作者 | 陳俞帆 中山大學
林嗣佳 浙江大學
劉子彤 華東政法大學
李坤陽 中南財經政法大學
高煜婷 中國政法大學
黃鑠媛 新加坡國立大學
編輯 | 田 悅 華僑大學
Izzy 美國西北大學LL.M.
責編 | 馬語謙 武漢理工大學
美國可能取消中國永久正常貿易關係：
法案動因、全球衝擊與戰略應對
目
錄
一、法案核心內容與影響
二、法律爭議與國際反應
四、政策走向與中美博弈關鍵變數分析
一、法案核心內容與影響
1. 立法推進現狀：當地時間3月3日，美國貿易代表辦公室釋出《2025年貿易政策議程》，將美國貿易代表辦公室評估與中國永久正常貿易關係地位相關的國會立法提案，並就此類立法提案的任何擬議修改提出建議，作為年度的一項重要工作。
2021年以來美國參眾兩院已經先後推出七部類似內容的法案，以2024年9月26日現任國務卿、當時作為參議員的馬爾科·盧比奧與其他兩名共和黨參議員聯合提出的《既不永久也不正常的貿易關係法案》（Neither Permanent Nor Normal Trade Relations Act，NPNNTRA）為例，該法案試圖終止美國與中國的永久正常貿易關係，即最惠國待遇，大幅提高對華關稅和其他貿易壁壘。2024年11月14日，美國眾議院中國特別委員會主席約翰·穆勒納爾提出《恢復貿易公平法案》（Restoring Trade Fairness Act），基本上是湯姆·科頓9月向參議院提案的複製，在明確規定暫停中國永久正常貿易關係地位的同時，還打造了一套對中國的歧視性措中國實施歧視性措施的施組合拳。
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2. 法案核心內容：所謂“永久正常貿易關係”（Permanent Normal Trade Relations，PNTR），實為美國對華適用最惠國待遇的核心法律紐帶。而近期美國國會力推的《既不永久也不正常的貿易關係法案》，則試圖徹底斬斷這一紐帶——透過取消中國PNTR地位，將中國商品打入“關稅黑名單”，系統性實施歧視性貿易打壓。這一法案若落地，或將重塑中美經貿規則框架，其核心條款可拆解為三記“重拳”：
（1）關稅地位降級：從“最惠國”到“敵國待遇”
法案要求將中國移出美國協調關稅表（Harmonized Tariff Schedule，HTS）第一欄，與朝鮮、古巴等國同列第二欄，直接剝奪中國商品的最惠國稅率資格。這意味著，中國出口企業將面臨“無差別關稅跳漲”——現行稅率低於35%的商品統一拉昇至35%，特定敏感商品（如半導體、機械）更可能被加徵100%的“懲罰性關稅”，且稅率隨通脹逐年調高。
（2）分階段“關稅絞殺”：五年遞增至100%
法案設定“溫水煮蛙”式關稅機制：對一般商品，自法案生效後180天起分五階段遞增關稅，五年後稅率翻倍至100%；對“不可替代”的特殊商品，總統可設定進口配額，配額內暫緩加稅，配額外同樣適用階梯式稅率。更危險的是，法案賦予總統“自由裁量加碼權”——若認定某類商品存在“供應鏈依賴”或“不公平貿易”，可突破法定稅率上限實施額外製裁。
（3）合規“玻璃天花板”：強推“美國價值”估值標準
強制要求企業按美國市場標準申報商品價值，海關可對申報資料啟動穿透式核查。此舉不僅推高報關成本，更使企業面臨“合規即虧損”的囚徒困境——若按美國標準估值，中國製造的成本優勢將被關稅吞噬；若堅持實際成交價，則可能被認定“虛假申報”觸發制裁。
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1. 產業鏈“多米諾效應”：從中國工廠到全球車間
（1）對企業衝擊：
美國加稅對中國電子裝置、通用機械裝置、通訊裝置以及傢俱等輕工業影響較大。許多中國出口企業會面臨訂單減少、成本上升等困境，部分中小企業甚至可能面臨生存危機。
總稅率上升：美國對中國商品的實際關稅稅率因品類和政策疊加而異，核心區間在34%～54%之間，戰略領域可達70%～100%。
物流成本同步上漲：海運費用上漲8%～12%，空運敏感品類查驗率提高至30%，滯港費日均增加200美元。據測算，單價100美元商品關稅成本增加20美元，若轉嫁消費者，轉化率可能下降15%～20%，低利潤品類（如3C配件）利潤率可能跌破5%。
