美國5年內2次退出世界衛生組織，特朗普到底打的什麼算盤？

1.26‍‍‍‍‍‍‍

知識分子

The Intellectual

圖源：pixabay

撰文 | 周葉斌

● ● ●

2025年1月20日，離開白宮4年的特朗普再度迴歸這個全球最有權勢的位置之一。競選期間，特朗普就揚言要讓美國退出巴黎協議等多個國際合作組織。而宣誓就職後不久，特朗普釋出的第一批行政令裡不僅退了巴黎協議，還宣佈退出世界衛生組織（WHO）。新冠疫情的記憶仍在很多人腦海裡時，超級大國退出全球最重要的衛生合作機構，這在全美乃至全球都引起廣泛關注。

不到5年，

WHO兩次被分手

特朗普對很多國際組織一直抱有敵意，底層邏輯是美國對這些組織提供大量支援，但它們沒有絕對服從美國的指揮，沒有給美國足夠的回報。但是WHO作為聯合國下的衛生機構，本來沒那麼被特朗普注意。可是新冠疫情的出現讓WHO成為全球焦點，也不幸變成特朗普乃至美國右翼的眼中釘。特朗普認為WHO在新冠疫情裡應對遲緩，還站在了與美國對立的一邊。隨著美國疫情日趨嚴重，特朗普與福奇在內的美國公衛官員矛盾不斷升溫，WHO作為一個傳統衛生機構，當然也成了靶子。

這最終促使WHO成為特朗普迴歸後要“退”的第一批群。不過這既不是特朗普第一次要和WHO分手，也不代表美國立刻和WHO一刀兩斷。

早在2020年7月，與WHO積怨已深的特朗普下令退出WHO。但作為奠基成員，美國退出WHO有固定的程式，在美國總統簽署檔案，知會WHO將要退出後，有一年過渡期。上一次特朗普的退出嘗試在拜登上臺後被立刻終止。此次特朗普再度宣佈退出WHO，還是需要走同樣的程式，即如今開始一年的倒計時，如果中間不發生變故，一年後美國才算正式退出WHO。

WHO面臨史無前例的挑戰

相比4年多前被美國鬧分手，如今WHO面臨的挑戰將大得多。

不同於4年前特朗普在任期降至時嘗試退群，很快就由於政府換屆帶來政策轉變，這次特朗普是在任期伊始就要退出WHO，一年的過渡時期內美國國內幾乎不可能出現任何轉機來中止特朗普的行政令。

而且彼時全球處於新冠疫情大爆發階段，國際社會對健康議題高度關注，對被特朗普反覆指責的WHO也普遍持同情態度。2020年5月，特朗普開始威脅美國要退出WHO時，WHO啟動了WHO基金會，向並非成員國的組織與個人募集捐助。雀巢、Meta、美寶蓮等諸多公司都對做了捐款。如今新冠大流行早已結束，公共衛生在全球的關注度大幅下降，WHO能獲得的外界幫助可能會很有限。

這也引出WHO可能會立刻面臨的最大挑戰：經濟危機。

WHO類似於聯合國，運轉資金主要來自各成員國。美國提供最多，僅2023年就提供了12億美元，佔總經費的22%。儘管美國退出WHO要到一年後才正式完成，但提供經濟支援的責任何時中止卻沒有明確規定。按照特朗普簽署的行政令，美國將立刻中止對WHO的經濟支援。

值得注意的是，4年多前，特朗普啟動退出WHO程式時也是立刻中斷了會費繳納，所幸大流行期間WHO基金會等其它渠道獲得的捐助不少，事隔僅幾個月，拜登政府上臺不僅取消了特朗普的行政令，還積極支援WHO，讓WHO受到的實質衝擊相對有限。

可如今WHO要面對的美國會員費消失很可能是長期的。如何彌補這突然而來的巨大經費空缺，將是嚴峻挑戰。

WHO填補美國退群留下的經費缺口有兩個途徑，一是其它成員國多承擔一點，二是透過WHO基金會募資。但特朗普當下是強勢迴歸，還反覆表達要打擊報復不用意見者，包括Meta CEO扎克伯格等富豪們在近期都是不斷主動示好。無論是其它成員國，還是各大企業乃至富豪們，恐怕都會謹慎評估此時對WHO出手相助，是否會被特朗普視為挑釁。

退群理由荒唐

特朗普宣佈退出WHO的行政令裡列了WHO的四大罪：處理新冠以及其它全球健康危機不當；沒有進行改革；受有些成員國政治影響，沒有獨立性；收取美國會費太高。

這幾項指控都極為荒唐，尤其是第一條處理新冠不當。在疫情期間，無論是WHO還是任何一個WHO的成員國，都只能依據不斷更新的資訊做決策。做事後諸葛，可以輕易指出當時某項政策沒必要或某個決定太晚，但這不代表當時的做法就屬於不當。

事實是2020年1月30日，WHO就宣佈新冠為國際關注的突發公共衛生事件（PHEIC），提醒所有成員國需要考慮採取控制手段，3月11日宣佈新冠為全球大流行。相比之下，特朗普在2020年2月宣稱美國應對新冠，無論是大爆發還是小規模流行，都準備充分。3月13日才宣佈緊急狀態。如果要追溯新冠期間誰處理不當，很難想象特朗普有資格定義WHO處理不當。

