距離4月2日，即美國正式啟動"對等關稅"的日子只剩一週時間。目前，“對等關稅”的實施細節並不完全清楚。除了美國財長貝森特上週透露的個性化稅率之外，關於這一工具的最新進展是，美國政府考慮分兩步走推進“對等關稅”，在對貿易伙伴發起“301條款”調查的同時，依據美相關法律動用緊急權力先行對其徵收關稅，稅率最高可達50%。此外，仍有其他正在討論中的選項。
值得注意的是，被美國視為重要貿易策略的"對等關稅"，實際上採納了白宮高階貿易顧問彼得·納瓦羅在"2025計劃"中提出的建議。納瓦羅在該計劃中明確主張透過對等關稅手段解決世貿組織規則下美國面臨的貿易條件非互惠問題，並將關稅視為縮小美國貿易逆差、提高製造業競爭力的核心政策工具。2月13日白宮釋出的《公平與對等計劃》總統備忘錄，正是這一思路的直接體現。
"2025計劃"是美國保守派智庫傳統基金會去年釋出的一份政策建議檔案。現在看來，在全球貿易格局可能面臨重大調整之際，"2025計劃"或是把握本屆美國政府政策走向的重要參照。
CF40研究近期釋出相關報告，聚焦“2025計劃”建議與本屆美國政府政策重合度較高的兩個領域——貿易與能源，分析兩者的一致與區別。基於這份報告，我們拆解了一系列與貿易政策相關的關鍵問題，旨在幫助讀者更清晰地理解本屆美國政府的貿易政策邏輯及其潛在影響。
* 原文於2025年3月26日首發於“CF40研究”小程式。本文觀點僅供瞭解海外研究動態，不代表中國金融四十人論壇和中國金融四十人研究院意見和立場。
Q1："2025計劃"是什麼？它跟這屆美國政府有什麼關係？
2024年4月，美國保守派智庫傳統基金會發布"2025計劃"（Project 2025），這份900多頁的檔案反映了美國保守派專家、學者、官員重塑美國治理的願景，併為下一任保守黨政府過渡期提供了極為詳細且廣泛的政策建議。然而由於其部分提議過於極端，2024年美國大選期間民主黨藉此攻擊和削弱對手的競選勢頭，共和黨競選團隊也因此極力與該計劃撇清關係。
但是，從關鍵人事任命和出臺政策的比較來看，新一屆美國政府的政策正在向"2025計劃"的藍圖靠近。
Q2：有什麼證據表明這屆美國政府真的在採納"2025計劃"的建議？
首先，"2025計劃"的主要作者已進入白宮政策層，包括"2025計劃"的主要架構師羅素·沃特（Russell Vought），現任管理與預算辦公室主任；負責貿易章節的彼得·納瓦羅（Peter Navarro），現任貿易和製造業高階顧問；負責部分監管章節的布倫丹·卡爾（Brendan Carr），現任聯邦通訊委員會主席。
其次，在各領域已出臺的政策方面，《政客》（Politico）等媒體在對比"2025計劃"和這屆美國政府的政策檔案後發現，這屆政府的很多政策表述與"2025計劃"有多處相似甚至直接照搬的情況，包括社會問題、移民、政府改革等領域。美國進步改革中心（CPR）對"2025計劃"的政策提議是否體現在總統行政令中進行了追蹤，同樣也發現了能源等領域提議與行政令的部分重合。
Q3："2025計劃"倡導的貿易政策主張什麼樣？
實際上，"2025計劃"呈現了保守派內部兩種截然不同的貿易主張——自由貿易（free trade）和公平貿易（fair trade）。
自由貿易的觀點由競爭力企業研究所所長肯特·拉斯曼（Kent Lassman）撰寫，主張政府應有限干預貿易政策、降低或取消關稅並鼓勵美國與各國展開自由貿易，從而為美國人提供更多可負擔的商品。
公平貿易的觀點由彼得·納瓦羅（Peter Navarro）撰寫。他認為貿易政策能夠且必須在美國的製造業和國防工業基礎復興中發揮關鍵作用。
Q4：納瓦羅的所謂“公平貿易”觀點具體包括什麼？
根據納瓦羅的觀點，有兩股力量阻礙了美國的復興程序：
一是世貿組織"最惠國待遇"規則沒有要求成員國向其貿易伙伴提供同等關稅稅率，而是讓其能夠在世貿組織關稅稅率範圍內系統性地對其他國家施加更高關稅，這種規則的非互惠性損害了平均關稅率最低的美國，導致美國長期存在貿易逆差，使美國成為"全球最大的貿易輸家"。
二是納瓦羅認為，中國的製造業崛起對美國製造業和國防工業基礎構成了威脅。
納瓦羅認為，美國的貿易狀況和巨大的貿易失衡不僅構成了嚴重的經濟安全威脅，也構成了國家安全威脅，其中貿易逆差是個十分重要的問題，反映了美國大規模的製造外包：“製造外包不僅抑制了美國藍領工人的實際工資增長，阻礙了數百萬美國人向中產的階級爬升，也使美國失去自主生產武器和所需材料的能力。”他認為目前美國的貿易政策只有利於美國的盟友和對手，尤其是增強了中國的製造能力，因此建議與中國經濟脫鉤。