因此可能導致供應鏈與物流壓力，尤其是對於跨境電商企業而言，中國商品市場競爭力下滑。
（2）對中國影響：
目前中國出口至美國的商品總額裡，約48%已不再享受最惠國待遇稅率，若完全取消最惠國待遇，中國出口至美國適用的關稅將全面從第一欄變為第二欄，中國出口至美國規模最高的前20類產品稅率均會不同程度提升。
彼得森國際經濟研究所對美國取消中國PNTR後可能的影響進行了模擬分析。從經濟增長層面來看，短期內中國國內生產總值（GDP）在2025年預計將下降0.6%。若允許人民幣名義貶值，雖可使損失減半，但仍難以完全抵消其負面影響，且長遠來看不利於人民幣國際化程序。
從長期視角來看，生產向其他國家如加拿大、墨西哥等轉移的趨勢若形成，可能會致使中國長期GDP下降幅度進一步擴大，對中國經濟的負面影響將逐漸顯現。
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2、政治經濟學悖論：美國“制裁迴旋鏢”風險
（1）美國國內矛盾：
2025年取消中國PNTR地位可能使美國通脹率上升0.2個百分點，若中國報復則上升0.4個百分點且價格長期高於基線。雖然美元升值能部分抵消進口商品價格上漲，但總體投入成本增加仍會導致通脹，製造業依賴中國中間投入品，成本上升更明顯，而這樣的成本上漲將最終轉嫁消費者。因此，關稅將導致日用商品價格普漲，低收入家庭消費能力受擠壓，與特朗普“平抑物價”承諾背道而馳。
（2）中國反制預判：
中國或對美農產品、波音飛機加徵對等關稅，並加速稀土出口管制、資料安全立法，形成“非對稱反擊” 中國政府宣佈，自2025年3月10日起，對來自美國的小麥、玉米、棉花等商品加徵15%的關稅，而對高粱、大豆、豬肉等其他重要農產品則加徵10%的關稅。除了農產品，美國還向中國出口大量的發動機零部件、半導體、化工產品等高科技產品。這些產品佔美國對中國商品出口的70%，意味著中國手中還有許多籌碼。
中國的反制措施除了關稅，還有關鍵金屬出口管制、谷歌反壟斷調查、不可靠實體清單、多元化市場佈局的一整套連環策略。2025年3月4日，商務部發布《不可靠實體清單工作機制公告》，將10家美國企業列入不可靠實體清單，並對5家美國實體實施出口管制。
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二、法律爭議與國際反應
從國際法視角看，美國此舉違反世界貿易組織（WTO）的非歧視原則。該原則的核心體現於最惠國待遇條款，根據《關稅與貿易總協定》（GATT）1994第1條規定：“在對輸出或輸入、有關輸出或輸入及輸出入貨物的國際支付轉賬所徵收的關稅和費用方面，在徵收上述關稅和費用的方法方面……一締約國對來自或運往其他國家的產品所給予的利益、優待、特權或豁免，應當立即無條件地給予來自或運往所有其他締約國的相同產品。”也就是說，最惠國待遇要求一成員給予任何另一成員方的優惠和豁免，需同時給予所有其他成員。倘若美國取消中國永久正常貿易關係地位，即意味著中國輸美商品將面臨比其他WTO成員更高的關稅，這顯然違反了最惠國待遇原則，是典型的歧視性貿易舉措。
一旦美國實施這一舉措，中國有權依據WTO爭端解決機制提起申訴。在過往的貿易爭端案例中，如印度申訴土耳其對紡織品與服裝的限制違背非歧視原則一案，土耳其因對印度部分紡織品與服裝實施數量限制，被印度訴至WTO爭端解決機構（DSB）。專家小組經調查裁定土耳其的行為違反了1994年GATT第11條“普遍取消數量限制原則”、第13條“非歧視數量限制原則”。類似地，若美國取消中國永久正常貿易關係地位，中國可就美國違反最惠國待遇原則及相關貿易協定條款向 DSB 提起申訴。然而，由於美國長期阻撓WTO上訴機構法官任命，DSB自2019年起陷入癱瘓，裁決執行效力存疑。
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2. 美國可能援引“國家安全例外”原則
規避裁決
