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《文化縱橫》郵發代號：80-942
✪ 夏方波
北京外國語大學國際關係學院
【導讀】3月11日，菲律賓前總統杜特爾特從境外返回馬尼拉國際機場後被警方拘留，標誌著杜特爾特與馬科斯家族間的“權力之爭”在持續升級，菲律賓的家族政治走向纏鬥局面。為何這種頗具前現代特徵的家族政治會在東南亞大行其道？隨著國家現代化和民主程度的加深，這種現象為何愈演愈烈？而在全體國民都深受家族權鬥影響的情況下，為何民眾仍傾向於選擇擁有家族背景的候選人？
本文指出，隨著東南亞國家現代化的不斷推進，家族政治不僅沒有消退，反而愈發成為維持政治穩定的關鍵因素。二戰後，東南亞各國經歷了複雜曲折的發展過程。它們大都被捲入西方主導的全球價值鏈分工體系，並長期處於邊緣位置。在這一過程中，新自由主義的到來成為當下家族政治回潮的重要根源。新自由主義的結構性改革誘發了劇烈的政治變革。它在拆解國家能力的同時，放大了原生社會力量與國際資本的政治經濟影響。
在新自由主義秩序中，寡頭與大家族建立了不對稱的攫取性制度優勢，長期的經濟不平等催生了社會中下階層的反向運動。國家的失位和脫嵌導致東南亞國家大都面臨著內部分配問題（社會反向運動與精英權力競爭）和依附式經濟發展問題（產業威脅與資本威脅）的雙重困境，而家族政治復甦的關鍵在於其能夠發揮對內構建權威與分配秩序、對外提供製度保證的複合均衡功能。儘管家族代際之間難以確保穩定的政治傳承，且家族政治的私利性也難以代表全部階層的利益，但這種家族政治仍是東南亞國家對新自由主義改造的本土性回應，或許也成為了東南亞國家短期內難以擺脫的一種“宿命”。
本文原載《東南亞研究》2024年第6期，原題為《東南亞家族政治與新自由主義之殤》，篇幅所限，洪森家族和佐科家族的部分有所刪節，文章僅代表作者觀點，供諸君思考。
近年來，東南亞多國發生了政治家族內部的權力接續：洪森之子洪瑪奈成為柬埔寨首相，佐科之子吉布蘭突破憲法年齡限制成為印尼副總統，馬科斯之子小馬科斯憑藉其父黃金時代的歷史想象成為菲律賓總統，他信之女貝東丹在長輩的扶持下順利擔任泰國總理。
實際上，新加坡、泰國、馬來西亞、緬甸等國的政治變遷過程中都產生過影響力較大的政治家族，包括李光耀家族、拉扎克家族、昂山家族、阿基諾家族，等等。不過，值得注意的是，近些年東南亞政治家族浪潮具有區別於以往的特徵：其一，政治家族愈發集中地在國家最高行政職務上實現接續，逐步跳脫地方政治層面的侷限性，多個政治家族（包括佐科家族、杜特爾特家族等）實現了跨層次的躍遷；其二，擁有家族背景的候選人掌握政權成為各國民眾在大多數情況下願意接受的選擇，家族政治似乎成為東南亞國家政治變遷中的“常態化”現象；其三，政治家族實現權力接續之後，大多擁有相對穩固的執政基礎，未出現精英集團內部的強硬反制，原來的反對派力量要麼與之合作（例如泰國為泰黨與保皇派政黨的合作關係），要麼緘默或妥協（例如印尼吉布蘭得以順利突破憲法限制獲選）。
儘管如此，家族政治與現代政體形式存在不少相悖之處。家族政治以“家族”作為政治過程的核心，以血緣與親屬的形式傳承權威、構建合法性、推行政策、分配資源與權力，屬於具有鮮明世襲制特徵的精英政治。
這一權力邏輯與現代民族國家和政體形式在權力更替、問責形式、政治代表性等方面存在根本矛盾，可能導致權力壟斷、裙帶腐敗以及政策歧視等，極易引發社會不穩定的問題。單從現實角度來看，家族政治對於處在複雜的地緣格局前沿的東南亞而言既可能是凝聚共識、維持政權穩定的“解藥”，也可能是在外部衝擊之下加劇動盪的“毒藥”。例如，2023年以來，小馬科斯政府在南海問題上改弦更張，頻繁採取冒進行動，這與馬科斯家族歷來的親美立場以及重塑家族權威的政治需求密切相關。家族政治不僅加劇了菲律賓國內政治割裂，使得杜特爾特家族與小馬科斯公開對壘，還外溢到地區敏感問題上，威脅到南海局勢的穩定。因而，此輪東南亞國家的家族政治浪潮是值得關注的，其可能影響到我國周邊地區形勢的走向。
另外，從學理角度來看，大多數東南亞國家的政治變遷都處於多元力量互動的軌道上，家族政治浪潮的困局在於如何以家族形態實現兼具包容性和可持續性的權力與利益分配。對於東南亞的政治反對派而言，家族政治既缺少足夠穩定的分享權力的承諾，在合法性層面也存在天然缺陷，無法透過制度化的形式聯絡特定階層的選民。如此來看，反對派既有意願採取行動爭奪權力，也有能力弱化家族政治的政治基礎，但現實卻是：在各國的政治競爭中，反對派未能實現對家族政治的長期壓制。
上述現象和分析引出的重要問題是：東南亞政治反對派為何難以有效對抗家族政治，反而在多數情況下處於妥協、主動或被迫融入或被壓制的狀態？在東南亞國家現代化不斷推進的情況下，政治家族具有何種內生的本土政治資源和功能，使其既能持續獲得民眾支援，維持自身的合法性和政治基礎，又能在很大程度上統合競爭性的政治力量，成為維持國家政治穩定的關鍵力量？
現代政治發展帶來了以議會和政黨為核心的代議制度體系，“主人”與“主事”的分離很大程度上旨在破除傳統封建社會的父權制、世襲制等造成權力壟斷及其在特定群體內迴圈的文化或制度弊病。儘管如此，即使是民主代議制度“發達”的歐美國家也經歷了去家族化、去世襲化的政治現代化過程，實現權力代際傳承的家族政治在20-21世紀也並非罕見。從世界體系擴充套件的歷程來看，正是荷蘭的“家族國家”（familial state）所構建的精英父權制家族、商人資產階級和世襲制國家的制度紐帶推動了荷蘭海外帝國的擴張及其制度創新（例如大型主權特許公司）， 西方資本主義的海外資本積累機制在代際家族利益的驅動下壯大了西方殖民體系，並在殖民和資本競爭中推進現代國家建設。
