* 本文為中國金融四十人論壇課題報告《多元目標下宏觀經濟政策框架研究》簡版。文章僅作為學術交流，不代表CF40及作者所在機構立場。
關於健全適應高質量發展的
宏觀調控體系的思考和建議
文 | 中國金融四十人論壇課題組
宏觀經濟政策目標多元化是當前我國宏觀經濟管理中面臨的一個現實難題。梳理近年來中央經濟工作會議、中央政治局會議、國務院政府工作報告等檔案可以發現，我國宏觀經濟政策目標呈現出明顯的多元化特徵。我國的宏觀經濟管理問題，是集合了經濟增長動能管理、週期管理、結構管理、風險管理、體制機制改革的一個綜合體。因此，多元目標下宏觀經濟政策研究就成為一個需要深入探討的新課題，目的在於構建和完善與高質量發展相適應的宏觀調控體系。
當前，我國宏觀調控多目標統籌面臨法治化、機制化程度有待提升，協調性有待增強，對於“雙迴圈”新發展格局的支撐功能有待最佳化等問題。黨的二十屆三中全會決定指出，“科學的宏觀調控、有效的政府治理是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。必須完善宏觀調控制度體系，統籌推進財稅、金融等重點領域改革，增強宏觀政策取向一致性。”這些部署要求為進一步構建和完善多元目標下宏觀經濟政策體系，提供了基本遵循。
從宏觀調控理論與實踐來看，我國宏觀調控制度體系既遵循一般經濟規律，又具有鮮明的特色，主要表現為宏觀調控體系是一個系統性的綜合體、宏觀調控的基本正規化為“集中決策機制+多元主體協同實施”、宏觀調控向“總量+結構”轉型。
為進一步改善多元目標下宏觀調控政策，健全適應高質量發展的宏觀調控體系，提出以下建議：
提升宏觀調控的法治化、機制化程度
要把形成既“放得活”又“管得住”的經濟秩序作為統籌好有效市場和有為政府的關係的出發點和落腳點，從根本上來說，就是要建設法治經濟。有必要探索納入法治化軌道，形成機制化體系，建議制定《宏觀調控法》，規範宏觀調控政策制定與執行的全過程。
要最佳化宏觀調控多元目標體系，合理分解戰略目標和年度任務，儘可能在較短的時間內讓目標更加聚焦，防範“合成謬誤”和層層加碼的“分解謬誤”，協調平衡多元目標之間可能存在的衝突。
要深入研究宏觀政策多元目標的優先排序和權重設定問題，根據不斷變化的經濟形勢，將緊迫而重要的問題排在優先位置，賦予較大權重，以便集中有限的精力和資源應對和解決主要矛盾。到2035年我國要實現人均GDP翻一番，要求年均GDP增速達到4.73%，因此，保持GDP合理增長速度應成為宏觀調控的首要目標。在把經濟增速作為調控首要目標下，充分就業應當成為最優先的目標，其次是物價目標和國際收支平衡目標。其他方面可作為調控的重要任務，而不作為調控的目標。
同時，還要注意處理好中央和地方在優先排序和權重設定方面存在的差異。要進一步理順中央和地方在宏觀調控中的事權與財權，適當上收中央事權，增大地方自主性財權，建立宏觀調控有效執行的激勵約束機制，切忌政策一刀切、一哄而起，更不宜搞政策急轉彎，還要注意防止多個部門、多個條線的“政策疊加”和“監管競爭”。
加大宏觀政策逆週期調控
和結構性改革力度
要以結構性改革為牽引促發展。改革重在治本，利在當代，功在長遠；加大逆週期調控力度是鞏固經濟恢復向好態勢的當務之急，也為長遠發展積蓄動能，有利於為深化改革創造良好的環境與條件。
要認真貫徹黨中央關於“宏觀政策要持續用力、更加給力”的積極基調，加快全面落實已出臺的一系列政策措施。為打破當前投資、消費、就業、收入迴圈中的堵點，需要進一步加碼，擴大既定政策實施規模和力度。