面對潛在的WTO裁決不利局面，美國極有可能援引GATT第21條“國家安全例外”原則進行抗辯。該條款允許成員國在“為保護國家基本安全利益所必需”的情況下，採取背離GATT義務的措施。美國過往在國際貿易爭端中，不乏濫用此條款的先例，如2018年以“國家安全”為由，對進口鋼鐵和鋁產品加徵關稅，儘管其國內鋼鐵和鋁產業對國家安全的實際影響存疑。
此次爭議中，美國或許會再次試圖構建所謂“中國貿易威脅國家安全”的邏輯鏈條，例如從供應鏈安全、技術競爭等角度牽強附會。然而，WTO爭端解決實踐對“國家安全例外”條款的適用有著嚴格界定。在“俄羅斯過境限制案”中，專家組明確指出，援引第21條需證明所採取措施與宣稱的安全威脅存在緊密、直接的關聯，且措施具有必要性。中國對美出口商品種類繁多，多數屬於民用消費品、基礎工業製成品，難以直接論證對美國國家安全構成實質性威脅。美國若強行以此為由規避裁決，不僅難以在法律上自圓其說，還將進一步加劇國際社會對其破壞多邊貿易規則的指責，削弱自身在全球貿易治理體系中的公信力。
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三、關稅法案的鉅變——企業應對策略
短期策略方面，企業可依賴國家的反制措施。以水產行業為例，作為中國農產品對美出口的重要支柱，水產行業深受新一輪關稅影響。中國是全球最大的羅非魚出口國，美國也作為水產行業的主要出口地，此輪關稅可能使2025年對美出口額或減少超20億美元，進一步連帶水產的養殖裝置、調理食品等高附加值產品同樣被列入加稅清單。
目前，根據《國務院關稅稅則委員會關於對原產於美國的部分進口商品加徵關稅的公告》中的加徵指示，中國在進出口貿易的過程中同樣加增關稅。
(1) 提高產品質量拉動內需
進出口企業作為稅率增長首當其衝的交易方，可以考慮在交易成本顯著增長的過程中將交易市場轉為內需市場。如果能夠提供足夠優質的產品，中國14億人口的消費力足以緩衝外部的市場衝擊。
(2) 加速企業出海速率
既然美國市場已經明顯不適應經濟發展的需要，把出口地域轉向非洲、中東等地區，尋求更新更大的市場。可以考慮重點開拓東盟、歐洲、“一帶一路”沿線國家和其他新興經濟體。
另外，可以考慮發展新能源產業，以拉美、亞太地區為主的新能源市場廣袤，美國的加增關稅反而推動了企業的向更開闊的非傳統市場出海轉型速度。
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四、政策走向與中美博弈關鍵變數分析
在當前國際貿易環境下，中美兩國在政策制定和實施方面的互動日益複雜，主要體現在美國的通脹壓力與對華產業鏈依賴，以及中國的反制措施與世貿組織（WTO）爭端解決機制的運用。
近期，美國政府宣佈對進口商品實施廣泛的關稅措施，包括對中國進口商品徵收54%的關稅，將整體有效關稅率提高至22.5%，達到自1909年以來的最高水平。這些關稅措施可能導致美國通脹率上升1.5個百分點，而導致全球經濟增長放緩至少1個百分點。此舉旨在減少貿易逆差，促進國內製造業迴流，但實際上可能導致進口商品價格上漲，加重消費者負擔，尤其是低收入家庭。
美國面臨的通脹問題還與其對全球供應鏈、特別是對中國製造業的依賴密切相關。全球供應鏈的複雜性意味著短期內美國難以完全擺脫對中國製造業的依賴。儘管美國試圖透過《晶片與科學法案》（CHIPS and Science Act,CHIPS）等政策推動本土製造業迴流，但產業鏈調整需要長期積累，短期內仍需依賴中國的關鍵零部件和中間產品。例如特朗普表示，如果中國政府批准將TikTok出售給美國投資者，他可能會考慮降低對中國進口商品的新關稅，這一提議顯示出美國在貿易政策上的一定靈活性。因此，這一政策博弈的核心變數在於美國國內經濟環境與選舉政治的影響，尤其是通脹控制的成效將在很大程度上決定其對華政策的鬆緊程度。
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面對美國的貿易限制與供應鏈“去風險化”政策，中國採取了一系列反制措施，包括出口管制、反制裁機制以及強化自身供應鏈安全。中國在關鍵領域，如稀土、光伏、動力電池等行業，具備產業優勢，使其在博弈中掌握一定主動權。同時，中國積極利用WTO爭端解決機制，透過法律手段對美方貿易壁壘提出訴訟。例如，2024年3月26日，中國針對美國《通脹削減法案》中的稅收抵免措施向WTO提出爭端解決申請，認為該法案透過補貼措施排除中國等國商品，違反了WTO規則。該法案要求享受補貼的產品需在包括美國國內的特定地區生產，包括美國國內，這被認為對中國等國家的產品構成歧視。