而從權力本身的特性來看，家族自身具有權力的壟斷傾向和傳承偏好。正如莫斯卡所言，當權者皆具“貴族傾向”（aristocratic tendency），“所有的統治階級如果不是在法律上、也都試圖在事實上變成世襲的”。美國精英民主研究中的經驗證據證明，“在政治中，權力產生權力”，政治權力具有顯著的“自我延續性”（self-perpetuation）。美國國會和州議會議員乃至行政官員存在的世襲性政治權力傳承現象被歸納為“權力處理效應”，即無論家族特徵如何，擁有政治權力的時間越長，繼承人未來獲得政治權力的可能性就越大。權力的自我延續性從根本上否定了特定家族的政治才能的重要性，相反，以政黨為選舉機器構建動員和調配資源的能力才是家族政治得以維持的關鍵所在。不過，在東南亞語境下，大部分國家建立之初都缺少成熟的公民社會、高度發達的經濟體系乃至“適宜”的政治文化，家族政治的生產及其影響兼具顯著性和系統性，難以僅從選票邏輯理解，其在很大程度上與國家建構、政治結構以及本土政治文化有著密切關係。
從國家建構視角來看，家族政治生成的核心邏輯是國家建構過程中特定家族或個人成為與民族歷史、獨立鬥爭以及國家建設“繫結”的政治標誌。在制度建設相對滯後、民眾主體意識相對不足、社會文化相對傳統、資訊成本相對較高的國家，政治競爭並不充分，擁有歷史功績和權威形象的領袖往往能夠有效彙集民意支援，塑造非常強的政治合法性。東南亞國家的建構經歷了去殖民化、民族解放和獨立鬥爭的歷史程序。期間，幾乎每個國家都湧現出引導國家擺脫殖民和走向民族獨立的魅力型領袖。與國家緊密捆綁的歷史功績和遺產促使魅力型領袖得以宣揚自身作為國家公民、民族英雄、愛國者和領導者的角色，即使在領袖逝去之後，其家族成員依舊能透過媒體宣傳、政治運動等方式重新喚起民眾的歷史記憶。例如，在印尼國家建構過程中，蘇加諾等人獲得了穩固的“象徵性權力”來源，包括民族主義學生團體與印尼民族黨等組織化遺產，梅加瓦蒂得以成為象徵性權力的家族繼承人。同樣，在網際網路和社交媒體興起的時代，東南亞國家擁有政治影響和經濟實力的個人可以透過形象塑造和資訊傳播實現與之相近的效果。國家建構與家族政治相關聯的核心紐帶是特定家族利用歷史功績的遺產，喚醒民眾的歷史想象和現實不滿，將功績、義務感、愛國主義、忠誠等作為家族構建政治合法性和道德權威的基礎。
政治結構視角關注的是現代政治中的關鍵制度和機構對於家族政治的催化或限制性作用。現代政治的核心功能之一是透過制度化的政治機構調和“複雜社會的相互作用”，從而維繫共同體的“互惠互利和道德和諧”，因而穩定地代表和實現公共利益需要“強有力的政治制度”。據此，部分學者認為東南亞現代政治發展過程中政黨和議會以及官僚機構運作不暢、治理不力乃至腐敗叢生，難以得到民眾的信任和支援，無法發揮聚合共識與共同利益的現代政治功能，為政治家族的崛起提供了政治機會結構。政治家族依託經濟資源與社會網路關係策略性地構建與選民的聯絡，在塑造政治權威的同時，實現獲取國家權力的目標，包括菲律賓、印尼等國的家族都在現代政治結構中展現出強大的適應性。從具體的選舉競爭過程來看，東南亞的政治家族能夠透過“選舉優勢”（包括知名度、籌款與競選能力、社會網路以及政治關係等）儘可能實現延續權力的目標。對於特定領導人而言，在國家制度不健全並且裙帶關係猖獗的情況下，其作為掌握權力的個人往往能夠透過非法的方式快速獲得財富、分配庇護資源，因而家族政治建構是一種相對可信的防禦性策略，維持家族“政治在位”有助於防範和應對未來可能出現的政變、反腐、法律制裁等風險。
從國家—社會關係來看，地方強人在“擁有自治社會組織”的“網狀社會”中擁有強大的影響力和控制力，導致社會控制處於碎片化狀態。碎片化社會控制模式往往在第三世界國家經歷殖民統治和融入世界資本主義經濟的過程中形成，地方強人透過為當地民眾提供生存的關鍵要素，以獲取支援並在此基礎上建立對當地社會的控制。因而，地方強人能夠“讓自己或家人擔任關鍵的國家職位，以確保按照自己的規則分配資源，而不是按照官方政策、立法規則分配資源”。東南亞各國的民主化轉型階段恰是國家最為孱弱的時期，資源豐富的個人得以利用競爭性選舉制度滲透行政與立法系統，實現家族政治的構建和快速擴張。不過，具體到東南亞各國，其家族政治和地方強人的差異性分佈（少數集中的寡頭還是破碎化的地方利益集團）取決於階級和國家形成的順序（強大的土地貴族是否先於現代國家建構出現）。此外，亦有部分學者關注到了具體的憲政和政黨制度對於家族政治的影響，包括以總統—議會關係、候選人為中心的選舉制度、政黨組織薄弱、候選人提名過程的去中心化等諸多方面。