當前地方政府和大企業拖欠中小企業賬款是造成中小企業融資難、融資貴的一個突出問題，也是導致全域性性緊縮效應的一個重要原因。從根本上清理解決拖欠問題，不僅應當成為當前逆週期調控的重要內容，對於緩解有效需求不足、提振市場主體信心具有立竿見影的積極作用，而且對於重構市場公平交易秩序，推進全國統一大市場，構建高水平社會主義市場經濟體制，都具有重要意義。為此，建議結合地方政府債務化解工作，下決心在全國組織開展清理拖欠的專項行動，透過源頭注入資金、專門清欠、封閉執行的方式，可以用“一元錢”清理“幾元錢”的拖欠。
要完整準確認識和執行黨中央出臺的一攬子增量政策，不僅要在某些特定領域發力，而且要以點帶面，著眼於打基礎、利長遠、可持續。既要有效應對當下的經濟困難和挑戰，更要重視解決中長期結構性矛盾。要發揮經濟體制改革的牽引作用，加快完善基礎性制度，統籌推進城鄉融合、財稅金融、房地產市場等改革，理順政策傳導機制，形成各方共同推進結構性改革、促進高質量發展的強大合力。
加強財政政策和貨幣政策的協調配合
要深入分析在經濟發展的不同階段財政政策和貨幣政策的作用與效應，發揮好兩種政策各自的優勢。為此，建議：
政府債券不僅是國家財政融資工具，而且具有重要的金融功能。發行特別國債與適當擴大財政赤字可以並行。當前中央政府資產負債表的空間仍較大，從2024年開始，每年都要發行一定數額的特別國債，這對於增加基礎性、公共性、結構性的投資支出，能夠收到一舉多得的效果。適當擴大赤字率，增發更多的長期國債和地方一般債，最佳化中央債務和地方債務的結構，防範化解地方債務風險。
當前在政府債券發行和管理中仍存在一些問題，國債的金融功能尚未充分發揮，市場化的國債收益率曲線尚未完全形成，難以做到作為無風險資產收益率為金融市場配置資源提供定價之錨。因此，需要進一步推進政府債券市場改革，增加一年期限以內的短期國債發行品種和比重，由財政部門和中央銀行協同制定國債發行計劃，充分發揮央行經理國庫職能，及時全面地瞭解債券發行與資金運用狀況，平滑政府債券的發行節奏。
將政府發債對流動性的需求納入流動性管理框架，前瞻性地運用各類貨幣政策工具，向市場釋放適當的流動性，積極配合政府債券發行與運用，確保政府債券市場擴容與金融市場平穩執行。
要進一步提高政府債券發行和二級市場交易活躍度、透明度，積極發展國債回購市場，完善中央銀行公開市場的國債吞吐操作，發展國債衍生品市場和做市商制度。
2020年新冠疫情後，我國宏觀槓桿率進一步抬升，當前仍處在較高水平。要合理把握穩槓桿與穩增長、防風險的關係，切實防範過快去槓桿。
在穩定宏觀槓桿率的基礎上，要進一步最佳化槓桿配置結構與效率。以銀行信貸為例，要改變過去簡單以貸款增速來評價銀行對實體經濟的支援力度，淡化對貸款增速的調控，而應更多地從調整信貸結構、盤活信貸存量上做文章。
銀行要加大對科技、綠色、普惠、養老和數字經濟等重要領域的資金支援和金融服務，加大對民營企業的支援力度，適度降低國有企業信貸比重，加大對中小微企業的支援，提高信用貸款比重。加強對瞪羚企業、獨角獸企業的金融服務。同時，要進一步採取有力措施，盤活信貸存量。下決心加快對殭屍企業的退出與有效出清，加大銀行不良資產處置力度。依法推進企業破產重整，用法治化、市場化方式實現各方共同重組債務與資產，合理分擔損失，吸引和擴大戰略投資者，促進企業轉型升級，獲得新生。