此外，2024年9月11日，中國對加拿大的附加稅措施提出爭端解決申請，指控其違反最惠國待遇原則和關稅減讓承諾。然而，WTO爭端解決機制目前面臨上訴機構停擺的問題，導致部分裁決無法得到有效執行。儘管如此，中國仍可以積極利用現有機制維護自身權益，同時透過加強與其他貿易伙伴的合作，降低對美國市場的依賴，增強自身在全球貿易體系中的地位。
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參考資料
[1] 史曉麗：《評美國對中國永久正常貿易關係地位問題》，載《中國外匯》2024年第23期，第14-16頁。
[2] 劉俊：《從"土耳其紡織品及服裝進口限制案"看區域經濟整合檔案多邊層面的法律完善》，載《華東政法學院學報》2003年第3期，第65-69+101頁。[3] 張倩雯、王梓萱：《誰來認定國家安全例外——烏克蘭訴俄羅斯運輸限制措施案評析》，載《情報雜誌》2020年第8期，第40-45+70頁。
[4] 國務院關稅稅則委員會：《國務院關稅稅則委員會關於對原產於美國的部分進口商品加徵關稅的公告》（稅委會公告2025年第2號），2025年3月4日。[5] 安全與管制局：《不可靠實體清單工作機制關於將科特姆公司等10家美國企業列入不可靠實體清單的公告》（不可靠實體清單工作機制公告〔2025〕5號），2025年3月4日。
[6] 商務部：《商務部貿易救濟調查局局長就美公佈對進口鋼鐵和鋁產品的國家安全調查報告發表談話》，2018年2月17日，https://www.gov.cn/xinwen/2018-02/17/content_5267367.htm.
[7] 《美國會取消中國永久正常貿易地位嗎？》，載百家號"法苑群瑛"，2025年3月6日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1825853832687561317.[8] 《如果美國提高關稅，對美區做跨境電商有何影響？該如何應對？》，載知乎，2025年3月12日，https://www.zhihu.com/question/14188040959.[9] 《又來了！美國正式評估取消中國永久性正常貿易關係？》，載知乎，2025年3月7日，https://zhuanlan.zhihu.com/p/28305839546.
[10] 騰訊網：《美國為何阻撓WTO上訴機構任命新法官？丨風雲對話》，2023年12月7日，https://news.qq.com/rain/a/20231207A09UQX00.
[11] 新華網：《經濟學家：美國“對等關稅”超出預期後果嚴重》，2025年4月3日，https://www.news.cn/world/20250403/bcdadca5bbf74de6b7d4dac54b84abf1/c.html.
[12] 載雪球網，2025年4月3日，https://xueqiu.com/3782534243/330011325?md5__1038=n4IxcDnD2DgGeD50%3DD%2FD0iaRve7wxiKLqeAQx.
[13] United States Trade Representative, The President's 2025 Trade Policy Agenda (March 3, 2025), https://ustr.gov/sites/default/files/files/reports/2025/President%20Trump's%202025%20Trade%20Policy%20Agenda.pdf.[14] BBC News, https://www.bbc.com/zhongwen/articles/c4g2z8vlr2yo/simp.