政治文化是另一條理解東南亞家族政治的重要理論進路。民主研究正規化中曾經盛行以所謂權威主義政治文化的解釋模式對東南亞進行研究，認為東南亞地區擁有特殊的本土文化制度，包括庇護主義、崇尚領袖權威等，塑造了東南亞諸多國家對於獨大型政黨和強國家的偏好。這使得政治強人對於長期經歷威權統治的民眾而言具有獨特的吸引力，帶有威權特質的東南亞強人得以透過個人能力（形象塑造、輸送理念）獲得長期穩定的民眾支援（民眾內部網路擴散），從而更加容易構建家族政治。從競選過程中的候選人—選民互動來看，候選人基於家族身份開展競選，除了有助於動員社會和政治資源之外，還能吸引宗族網路密集地區的選民支援。同時，家族也可以被塑造為一種政治品牌，向選民釋放家族後代延續長輩品格和政治屬性的訊號，也是既有政策得以持續執行的保證。儘管如此，本土文化並不能穩定地塑造政治競爭過程，民主化轉型帶來了更加複雜的政治行為體，選民偏好也並不完全取決於政治文化，新興的城市中產、商人階層在政治選擇上更加突出經濟與公共政策的重要性。
可以看到的是，既有研究普遍認同東南亞現代政治發展的過程中具備家族政治生長的“土壤”，並從歷史、結構以及文化的角度進行了相對系統的分析。不過，這對於理解家族政治何以成為維持各國政治穩定的關鍵因素尚無法給出充分的回答：其一，相關分析對於家族政治的廣度和持續性缺少討論和區分，陷入到具體國別特殊性的探討之中，其在概念化、理論化和解釋力等方面仍有擴充套件空間；其二，既有研究未能從國家現代化程序的視角理解當下東南亞各國家族政治在政治經濟層面上的複合均衡功能。因而，我們需要跳出單個領導人和家族的興亡史，在國家現代化路線的多元競爭與政策選擇這一更加宏觀的框架中分析東南亞家族政治的角色、功能與作用機制，這有助於探討家族政治何以週而復始的邏輯。
東南亞國家的現代化發展之路是實現民族獨立後逐步融入西方國家主導的全球價值鏈分工體系的過程。自20世紀50年代起，以“亞洲四小虎”為代表的東南亞部分國家經濟快速增長，實際上得益於以勞動密集型產業為基礎的出口導向型經濟發展模式。儘管如此，東南亞國家大都未能跨越“中等收入陷阱”，泰國、菲律賓和印尼等國家隨著金融危機和國內政治重大變革而落入“去工業化”和“服務業化”的軌道。實際上，在西方主導的全球價值鏈分工體系擴充套件過程中，東南亞國家始終處於低附加值的環節，製造業的發展主要依靠勞動力成本優勢，而20世紀90年代卻成為東南亞國家過早轉向去工業化的重要轉折點，在製造業生產率尚未提高和人均收入仍處於較低水平的情況下轉向發展服務業。
這一後果與東南亞各國國內政局的變化密切相關，透過激烈政治博弈上臺的新一代支援自由化政策的精英與利益集團扭轉了保護性的工業和貿易政策，誘發了國家能力、政治結構、利益分配等多方面的困局，為家族政治發揮政治均衡功能創造了“適宜”的政治經濟環境。
(一) 新自由主義與政治變革：拆解國家能力
東南亞國家現代化發展的多樣性源自其族群結構、資源稟賦以及多元文化，而西方長期的殖民活動以及本土力量掀起的反殖民運動塑造了豐富的制度遺產。東南亞各國在經濟發展、族群政策、政黨制度以及安全導向等諸多方面延續了殖民與反殖民的遺產，包括越南穩固的一黨制、菲律賓具有西班牙種植園制度色彩的寡頭政治和美式三權分立的憲政制度、新加坡和馬來西亞具有英國殖民法特質的內部安全法，以及泰國對君主立憲制與大陸法系的融合並舉，等等。
在冷戰兩極格局和政治意識形態激烈衝突的環境下，上述制度遺產和政治結構衍生出強調統合性、安全性和穩定性的政體形式，其中以泰國、緬甸和印尼的長期軍人統治為代表（另有菲律賓馬科斯戒嚴政權、新加坡和馬來西亞的獨大型政黨政權）。而冷戰的結束和亞洲金融危機的接踵而至重塑了東南亞多數國家的經濟政策和政治制度，越南、寮國推進經濟體制改革，菲律賓、泰國、印尼相繼走向民主化，柬埔寨放棄一黨制、構建多黨制並恢復君主制，緬甸則開始了漫長的政治與經濟雙重轉型。東南亞國家政治變遷的路徑可謂多樣，但是新自由主義改革帶來的系統性變革則引導著東南亞各國的現代化發展之路。
二戰後，針對如何提高市場配置資源效率的問題，新自由主義給出了鮮明的政策主張，並發展為一套系統的政治經濟理論。弗裡德里奇·哈耶克、米爾頓·弗裡德曼等新自由主義倡導者明確反對國家在市場經濟活動中的作用，認為私有化、削減公共開支、市場開放等方式有助於一國融入全球化資本主義，從而提高經濟效率。20世紀70年代是新自由主義得以大規模付諸實踐的關鍵時期，為解決經濟滯脹問題，英美兩國率先舉起新自由主義旗幟，而後擴充套件至拉美和東歐地區，新自由主義因此成為世界銀行和國際貨幣基金組織等西方主導的國際金融機構“救治”第三世界的經濟弊病、債務和金融危機的“藥方”。而20世紀90年代廣泛傳播的“華盛頓共識”則提出了系統性的改革方案，包括國有資產私有化、浮動匯率、貿易與金融自由化、外資自由流動、取消勞資談判制度等“極端新自由主義”政策，發展中國家的經濟困境往往成為適用貸款條件性、強制推行自由化經濟改革以操縱他國經濟的“良機”。
儘管西方諸多中左翼和社會民主主義政黨（如英國工黨、德國社會民主黨等）同樣接受了新自由主義，但是發展中國家脆弱的經濟系統和邊緣化的價值鏈位置在自由化改革後並不是經歷短期陣痛，而是大多遭遇長期動盪、經濟不平等和投機行為氾濫等問題。因而，新自由主義顯著地成為美國霸權擴張的工具，西方國家依託自身在金融與貿易領域的優勢，輕易地透過資本自由流動的方式掠奪發展中國家的資產，而發展中國家則需要以逐底競爭的方式為西方資本和企業提供自由的投資環境、廉價的勞動力和自然資源。更加重要的是，新自由主義的結構性調整方案不僅是“正統經濟觀念”的實踐，而且其背後是“超越市場的政治理性”。新自由主義指向一種特定的國家形態，但實際上所謂的“理想型新自由主義國家”在發展中國家的構建過程中拆解了國家能力。