Q5：這屆美國政府採納了納瓦羅提出的“公平貿易”理念了嗎？
目前來看，納瓦羅的所謂公平貿易觀點在新一屆政府中得到了積極採納，對比納瓦羅的政策建議與美國實際正在推行的貿易政策，可以發現的共同點是：
（1）關稅是縮小美國貿易逆差並提高製造業競爭力的核心政策工具。
（2）用對等關稅的單邊舉措來進一步解決非互惠貿易條件、減少美國貿易逆差，且對等關稅既是談判籌碼也是目的本身。
（3）對華經貿政策的強硬態度。
Q6："對等關稅"的思路是怎麼來的？要怎麼實施？
納瓦羅在"2025計劃"中建議，為了解決世貿組織規則導致貿易條件非互惠的問題，可以透過2019年由時任眾議員肖恩·達菲（Sean Duffy）提出、並最終獲國會透過的《美國對等貿易法案》（USRTA），授予總統在貿易談判時對外國夥伴實施對等關稅的權力，從而迫使其他國家降低關稅和非關稅壁壘。如果關稅率更高的貿易伙伴拒絕將其關稅降低到美國的水平，總統將有權提高美國的關稅，以匹配或"反映"外國夥伴的關稅。
這些觀點已反映在新一屆美國政府的舉措中。根據2月13日白宮公佈的《公平與對等計劃》總統備忘錄，美國貿易代表辦公室（USTR）和商務部等機構將對非互惠貿易行為進行調查，對美國商品實施更高關稅和非關稅壁壘的國家將被徵收對等水平的關稅，以解決非互惠關稅做法。該計劃將於4月2日施行，財長貝森特表示歡迎其他國家在此之前進行談判，透過協商避免美國建立對等的關稅壁壘。
Q7：公平貿易派如何看中美貿易關係？這屆美國政府已經採取了哪些行動？
納瓦羅認為，中國製造業的崛起和在供應鏈的主導地位對美國構成廣泛威脅，需要在此背景下看待中美貿易關係和相關政策。鑑於中美一階段貿易協定並未達到美國預期的結果，本輪中美談判可能再次無果而終，納瓦羅因此建議對中國經濟與財政上脫鉤，具體舉措包括：將關稅擴大到所有中國產品，並將稅率提高到將"中國製造"產品全部拒之門外的水平，同時減少並最終消除美國對中國供應鏈的依賴，禁止對中國高科技企業的投資等。
這屆美國政府也自上任伊始便對中國採取強硬的經貿政策：
1、關稅方面，美國對中國的打擊範圍廣泛且不斷加碼：2月4日對中國所有進口商品加徵10%的關稅後，3月4日又將關稅稅率加碼到20%；
2、試圖暫停對價值低於800美元中國進口商品的微量豁免；
3、投資限制方面，2月21日白宮釋出《美國優先投資政策》備忘錄，重點限制與中國的雙向投資，同時吸引盟友和夥伴國家的投資。
Q8：這屆美國政府的實際政策和"2025計劃"建議有什麼不同？
對比"2025計劃"的貿易政策建議與這屆美國政府的貿易舉措，主要區別在於：
（1）新一屆政府對關稅的使用更具對抗性。納瓦羅的經貿政策建議更多針對中國，而美國政府目前不僅對中國大幅加徵關稅，也對加拿大、墨西哥、歐洲等盟友加徵關稅，並且取消了此前對這些國家鋼鐵與鋁進口的關稅豁免。換言之，這屆政府不僅試圖透過打擊中國實現製造業迴流，也試圖打擊其盟友。其次，納瓦羅的對等關稅建議主要關注傳統的關稅與非關稅壁壘，而基於白宮班子官員的表態，這屆政府的對等關稅還可能反映貿易伙伴國的匯率政策、增值稅等因素。
（2）對華經貿政策方面，這屆政府對關稅以外的限制性政策使用較為剋制，並且還未大範圍地對華開啟脫鉤程序。比如，投資限制方面，納瓦羅表示應徹底禁止對中國高科技產業等領域的投資，而美國目前的舉措主要限制中美之間的雙向投資，同時鼓勵其盟友對美國的高科技等產業投資。納瓦羅認為中美談判大機率再次無果而終，因而建議與中國經濟與財政完全脫鉤，但從目前美國對非關稅工具剋制的使用來看，這屆政府似乎給關稅施壓後的談判留有餘地。
Q9：這場貿易"棋局"未來會如何演變？
展望未來，新一屆美國政府可能會繼續推進"2025計劃"所建議的貿易政策，尤其是在貿易上利用對等關稅調整貿易條件。目前來看，其主要阻礙在於國會方面，立法力量是否能制衡行政力量有待觀察。對於其潛在影響，這些政策雖可能為美國帶來短期經濟利益，但也將加劇美國與全球夥伴的緊張關係，破壞國際貿易體系。
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版面編輯：李俊虎｜責任編輯：李俊虎
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