不確定接觸戰略的最終目標一定能成功，但仍願意繼續嘗試合作。

2001年，小布什政府國務卿科林·鮑威爾（Colin Powell）在提名聽證會上表示：“中國不是我們的戰略伙伴，但也不是無法避免和不可轉變的仇敵。中國是一個競爭者，一個區域性的潛在對手。” 到奧巴馬政府時期，普林斯頓大學教授、美國前副助理國務卿托馬斯·克里斯滕森（Thomas Christensen）指出，中國已被認為是一個有潛力和意願成為美國競爭對手的國家，但奧馬巴仍然一再表示，“美國歡迎一個穩定､繁榮與和平的中國的崛起，並在地區和全球事務中發揮負責任的作用。”時任國務卿希拉里·克林頓於2009年的講話中也表示“美國和中國可以促進彼此的成功並從中受益。”

基於此認識，小布什和奧巴馬政府對華總體戰略是“接觸加對沖”：一方面積極推動與中國的建設性合作，包括反恐、應對經濟危機、核安全和氣候變化方面，試圖透過接觸塑造中國的崛起，使中國成為“負責任的利益攸關方”；與此同時，透過增強與亞太地區盟友的安全、經濟與政治關係實現平衡與對沖，以防範中國選擇與美國預期相反的發展道路。奧巴馬政府後期對沖的傾向更為明顯，包括重返亞洲、亞太再平衡戰略以及貿易方面的跨太平洋夥伴關係協定（TPP）的推出。

經貿政策上，根據小布什政府和奧巴馬過渡政府國家安全委員會官員的採訪與解密的政策備忘錄，美國政府開始認識到貿易與WTO在推動中國改革方面可能存在侷限性，另一方面擔憂中國經濟的出口、投資型增長模式會加劇雙邊貿易不平衡，因此開始嘗試使用貿易以外的其他補充機制。

具體而言，這一時期美國對華經貿政策主要有兩個支柱：一是貿易政策，即繼續推動與中國的貿易，積極使用雙邊外交、WTO爭端解決、反傾銷等雙邊與多邊機制，主要目標是確保中國履行其改革承諾。

二是更廣泛意義上的經濟政策，即透過中美戰略與經濟對話（S&ED）、中美商貿聯合委員會（JCCT）等高層交流機制，與更多中國政策決策者直接溝通貿易摩擦、金融市場開放、匯率、補貼等問題，尤其是開放金融業並促進服務業發展，最終目的是推動中國國內經濟增長模式從出口型轉向消費型。

在此期間，隨著美國經濟受金融危機衝擊陷入衰退以及對所謂的中國不公平競爭行為的爭議增多，亞洲協會美中關係中心主任亞瑟·羅斯（Orville Schell）、倫敦政治經濟學院（LSE）國際關係教授彼得·特魯布佐夫（Peter Trubowitz）等人的分析以及華爾街日報等媒體指出，美國公眾、商界、國會、政府內部對接觸戰略的支援逐漸式微。2010年中期選舉期間對中國態度負面的競選廣告激增，其內容通常將美國的就業流失、債務高漲等問題與中國經濟的崛起相關聯。

2010年代，美國企業界對中國的商業熱情減弱，這也改變了政策討論的基調，美國企業研究所（AEI）高階研究員蓋瑞·施密特（Gary J. Schmitt）指出，小布什政府末期，政策制定者開始重新評估對華接觸的有效性，到奧巴馬政府後期，國會兩黨都開始要求白宮在對華經貿等一系列問題上採取更強硬態度。

儘管接觸戰略在經貿領域的效果不及美國政府預期，韓國高麗大學國際研究學院副教授Dong-Jung Kim分析指出，這一時期美國政府仍然透過雙邊經濟對話、雙邊貿易措施以及WTO框架來嘗試解決爭議，對限制性經濟措施的使用較為剋制。比如，奧巴馬政府避免了對輪胎等以外商品加徵關稅的保護主義政策，而是強調增加美國出口；避免對尖端技術的對華出口進行更嚴格的控制。

這一定程度上是美國出於經濟現實的考量。2020年奧巴馬在採訪和回憶錄中表示，中國的經濟刺激計劃幫助全球經濟從金融危機中恢復，這阻礙了他在貿易問題上對其採取更嚴厲舉措的能力，“我不可能在2009年或2010年打貿易戰。在那個時點，為了重啟全球經濟，我需要中國、歐洲和其他所有潛在經濟引擎的合作。”

三、2017-2021年：特朗普和拜登時期否定“對華接觸”戰略，轉向“戰略競爭”

特朗普執政時期，對華接觸政策被判定為失敗，美國政府開始重新制定對華政策並轉向戰略競爭，單邊關稅與雙邊貿易談判成為對華主要施壓手段。

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