首先，新自由主義將國家的公共服務職能邊緣化，認為民族國家的存在大大提高了“全球經濟一體化的交易成本”，民族國家是“與全球化現實不符的陳舊建構”。相比之下，新自由主義認為國家只需發揮最為基本的“監管國家”職能，即“支援牢固的個人財產權、法治以及令市場和自由貿易得以自由運轉的制度”，而保障個人自由以及商業和企業能夠在自由市場和自由貿易框架內運作自由是“根本的善”。因而，新自由主義主張“國家的撤出”，認為國家建構的官僚制度、行政體系以及國有經濟部門都是市場競爭和經濟效率的“制度性阻礙”，應該將公共服務職能交給私營部門和市場力量，而國家的合法性在於其維持和培育市場的能力，其核心是司法體系和程式機構的建設。理想型新自由主義國家將提供公共產品以實現公共利益的國家基本功能進行了最小化的範圍設定，實際上是將國家的公共服務職能邊緣化。
其次，新自由主義弱化了國家的行政與管制能力。資本與貿易自由化導致一國融入全球資本市場後很難實施有效的政府幹預與管制措施。隨著國家不斷融入全球生產網路，國際資本和跨國公司成為整合勞動力、商品與服務的關鍵樞紐，進一步加速國家權力的“空洞化”。對於新自由主義而言，一國中央政府要麼將權力、責任和風險向下分權交給地方，要麼將國家治理和經濟政策向上託付給國際組織。從現實來看，民族國家完全讓渡政府決策權極其少見，但私有化、自由化和去管制很大程度上將國家與市場隔離開來。國家脫嵌於資本流動、融資機制以及生產過程，導致國家的財稅汲取能力和資源排程能力受到限制，相應地放大了社會力量的影響，特別是商業精英的政策議價權，迫使國家提供信貸優惠、行業特許權與壟斷權。換言之，企業對推動國家經濟增長的投資和生產等關鍵環節決策權力的掌握促使其結構性權力得以擴張。與此同時，金融自由化的過程帶來國際資本的干涉性介入和掠奪性活動，後者憑藉資本規模、技術領先、價值鏈地位以及大國支援等優勢享有不對稱的談判能力，影響甚至操縱一國的經濟社會政策。國際資本透過投機和資本流動的方式威懾、懲罰試圖改善勞工待遇、社會福利和實施產業保護的國家，而跨國公司的經濟活動則能夠在享受自由貿易和低關稅待遇的同時，規避東道國的稅收制度，進一步弱化了國家的徵稅和管制能力。
簡言之，新自由主義的內在傾向是拆解國家能力，破壞民族國家主權。在新自由主義浪潮中，國家代議制機構和行政部門不再擁有完全獨立的決策權，而是“受到國際金融機構、財政部、貿易協定和國際機構的管轄”，在大規模自由化改革的前提下，美國霸權與國際機構容忍（甚至助力）政治衰退，媒體、司法、檢察和其他監督機構的制衡作用被削弱。對東南亞國家而言，新自由主義的到來是經濟與政治的雙重變革，其破壞性改革塑造了發展中國家政權與制度變革的基本方向，並受到以規範傳播與攫取利益為導向的國際組織和國際資本等外部力量的牽引。
(二) 新自由主義對社會階層關係和精英互動模式的重塑
新自由主義在拆解國家能力的同時，直接或間接地重塑了發展中國家的社會階層關係和精英互動模式，主要包含社會政策和產業轉型兩條路徑。
第一，在社會政策方面，以緩解債務危機為名，新自由主義改革方案將維持宏觀穩定作為其社會政策改革的目標，弱化乃至取締社會保護政策和制度，降低財稅負擔以清償債務，並將國家的社會保障功能市場化。社會政策改革的針對性解決方案以瓦解福利國家和社會保障體制為核心，包括農業補貼、就業與醫療保障等社會性支出專案的減少將農民、勞工、城市貧民等社會中下階層直接暴露在殘酷的市場競爭之中，使得國家受到國際化市場競爭的衝擊而貧困、失業等問題加劇。相比之下，中上精英階層則能夠在新自由主義改革過程中憑藉其掌握的政治權力、土地資源、社會財富等要素維持甚至提高收入與生活水平，催生了中下階層的相對剝奪感，導致社會階層關係的日益對立，呈現為圍繞政治權力競爭和具體政策議題上的矛盾激化，誘發街頭政治、議會杯葛、彈劾乃至政變。
以1997年亞洲金融危機後的泰國為例，失業與貧困人口激增，特別是泰國東北部農村地區的失業農民佔失業總人口的40%，農業、製造、運輸以及銷售等部門和教育水平在小學以下的人口實際工資降幅最大。期間，泰國收入分配進一步分化，底層人口的財富和儲蓄實際上轉移到中上階層手中。社會階層關係的變遷催生了21世紀初民族主義、農民民粹主義等以抵制新自由主義改革、反對外資控制為核心主張的政治運動，農民與城市貧民的政治化進一步改變了泰國原有的政治結構與政黨競爭模式。
第二，在產業轉型方面，新自由主義改革對發展中國家本土產業發展具有系統性的影響，破壞了產業升級的政策環境和社會基礎，導致製造業投資回報率過低而發展停滯，而服務業逐步擴張為主要產業型別，使得不穩定就業大量產生，加劇了階層與城鄉不均衡問題。在貿易與金融自由化之後，發展中國家的製造業面臨國際市場競爭，極易失去市場份額，如果經營不善，則可能被國際資本低價併購。發展中國家的債務或金融危機往往促使銀行業首先接受外部資本的改造，而本土中小企業在此情況下很難獲取足夠的信貸資金，從而加劇了本土製造業的困境。即使是較為強勢的本土商業集團，在自由化程序中也難以抵禦國際資本和產品的衝擊，不得不讓出部分股權或市場份額，以換取企業生存。因而，在新自由主義改革後，發展中國家普遍出現去工業化問題，部分留存的製造業停留在低端加工、組裝等層次，跨國企業成為其工業製成品、日常消費品等的主要供給方。