要發展多元股權融資，加快多層次債券市場發展，提高直接融資比重。不要只盯著上市，要用好用活廣大非上市、非掛牌企業股權。大力發展私募創投股權投資、天使投資、企業股權投資基金、銀行、證券、保險的直接投資，發展政府引導基金等，培育長期資本，壯大耐心資本。
積極發展政策性、開發性銀行的資本工具，適當新增規模，並允許過去用作資本的軟貸款收回再貸。
擴大商業銀行投貸聯動，改進信貸資金支援科創的收益模式，允許商業銀行採取多種方式分享科創企業成功後一定的收益，並實行單獨建賬考核。為鼓勵商業銀行對科技投資，對大型商業銀行股權投資佔資本金10%以內的，其風險權重可按一般貸款的風險權重100%計算。
2023年開始，PPP新機制啟動，即聚焦特許經營模式和使用者付費，優先引入民營資本，重在激發市場投資信心。為了順利推進新機制，需要深化市場化地方投融資體制改革：
一是轉變地方政府職能，由過去的“買單者”轉變為“監管者”，把工作重點放在公平競爭審查上，確保國有企業和民營企業平等准入、平等競爭。同時建立平等有序的退出機制與轉讓機制。
二是提高部分公共類建設專案的投資收益，出臺水電、汙水處理等市場運營價格改革方案，建設公開透明的定價機制。同時督促運營方強化經營管理能力，提高質量，降低成本，提升專案長期持續盈利能力。
三是加大貨幣信貸政策支援力度。中央銀行與金融機構應當針對專案全生命週期運營特點，創新金融工具，支援定製化、多樣化的需求。同時構建中央和地方的聯動協調工作機制，促進專案長期穩定運營。
構建多元化目標的產業政策體系
產業政策是國內外長期爭論的一個問題。近年來受地緣政治的影響，逆全球化、保護主義、民粹主義興起，產業鏈供應鏈“脫鉤斷鏈”風險突顯，各主要國家密集出臺了一系列產業政策，引起了新一輪的爭論。在當今國際政治經濟形勢下，產業政策具有目標多元化、政府作用大、國際競爭熱的特徵。
多年來，我國產業政策取得了很大成就，在新的形勢下，需要構建和完善多元化目標的產業政策體系，堅持發展和安全並舉，統籌國內高質量發展要求與國際競爭合作的需要，遵循產業發展規律。為此，建議：
一是彌補市場失靈與防範政府不當作為並舉。要進一步理順中央和地方在產業政策中的關係。增強中央主導實施產業政策能力，減少地方干預，為推進全國統一大市場創造必要的條件。同時，要適當精簡產業政策，將產業政策主要集中於少數關鍵的戰略性產業和未來產業。
二是改進產業政策執行。產業政策支援的重點應放在產業鏈前端的科技創新環節，減少對後端的產能擴張環節扶持。對科創環節的扶持措施也要根據實際情況，適時退出。
產業政策支援的物件應從主要補貼供給方，轉變為主要補貼使用者或消費者。以市場需求拉動產業創新，有利於擴大新型消費需求，遏制生產者盲目擴大產能，減少生產企業的尋租行為，讓市場遴選優秀的企業，真正實現優勝劣汰。
產業政策實施要轉向產業戰略自主，強化產業鏈供應鏈的彈性與韌性，在關鍵材料、基礎設施等方面自主可控，提升企業應對供應鏈中斷風險的能力。要進一步發揮平臺型科技企業的作用，以新一代資訊科技為依託，打破舊的產業體系中的各種市場壁壘，把生產商、供應商、經銷商與使用者、消費者緊密聯在一起，讓生產端、消費端和金融端及時高效對接，緩解外部衝擊可能帶來的損失，提升恢復生產的能力。
產業政策實施要主動融入國際政治經濟治理。要從構建高水平開放經濟體制的高度，積極穩妥推進制度型開放，對標國際高標準，積極參與國際規則制定，進一步增強產業政策的透明度，明晰產業補貼規則，加強國際交流與合作。
做好宏觀政策取向一致性評估