更為諷刺的是在疫情早期美國新冠檢測試劑的研發遭遇嚴重挫折，彼時WHO已有開發好的試劑，是特朗普政府拒絕使用WHO認證的試劑，堅持走自己的路，導致美國的檢測能力在很長一段時間嚴重滯後。

至於改革，WHO不是沒有缺陷，例如在推廣猴痘疫苗上出現了不必要的延遲，歐美早有經過驗證的疫苗獲批，WHO拖延了相關疫苗稽核，導致2024年非洲猴痘大爆發後，疫苗仍遲遲不能送往當地。但也不能無視WHO在過去幾年一直致力於提升效率、監管的改革。WHO是一個有194個成員國的國際合作組織，並非某個帶頭大哥說了算的“黑社會”，宣稱WHO受其它國家政治影響要退出，這背後的邏輯難道不是美國希望WHO接受自己的政治影響？這又如何讓WHO具有獨立性？

在指責WHO多收美國錢這點上，特朗普所言也有誤導。成員國給WHO的資金支援大體分為兩類，一類是收取的會費，根據各國經濟與人口計算，另一類為各國自願額外提供的資金。特朗普宣稱WHO向美國索要大量經費時，稱美國交的錢是中國的10倍。但事實是中美目前會費差距沒那麼大，2023年中國計算會費1.14億美元，美國為2.18億。美國提供更多的是會費外的額外資金支援。2023年美國對WHO的總經費貢獻達12億美元，背後是當時拜登政府主動支援WHO，並非後者訛詐。

美國確實為WHO提供了最多的資金支援，或許其它國家可以提供更多一些。但也不能忽視美國的GDP佔全球25%，提供給WHO的經費低於該比例。相比美國政府每年6.7萬億美元的總預算，給WHO的資金支援更是很小的負擔。

忽視WHO關鍵作用

威脅美國人的健康

不僅特朗普給WHO羅織的罪狀荒唐，退出WHO也忽視了後者在長期全球公共衛生、健康領域的關鍵作用與突出成績。WHO在歷史上完成了滅絕天花，如今也將脊髓灰質炎控制在接近消滅的狀態。應對各種新型傳染病，如80年代出現的HIV，到最近的新冠，WHO都做出了巨大貢獻。在傳染病之外，WHO也在推動癌症、心血管疾病等其它疾病的控制，以及營養、食品安全等各個與健康密切相關的方向。

尤其在協調全球公衛政策，為發展中國家提供基礎醫療資源方面，WHO具有不可替代的作用。

退出WHO，將不可避免地威脅全球公共衛生，這反過來又會威脅到美國自身的健康安全。如今美國很少見到脊髓灰質炎、肺結核等傳染病。這當然有美國自身公共衛生努力的因素，但也必須看到WHO等國際機構在全球其它地方，尤其是這些傳染病更多的發展中國家做出的防控努力。是WHO等機構在這些地方推廣疫苗、治療藥物，幫助建立疾病監測系統，讓美國等經濟條件較好的國家可以“禦敵於國門之外”。削弱WHO，削弱全球應對傳染病的能力，也將不可避免地削弱美國的公共健康。

如果說上述威脅算是間接的潛在影響，一旦離開WHO，美國也會面臨更直接的健康挑戰。幾乎所有國家，無論是檢測到新型傳染病，還是監測到流感、新冠這些已知病原體的病毒株情況，都會上報給WHO。每一個WHO成員國都可以檢索這些資訊，輔助包括疫苗、藥物研發在內的決策。

退出WHO，美國將無法獲得這些對公衛決策異常關鍵的資訊。以流感為例，每年美國有4-5萬人死於季節性流感。流感疫苗都是依賴各國提供給WHO的資料來篩選病毒株。退群意味著美國未來可能需要閉門造車研發流感疫苗，一旦疫苗不夠好，與流行病毒株匹配度低，可能會讓更多美國人死於流感，而這些都將是本可避免的死亡。

當然，最值得警惕也是對全球公衛、健康乃至科研影響最大的，是退出WHO一事折射出來的新一屆美國政府為了政治立場可以完全無視事實，忽視科學、專業意見。

就在1月21日，美國媒體報道特朗普政府下令包括FDA、CDC在內的健康部門中止對外資訊釋出至2月1日。在新政府上臺後短暫調整對外資訊釋出是正常的，可如此廣泛的禁言且持續近兩週卻遠超常規。可能受到影響的包括CDC的《發病率與死亡率週報》。如今美國H5N1禽流感愈演愈烈，新的《發病率與死亡率週報》很可能會有最新的禽流感訊息。

同時，美國國立衛生研究所（NIH）也暫停了所有學術會議包括科學研討會與基金評審會議、中止一切招聘，甚至取消了部分已經發出的聘書。沒有基金評審會議，NIH這個全球最大生物醫學科研資助方將無法向基金申請者提供研究經費，中止包括專家諮詢委員會在內的各種學術會議也會嚴重阻礙學術交流。

禁言、削弱健康機構，特朗普選擇了一條非常荒唐的讓美國更健康的道路。