在國有企業私有化程序中，諸多戰略性行業在政治遊說、腐敗和裙帶關係的作用下也可能落入本土寡頭與大家族的手中。後者獲得自然壟斷的高額收益之後，能夠在政治領域投資“事實權力”，建立起不對稱的攫取性制度優勢。在此情況下，城市中產、貧民與農民等中下階層對自由化政策不滿，希望迴歸傳統庇護體系或者修復福利與社會保障制度。那些在改革前享受貿易壁壘、金融補貼的本土製造業主、商人和地主等精英在失去往日優勢之後也有動機反對新自由主義改革。二者在糾正過度改革和外資掠奪等問題上具有共同政治偏好，更容易在政治競爭中結成同盟。相比之下，那些在新自由主義改革中成長壯大起來的政客、寡頭、大家族則希望維持其控制政治權力、獲取高額回報的政治經濟秩序。因而，社會階層關係與精英互動模式的重塑帶來了巨大的政治風險，“政府在市場取向與政治支援之間的搖擺，導致破壞民主，或放棄改革，或兼而有之”。
當然，新自由主義改革並不一定能完全重塑既有的社會階層關係和精英互動模式。實際上，在庇護制度和精英共謀的作用下，即使國際金融機構施加了巨大的結構性改革壓力，新自由主義政策也可能難以有效改造目標國家的經濟與金融體系。例如，印尼在1997年亞洲金融危機後同樣受到劇烈衝擊，但是相比於泰國，印尼的舊派官僚與傳統精英透過拖延執行、轉移資產、政治遊說等方式扭曲結構性改革程序，得以實現適應性生存，不斷從內部消解新自由主義改革措施，塑造了庇護關係對新自由主義的嵌入式擴張，被學者總結為“印尼悖論”。儘管如此，印尼新自由主義改革的餘波依舊在不小的程度上擴大了新興商業集團和地方強人的影響力，精英互動關係愈發派系化和碎片化。
(三) 分配秩序與制度承諾：家族政治何以可能
新自由主義改革重塑了東南亞國家的社會階層關係和精英互動模式，不同社會階層和精英群體在結構性調整政策和新政治經濟秩序問題上存在直接的利益衝突與偏好分歧，促使內部分配秩序和依附式經濟發展模式成為政治競爭的關鍵問題。（見下圖）
圖 新自由主義與東南亞家族政治的複合均衡功能
與東亞國家不同（精英與民眾間擁有政策共識），後改革時代的東南亞國家在勞資關係、社會保障、福利政策等方面缺少政治代表和議價能力的情況下，渴望政治變革的中下層民眾成為政治過程中的不確定因素，既可能在廣泛政治動員後成為顛覆既有體制的破壞性力量，也可能在精英的共同壓制（以漸進改革的方式回應其政治需求）下長期處於政治邊緣化的狀態。內部分配秩序包含兩個方面的要素：
其一，中下階層的政治化程度。在強調國家安全和政治穩定的冷戰時代，大多數東南亞國家中下階層的政治參與受限，但是自由化改革拆解了國家能力並打開了政治多元競爭的大門。選舉制度意味著佔據人口多數的中下階層成為能夠改變政治權力格局的關鍵要素。儘管東南亞國家原生的庇護網路以自上而下的方式操縱選票，但是在失去社會保障、遭遇失業和收入下降困境的情況下，中下階層不得不尋求修正自由化改革和攫取性制度弊病的途徑，並逐步組織化，出現諸多代表特定階層或群體利益的政治團體。當長期不平等促使中下階層政治動員程度高度發展之時，便可能出現來自社會中下階層的“集體主義反抗”，即社會反向運動，威脅到既有分配秩序和自由化制度改革成果，甚至導致所謂民主崩潰的發生。
其二，精英集團的聚合程度。新自由主義改革重塑了精英集團的互動模式和利益結構，催生了更加多元的精英團體，讓部分精英成為經濟與政治變革的受損方，不滿於政治失勢。同時，在外部資本進入、產業轉型由實向虛的情況下，電信、保險以及零售批發等行業出現了新興資本主義精英，其對於庇護關係的依賴低於傳統商業精英，而新自由主義的經濟環境則有利於其商業運作的支撐性政策的實施，因而這樣一批融入全球化體系的精英團體與傳統商業精英存在政策偏好差異。精英集團的碎片化並不意味著其聚合程度低，精英集團的聚合程度取決於精英團體之間能否構建起有效的利益與權力分配機制。以印尼與菲律賓為例，前者的精英團體之間在民主轉型和自由化過程中較好地進行了協商與共謀，在維持經濟基礎的同時，保證了新生制度中精英權力與利益的分配機制能夠相對有效地聚合在一起；後者則保留了以家族和地域為邊界的精英派系差異，新自由主義改革未能革除庇護網路，大家族和寡頭得以把控新興資本主義行業，在權力與利益分配方面維持了傳統的競爭關係，其聚合程度更低。
在自由化改革之後，東南亞國家的金融系統和產業發展都或多或少嵌入全球價值鏈和國際金融體系之中，導致其經濟系統受到國際資本、跨國企業等外部力量的牽制，其本質是依附式的經濟發展模式。因此，在全球產業和資本市場由少數跨國企業和西方金融機構主導的情況下，東南亞國家現代化程序還需要解決如何對外提供製度保證的問題。如果內部分配衝突難以化解，將影響外部力量的收益預期，帶來了兩種外部經濟威脅：一是產業威脅。對於跨國企業而言，東南亞各國之間是一種競爭關係，其能以最小成本實施產業轉移，在產業發展過程中也可基於生產各環節實施封鎖或斷鏈，迫使目標國家的產業陷入停滯狀態;二是資本威脅。在資本自由流動的情況下，國際金融機構可以在短期內進行大規模資本撤出和惡意做空等操作，從而破壞目標國家的金融系統穩定性，甚至導致經濟危機的發生。同時，國際資本和跨國企業的經濟懲罰還會引發政治效應，與外部力量密切關聯的中產階級、新興資本集團、金融利益集團等將採取行動爭奪政治權力，對中下層政治運動和支援變革的精英團體實施集體反制，以捍衛既有政治經濟秩序，向外部力量釋放制度將維持穩定的訊號。