宏觀政策取向一致性是中國特色話語體系的一種表述，是我國多元化目標下宏觀政策體系建設的內在要求，本質上就是要搞好統籌協調，形成政策合力，達到預期目標。為進一步落實黨中央關於宏觀政策取向一致性評估的要求，提出以下建議：
一是做到認識一致性。政策取向不一致，根源在於認識不一致。比如，怎樣全面、辯證分析我國經濟形勢，當前存在的主要矛盾是什麼，癥結在哪裡；如何看待產能過剩，是週期性過剩還是結構性過剩；怎樣認識我國是否存在通縮效應，是不是存在“流動性陷阱”，等等。對這些問題的認識並不完全一致，甚至存在某些認知偏差、歸因偏差。因此，必須把思想認識統一到黨中央的判斷和決策部署上來，才能做到宏觀政策取向一致性。
二是增強政策操作協調性。關鍵是協調好制定政策的部門利益與全域性利益的關係。在政策制定前期，要有足夠的時間開展部門之間的討論，應有不同級別官員對口交流，必要時要多次討論，反覆溝通，防止部門出臺政策措施事前徵求意見走過場，導致政策出臺匆忙，而未充分考慮對其他部門可能產生的影響。在政策出臺後的執行期間，應建立執行協調溝通機制，及時就存在的問題提出相互配合的具體意見。鑑於我國地區發展差異較大，制定和實施政策必須講究因地制宜，分類指導，要鼓勵各地方結合實際創造性地執行中央政策，提高政策的針對性和有效性。
三是提升政策工具搭配合理性。宏觀政策一致性並不是各項政策齊步走，而是重在形成合力，講求合理搭配。各類政策工具的具體目標、傳導機制、作用時間等是不同的，有時需要同向發力，有時需要相互補位，有時需要鬆緊搭配。另外，政策工具總是有利有弊的。在獲取某個目標的同時，總是要付出相應的代價。因此，要深入評估政策可能帶來的負面影響和連鎖反應，做好對沖工具準備。畢竟，宏觀調控政策具有主觀性與時滯性，要保持足夠的政策耐心與定力，設定政策的“空窗期”、“觀察期”，防止政策變動過於頻繁，或者執行節奏和力度不當。
四是探索評估方法科學性。宏觀政策取向一致性評估是一個新事物、新任務，儘管目前確定了主管部門牽頭做，但相關工作落實機制有待健全，評估方法和質量還有待進一步檢驗。
建議有關部委建立宏觀政策量化實驗室，充分利用大資料、雲計算、人工智慧等新技術，構建宏觀政策取向一致性評估框架與指標，開發經濟預測模型；開展各種政策交替使用“沙盤”推演，探索非經濟政策的經濟成本收益的量化分析；建立宏觀政策對資本市場影響的分析框架及模型，完善跨市場、跨領域風險傳遞的識別預警機制。要適當分離政策制定實施部門與政策效果資訊反饋部門的職能與渠道，積極推進第三方評估機制建設。
改進政策決策與執行機制
名義GDP能更好地反映擴大總需求的狀況。當前名義GDP增長率低於實際GDP增長率，主要反映了物價平減指數是負的，也是宏觀資料與微觀主體感受存在一定差距的重要原因。
因此，當前要更加重視提升名義GDP增長率，把全方位擴大國內總需求作為主攻方向，特別是要以提振消費為重點，把經濟政策著力點更多轉向惠民生、促消費，逐步增加居民工資性收入和財產性收入，提升消費在GDP中的佔比。
同時，未來幾年還要把推動價格溫和回升作為宏觀政策的重要考量，關注實際價格水平與預期價格目標之間的差值，努力實現名義GDP增速和通脹回升在合意區間。
要以提高政策質量為目標，認真總結近年來政策制訂、出臺時機、工具搭配、實施力度、效用週期以及預案准備等方面的實踐經驗，深入分析不同政策工具的優勢、邊界與特點，做好政策利弊比較，改進政策研究、諮詢、論證、反饋與調整的流程與機制。對於涉及企業和居民的政策，應有公開諮詢、論證程式，讓多元利益主體充分表達真實訴求，允許不同意見的辯論與碰撞。進一步發揮專家學者和智庫在政策制定與實施中的重要作用。