因而，在新自由主義改革拆解國家能力的情況下，維持政治穩定和經濟發展需要解決兩大難題：一是如何對內構建權威與分配秩序，防止社會反向運動或精英反制的發生；二是如何對外提供製度保證，維持金融與產業體系的穩定。新自由主義改革後東南亞國家出現的困境，實際上為家族政治的崛起和接續提供了適宜的政治機會結構，家族政治能夠發揮其獨特的政治功能以適度調節上述問題。
首先，社會中下階層的反向運動以提供經濟機會、改善福利保障為根本訴求，在政治主張上具有民族主義、傳統主義和保護主義等多重色彩。作為東南亞本土社會的傳統元素，家族政治在一定程度上具有恢復傳統、保護本土利益和庇護文化等多元象徵。在選舉競爭中，政治家族以個人魅力、權威形象以及公平性和再分配性為核心的回應性政策主張爭取那些在新自由主義改革後長期陷入貧困和失業的中下階層民眾。在中下階層政治化程度較高的情況下，政治家族能夠將其轉化為強有力的政治基層組織。例如，他信率領泰愛泰黨在泰國省級以下的農村地區實現了快速擴張，結合議會層面的銀彈攻勢，泰愛泰黨一度成為泰國最為強勢的政黨，由此構建起家族政治的穩固基礎。
其次，精英集團的權力競爭也為家族政治在各大派系之間縱橫捭闔創造了有利條件。東南亞國家的多元競爭結構促使其在政治制度（議會、政黨和選舉）方面突出權力的分散性、競爭性和流動性。碎片化的精英關係弱化了政黨政治的聚合功能，相反，以金錢、個人魅力以及庇護網路為基礎的政治聯盟成為協調精英利益與權力分配的關鍵因素，而家族政治的根基正在於政治家族積累的歷史功績、個人魅力以及社會資源，這意味著政治家族擁有爭取精英集團支援的能力優勢。家族政治統合不同精英團體的關鍵在於確保政策主張和權力分配的包容性，避免針對特定精英集團實施排斥性或顛覆性的政策，從而儘可能維持政治聯盟的穩定性。
最後，家族政治的“在位”向國際資本、跨國企業等外部力量提供了相對穩定的制度延續訊號。從內部分配秩序來看，為了有效回應社會反向運動的需求以及在精英集團競爭中維持政治聯盟的穩定，政治家族所能實施的變革性舉措相對有限。儘管特定情況下政治家族的政策主張可能威脅部分精英或者特定階層的利益，但是很難顛覆既有分配秩序，原因在於政治家族並不完全堅持綱領性或者階級性的政治路線，而是將維持家族生存和接續權力作為基本目標。家族政治目標和訴求的侷限性意味著其執政之後的優先事項是確保內部分配秩序的穩定，其政策有助於滿足外部力量的制度預期。
可見，社會反向運動呼籲再分配性質的變革，精英集團則希望瓜分政治權力和經濟收益，而國際資本與跨國企業需要支援自由化經濟模式的穩定政權，與現代政治邏輯相悖的家族政治卻能相對有效地同時回應三者的訴求。
▍馬科斯家族的復興：家族競逐的博弈與困局
由於美國殖民時期建立的菲律賓民主制度缺乏配套的社會經濟改革，由地方強人控制的庇護網路俘獲了現代國家和官僚制度。在寡頭與精英家族掌握權力與資源分配的情況下，“弱國家”屬性嚴重阻礙了政府對經濟發展的引導性作用。20世紀50年代的工業化以及80年代後的經濟金融化都是“經濟寡頭結構”的延續，種植園主、工業家、銀行家以及建築商等群體透過家族網路密切聯絡在一起，“多元化家族企業集團”發展成為“菲律賓資本的主導部分”。相比之下，20世紀60年代初菲律賓取消外匯管制後，比索對美元貶值近一半，資本收益率的下降導致進口替代工業長期陷入停滯，國際農產品價格也進入下跌週期，加劇了長期受到剝削與壓迫的農民與工人的困境，而中產階層在寡頭政治經濟結構和頻繁的社會動盪中呼喚社會穩定和收入增長。同時，面對根深蒂固的階層矛盾，馬科斯以壓制左翼運動與穆斯林反叛為名建立戒嚴政權，推行直接聯絡民眾的“巴朗蓋民主”，以及統合右翼民族主義力量的“新社會運動黨”，構築起融合個人裙帶關係、軍人特權以及透過福利政策吸引中下階層的反寡頭政權。馬科斯戒嚴政權初期國家權力短暫凌駕於寡頭與精英家族之上，但是馬科斯個人裙帶網路與腐敗問題的泛濫將中產階層推向了對立面，加之債務危機、經濟衰退以及競選衝突激活了由寡頭、傳統精英、城市中產、天主教會構成的反對聯盟，關鍵時刻軍隊的倒戈使得馬科斯政權轟然倒塌。
在後人民力量革命時代，寡頭與精英家族重建的庇護式民主制度首先根除了馬科斯戒嚴政權及其個人裙帶網路。1987年，憲法恢復民主選舉和兩院制立法機構，自上而下地撤換了官僚機構中的馬科斯派系。然而，債務危機導致菲律賓政府過度依賴國際援助貸款，世界銀行等國際金融機構抓住菲律賓政權變革的契機推動新自由主義改革，包括農業去壟斷、國有企業私有化等，但是在菲律賓政治轉型尚未穩定，特別是技術官僚能力不足的情況下，寡頭和大家族以私有化的名義收割了大量國有資產。同時，外國債權人的壓力迫使科拉松·阿基諾政府將償還債務作為財政支出的優先事項，基礎設施、醫療教育等領域的公共開支銳減，寡頭與精英家族則共同瓜分了多邊開發機構的貸款和日本南下投資的資金。
1992年，菲德爾·拉莫斯任總統後進一步推動自由化改革：在貿易方面，降低進口關稅和管制，取締農業營銷、航空運輸、島際航運、電信和電力等部門的行業壟斷；在金融方面，實施央行資本重組，提升其獨立性，透過開放金融部門、取消外國投資的股權和利潤匯回限制等吸引外國投資（外國直接投資淨額三年內增長1.6倍，證券投資淨額同期增長近17倍），而菲律賓企業開始大量從海外借貸，對外資依賴程度急劇提高。在精英互動方面，拉莫斯藉助豬肉桶基金和庇護政治在國會穩固權力，寡頭與精英得以競相滲透政府機構，從而獲得進入新行業的合同、信貸、稅收優惠和外資支援等，使得“寡頭王朝的主要經濟基礎不再是農業，而是工業、銀行業、金融業和房地產等行業”。政治家族轉型後依舊在行業利益分佈上存在差異，各家族“在追求目標的過程中始終存在派系問題”，在庇護關係、國家權力滲透以及經濟利益分配方面仍處於競爭狀態，而利益不相容的精英關係影響了貿易、產業與金融等經濟政策問題的有效性。與此同時，菲律賓經濟體系由實向虛發展（2023 年7月製造業就業人數為346萬，佔就業總人數的7.7%），導致大量經濟資源流向第三產業中的低端服務業，大量勞動力被迫長期在海外務工（2003年約佔總就業人數的10%），加劇了中下層民眾的就業不穩定、收入過低和必要社會保障缺乏等問題。
在埃斯特拉達時期，菲律賓中下階層便處於高度政治化的狀態，為貧困人口（2021年貧困人口比例仍高達18.1%）爭取福利的民粹主義與捍衛攫取性體制的精英改革主義成為影響21世紀菲律賓政治走向的關鍵矛盾點。2000年爆發的第二次人民力量革命是寡頭與精英家族對於社會反向運動“短暫”的集體抵制，但阿羅約時期精英集團很快便再度陷入派系競爭和權力鬥爭的亂局之中。中下階層內部也出現政治裂痕，中產階層認為城市貧民容易受到腐敗精英的利用，已成為“國家反對（寡頭）世襲制所需的制度改革的威脅”。在後續總統競選活動中，福利性民粹主義政策變成了精英動員貧民支援的常用口號，城市貧民逐漸失去實現再分配政策改革的有效渠道，代表其利益和政治訴求的政黨和領袖在選舉中長期表現不佳，難以獲得廣泛的政治支援。2016年大選中，參議員格麗絲·傅、時任副總統傑約馬爾·敏奈都利用了福利性民粹話語，大大弱化了類似政策的吸引力和動員力。
不過，杜特爾特另闢蹊徑地構建了刑罰政治的民粹主義綱領，將之工具化為獲取中產階層支援的競選平臺。作為一位非傳統的“政治局外人”，杜特爾特著力塑造領袖魅力形象，利用“反馬尼拉帝國”的情緒和聯邦制主張，在馬尼拉之外的地區（從棉蘭老島向北延伸到中部維薩亞斯群島的部分地區）具有強大的號召力，同時極力抨擊犯罪、毒品等社會問題，承諾實施嚴刑峻法來維護社會秩序，回應了中產階級對公共秩序惡化的不滿。儘管如此，杜特爾特並未採取實質性措施回應底層民眾的福利訴求，而是在一定程度上向精英家族妥協，特別是透過國會“擬議專案清單制”等方式回應寡頭與精英家族的利益分配訴求，在有效防範精英反制問題的同時，也讓底層民眾呼喚的再分配政治被束置高閣。
2022年小馬科斯獲選總統，標誌著馬科斯家族再度回到菲律賓權力政治的中心。馬科斯家族得以實現去歷史化和合法化的根源，在於其能夠回應社會中下階層、精英集團以及外部力量的訴求。首先，小馬科斯在競選過程中與杜特爾特家族及其支援集團建立了強大的政治聯盟，這一群體以延續杜特爾特治理模式為基本綱領，獲得了大量選民的支援（小馬科斯和薩拉分別獲得59%和60%的選票）。菲律賓中下階層，特別是城市中產階級對小馬科斯的預期是其將採取“杜特爾特主義2.0”的施政方針，小馬科斯在競選過程中也釋放了強烈的延續性訊號，發起以基建、住房和社會保障為核心的“新菲律賓運動”，將杜特爾特家族的民意支援有效地轉移至自己身上。而“杜特爾特主義”很大程度上批駁了第一次人民力量革命和精英改革主義的政治遺產，包括髮動禁毒戰爭、安葬老馬科斯、擴大軍警執法權、對外戰略轉向等，為中下層選民提供了一幅區別於傳統庇護制民主的發展藍圖。在這一過程中，馬科斯家族的歷史負面遺產不斷被弱化和清洗，同時小馬科斯依託社交平臺和新聞媒體的“懷舊主義”宣傳，更加突出地塑造了馬科斯“黃金時代”的歷史記憶，讓菲律賓年輕一代選民相信小馬科斯上臺後能夠重塑國家發展的命運。
其次，小馬科斯的政治聯盟調和了傳統精英家族和杜特爾特家族的矛盾。小馬科斯競選期間打出的“團結”口號根本指向的是減少精英集團的派系鬥爭，前總統阿羅約作為“中間人”成功地將杜特爾特家族拉入小馬科斯陣營，同時統合了許多在地方各省影響力廣泛的政治家族，甚至阿羅約的宿敵——埃斯特拉達家族也加入其中，形成了強大的“南北同盟”。對於大部分菲律賓寡頭和傳統精英而言，馬科斯家族在北伊羅戈省建立的龐大庇護主義網路是小馬科斯當選後菲律賓家族政治和寡頭政治得以延續的承諾。因而，小馬科斯本人的施政綱領和聯盟架構相對有效地在“杜特爾特主義”和精英改革主義之間找到了一條中間路線，在承諾繼承杜特爾特路線的同時，延續傳統庇護體系的執行，利用總統職權和財政資源為參眾兩院議員以及地方政客和家族持續輸送專案和基金支援。
最後，小馬科斯復興家族的理想與“重回黃金時代”的執政承諾高度融合，如何有效解決家族的歷史包袱和遺留問題直接影響著小馬科斯任內的施政方式。在馬科斯家族資產仍被西方國家凍結和控制的情況下，復興家族的必要條件是在經濟與外交政策方面為外部力量提供保證。在經濟方面，小馬科斯高舉經濟自由化旗幟，推動修改1987年憲法，以讓菲律賓更好地融入“全球化的世界”為名修正其中關於“各行業的外資持股比例一般規定不得超過40%”的限制條款。