要積極推進宏觀經濟研究數智化，運用“AI經濟學家”充實和完善傳統的經濟分析，把常規資料與異類大資料有機結合，改進對宏觀經濟的研判，提升經濟執行監測與預測能力，探求宏觀經濟發展新脈絡、新趨勢。
要編制大資料消費信心指數、消費升級指數，對不同區域（城市）消費品類、人群收入和工作/閒暇時段等消費變化趨勢及時研判。充分運用數智技術，以大資料為依託，及時感知群眾“急難愁盼”的民生痛點，在就業、教育、醫療、養老、交通和其他公共服務等方面提供有效的治理方案，在幫助解決民生痛點中培育新的經濟增長點。
層層落實責任，狠抓調控政策措施落實是保障宏觀政策執行有效性的重要機制。近年來，透過定責、督責、考責、問責等一系列方法，確保了政令暢通，減少了政策落實中存在的“中梗阻”和不作為等現象，對於宏觀經濟治理髮揮了積極作用。
同時，也應看到，當前壓力傳導機制執行中仍面臨條塊分割、權責失衡、督察過度等問題，削弱了地方和基層單位領導創造性執行政策的動力，擠壓了大量深入基層調查研究、解決實際問題的時間和精力。為此，需要進一步完善壓力傳導和監督問責機制。
一要增加正面激勵機制，減少督查檢查的頻率，讓地方和基層單位騰出更多的時間和精力去研究解決經濟調控中的實際困難。
二要改革考核評價辦法，更多關注政策的實際效果與代價，而不是過程性動作。分解下達任務也要分清輕重緩急，因地制宜，不層層加碼，不搞一刀切，防止“分解謬誤”。
三要進一步明晰責權邊界，做好責權匹配，使地方和基層單位有資源、有能力、有手段去落實調控任務。
四要堅持督查與指導相結合。要切實加強對宏觀政策落地的指導，政策制定部門與實施主體要建立順暢的溝通協調反饋機制。探討交流政策落地的具體方案，尋找政策實施困難的解決途徑與方法，打通政策執行的“最後一公里”。各級領導必須親力親為，既要掛帥，更要出征，加強指揮排程，攻堅克難，做到言必信、行必果。
檢驗預期管理做得好不好，社會預期穩不穩，有多種標準，其中重要的一條就是讓政策在某種程度上可被市場主體預見與理解。為此，需要從以下幾個方面加以改進：
首先要構建政府與市場互信互動關係，增強政策透明度。政府部門制定政策要提前主動與市場進行充分有效的溝通，開放平臺或渠道，鼓勵市場主體提出問題和疑慮，並及時給予清晰、明確的回覆，澄清模糊認識和不實資訊。要正確處理好政策調整變化與社會預期管理的關係，做好與市場溝通的工作，充分說明政策調整的法律依據、目的意義及可能帶來的正負效應，儘可能留出充足的執行過渡期限，且一般不要追溯既往，以取信於市場主體。
其次要引導合理預期，避免期望過高或過低。要確保披露的資訊真實、全面、可靠，並要定期公佈有關政策實施進展情況，講清楚哪些效果較好，哪些任務還沒有完成，存在哪些問題和障礙，下一步打算怎麼做。在引導預期時，還需要提示風險，“醜話說在前頭”，告知市場主體防範風險，糾正不合理預期。
最後要拓展預期管理形式。要把理性預期與適應性預期有機結合起來，既要借鑑西方國家在預期管理中的好經驗、好做法，又要從我國實際出發，採取務實管用的舉措，對症下藥，務求實效。要進一步改進政府部門的監督管理，做到監管無處不在又無事不擾，營造宏觀調控有度、微觀主體有活力、市場機制有效的良好環境。
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版面編輯：潘潘｜責任編輯：潘潘
視覺：李盼 東子
監製：李俊虎 潘潘