與此同時，馬科斯政府還修訂了《公共服務法》《外國投資法》《零售貿易自由化法》《可再生能源法》和《企業復甦和稅收激勵法案》，促使外國資本和跨國企業能夠進入菲律賓經濟的戰略性行業。在政治和外交政策方面，小馬科斯實施對外戰略轉向，強化美菲同盟，在地區敏感問題上採取激進政策，積極服務於美國的“印太戰略”，拉攏國內以軍方為首的親美力量。不僅如此，小馬科斯政府還以美國主導的盟友體系和小多邊機制為抓手，擴充套件菲律賓的經濟外交利益（包括髮展援助、技術轉讓、可再生能源、基礎設施等諸多領域）， 將菲律賓的防務、經濟和安全與西方國家深度掛鉤，從而穩固西方國家資本和跨國企業在菲律賓的投資、產業和援助。在“美國軍事和發展援助產生的資金流動主要服務於精英利益”的情況下，近年來，拜登政府在基礎設施、關鍵礦產和可再生能源等領域大筆投入的資金和專案實際上滿足了小馬科斯針對國內寡頭和大家族的利益分配所需的資源。
小馬科斯執政期間，其政策的福利性和回應性內容大多圍繞疫情防護、經濟復甦以及教育公平等展開，但隨著疫情的結束和對外戰略的轉向，福利性政策難以獲得足夠的資金投入。在政府運作受到各大政治家族滲透的情況下，與中下層民眾切身利益相關的農業、通脹、就業、減貧和福利等問題的進展甚微，因此小馬科斯對中下階層的承諾大多未能兌現。這意味著菲律賓中下階層雖名義上能夠影響選舉，但實際上被迫淪為選舉的工具，難以在弱化家族利益、減少經濟不平等方面取得實質進展。
▍結論
東南亞地區家族政治浪潮是當下東南亞各國既有政治經濟秩序自我維持的產物，但是在挖掘其國家發展和政治變遷程序後可以看到的是，家族在21世紀東南亞現代政治中的復歸是20世紀80-90年代新自由主義對東南亞國家實施結構性調整和系統性改造的長期結果。家族政治在東南亞地區展現的現代適應性，並不完全依託於其政治運作方式，相反，得益於新自由主義改革拆解國家能力後構造的社會階層關係和精英互動模式，二者共同決定了後改革時代的新政治經濟秩序，促使家族政治得以發揮自己的獨特功能。在這種新自由主義的秩序中，國家的失位和脫嵌造成了東南亞國家大都面臨著內部分配問題（社會反向運動與精英權力競爭）和依附式經濟發展問題（產業威脅與資本威脅）的雙重困境，而家族政治復歸和在位的關鍵意義在於其能夠相對有效地發揮對內構建權威與分配秩序（出臺回應性政策、構築政治聯盟）以及對外提供製度保證（漸進式制度改革、內部政治穩定）的複合均衡功能。家族政治的新自由主義政治經濟邏輯貫穿於柬埔寨、印尼、菲律賓等多個東南亞國家的現實案例之中，也表明了現代政治之所以能夠相容傳統家族的根本原因在於後者所具備的政治均衡功能。
儘管如此，家族政治所維持的政治經濟秩序並未從根本上解決經濟不平等、寡頭攫取和政治分贓體制以及產業依附性等問題，而短暫地掩蓋和緩解上述問題反而可能醞釀起更加強烈的精英反制行動以及社會反向運動，屆時家族政治將成為承受政治衝擊的首要目標。此外，家族政治的內在延續性面臨諸多難題和挑戰，仍無法為東南亞國家長期的發展和穩定提供足夠持久的解決方案：首先，家族代際之間難以確保穩定的政治傳承，家族後代在個人能力、政治資源以及選民支援方面都存在不確定性，權力接續過程需要足夠的政治聯盟以及合法性的支撐；其次，由於現代政體需要透過程式性的政黨競爭和選舉投票獲取權力，家族政治本身的權力壟斷與世襲制度不利於政黨的組織化和制度化，家族利益代表的侷限性也很難在政黨層面聚合特定階層（乃至跨階層）的選民支援，構成了家族政治的弱制度性難題。最後，家族存在政治代表性與合法性困境，家族與選民之間缺少意識形態和綱領性議程的可信承諾，家族政治的私利性則可能導致選民對其代表性的質疑。正如小馬科斯為復興家族所實施的利己型政策，當面臨家族權力、資源分配以及庇護網路維繫等問題時，家族利益將凌駕於選民利益，扭曲政策制定邏輯，造成合法性難題，反而動搖其所需維護的秩序.
實際上，新自由主義在思想源流、推廣應用以及實際影響等方面都集中體現了其內在的西方根源性、資本滲透性以及外部介入性等特質，與東南亞等非西方國家和社會天然存在水土不服的問題，這是新自由主義的理論限度所在。新自由主義改革後，寡頭、地方強人以及外部力量得以在國家失位的情況下擴充套件自身的利益和權力，國家權力受到多元力量的滲透和爭奪而難以發揮其接收社會需求並予以回應的功能，阻斷國家與社會之間的相互支援關係，扭曲了“國家與社會的相互適應”，導致國家治理結構處於失調狀態。家族政治是東南亞國家對於新自由主義改造及其後果的本土性回應，其創制與延續的背後是國家內部階層與精英互動關係調整後各方試圖構造適應於國內需求與國外壓力的、突出均衡性和穩定性的政治結構。家族政治並不承諾（也缺乏足夠能力）解決各國面臨的政治發展問題，對於所謂民主制度而言，其發揮的作用也兼具鞏固性和破壞性，然而在家族政治及其複合均衡功能缺位的情況下，東南亞國家的政治穩定和經濟發展能否走上更優路徑猶未可知。在某種程度上，家族政治的複合功能所要實現的是一種政治契約：在這種契約中，精英集團、階層關係、國際資本和跨國企業等多方力量能夠建立更加合理的、動態的平衡狀態，並在彼此提供有限讓步和妥協的情況下，相對有效地協調和分配各自的經濟利益與政治訴求。家族政治的復歸既是新自由主義改革後東南亞各國政治經濟秩序的內生造物，也是與新自由主義理想型國家格格不入的意外產物。因此，在家族政治或許已經成為東南亞國家短期內無法從中跳脫的一種“宿命”的同時，其在民主與發展方面存在的不確定性也造就了東南亞國家的新自由主義之殤。
編輯 | 韓書敏、渡波
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