來源：foreign affairs
Author: William Hurst and Peter Trubowitz
大國外交領域永遠充滿希望。即使在今天，在與中國爆發破壞常規的貿易戰的陣痛中，美國總統唐納德·特朗普和中國之間仍在討論某種領導人之間的大妥協。特朗普表示他“很樂意與中國達成協議”。中國對特朗普的關稅猛烈抨擊做出了慎重而有針對性的回應，為透過談判解決問題留下了空間。在當前尤其緊張的時刻，中美關係的突破或許聽起來很誘人，但中美戰略競爭的歷史以及兩國各自的內部政治環境，使得達成突破的可能性微乎其微。
自1950年以來，中美關係多次在合作與對抗之間來回轉換。這源於地緣政治和國內政治因素。通常情況下，兩國只有在面臨共同敵人的明顯且現實的威脅時才能在安全領域開展合作。例如，美國總統理查德·尼克松1972年對中國的歷史性訪問促成了一系列旨在遏制蘇聯的協議。此外，兩國只有在國內政治聯盟支援國際貿易擴張的時期，例如20世紀90年代和21世紀初，才實現了經濟合作。與此同時，兩國在安全和經濟事務上的合作一直難以實現。
如今，無論是國際還是國內，都沒有任何跡象表明現在是中美兩國超越安全或經濟領域分歧的良機。兩國目前都由強硬的民族主義聯盟統治，反全球化的反彈主導著國內政治。兩國之間也不存在共同的安全威脅。事實上，在國際衝突中，例如俄羅斯與烏克蘭、以色列與伊朗之間的衝突，兩國更有可能站在對立面（或至少在目標上互不相容）。在過去一百年中，只有一次，即20世紀50年代和60年代冷戰高峰時期，中美兩國在治國方略的兩個維度上完全對峙。在當今環境越來越像那樣的情況下，很難想象任何一位領導人能夠真正地重塑兩國關係或解決任何導致兩國分裂的重大問題。
特朗普不會想玩弄手中的牌。如果他推動一項大交易，對美國來說幾乎肯定會是一場浮士德式的冒險。華盛頓要想達成任何全面的協議，美國很可能不得不在臺灣問題或北京在南海的主權主張上做出讓步——這有可能瓦解數十年來支撐地區穩定的安全架構。
對美國而言，將該地區影響力拱手讓給中國的戰略成本遠超任何潛在的經濟利益——包括擴大中國市場準入，甚至重振美國製造業。鑑於當前形勢，美國政策制定者應該專注於更易於管理、更關鍵的目標，例如降低意外戰爭的風險，尤其是在南海和其他熱點地區。從邊緣稍作退讓，實實在在地邁出一步，將帶來巨大的成就。
有用的對手，有用的夥伴
歷史表明，當中美兩國沒有共同的敵人，且內向型民族主義經濟利益在國內政治中佔據上風時，兩國關係就會惡化。例如，1949年中國共產黨贏得中國內戰勝利後，從華爾街到普通民眾，美國人都將中華人民共和國視為莫斯科精心策劃的、日益擴大的全球共產主義威脅的重要組成部分。這種觀點在朝鮮戰爭期間得到鞏固，當時兩國在戰場上對峙；到了20世紀60年代，隨著中美戰略競爭蔓延至發展中國家，成為冷戰時期爭奪“民心”的一部分，這種觀點更加堅定。
國內政治需要強化了這些地緣政治考量，加劇了雙方的敵意。20世紀50年代和60年代，儘管出於不同的原因，全球化和貿易自由化在兩國都未能實現。美國傾向於有管理的貿易，而非自由化的貿易，幾乎只關注與西方盟友的商業聯絡。與此同時，華盛頓竭盡所能，透過實施廣泛的貿易禁運，在經濟上孤立和懲罰中國。在毛澤東領導下的中國，這幾乎無關緊要。在那些年裡，中國對與外部世界的貿易幾乎沒有興趣。除了蘇聯、朝鮮和阿爾巴尼亞等少數幾個前哨國外，中國將對外經濟聯絡保持在最低限度。
冷戰初期二十年，中美不僅是戰略上的死對頭，正如政治學家湯姆·克里斯滕森所言，兩國在國內事務上互為“有用的對手”。兩國政治領導人都透過在國內關鍵時刻將矛頭指向不共戴天的敵人來獲取優勢。對毛澤東而言，此舉是為了在災難性的大躍進和文化大革命的動盪時期鞏固權力。而對從德懷特·艾森豪威爾到林登·約翰遜的歷任美國總統而言，將敵對的中國指向敵對有助於向公眾兜售深化與南越接觸的外交政策，但公眾並不買賬。然而，這一策略的代價是兩國強硬派勢力的壯大，這反過來又加深了北京與華盛頓之間的裂痕。
到了20世紀70年代，北京視莫斯科為比華盛頓更大的威脅。1969年，這兩個共產主義巨人發生了邊境衝突，北京對與兩個世界超級大國對抗的焦慮顯而易見。與此同時，美國正試圖擺脫東南亞一場極不受歡迎的戰爭，並重新調整其在亞洲及其他地區的冷戰戰略。華盛頓不再普遍認為中國和蘇聯屬於一個鐵板一塊的共產主義陣營，這種戰略利益的融合導致中美關係解凍，這始於尼克松訪華，而尼克松的國家安全顧問亨利·基辛格的秘密外交促成了此次訪問。
美中在安全和經濟事務上的合作一直難以實現。
這次訪問標誌著基辛格當時所說的“默契聯盟”的開始，旨在制衡蘇聯的力量。儘管直到 1979 年兩國才建立正式外交關係，但 20 世紀 70 年代為一系列戰略舉措奠定了基礎，從“乒乓外交”和其他魅力攻勢到增加貿易和技術交流，再到持續整個 20 世紀 80 年代的實際防務合作。儘管戰略合作蓬勃發展，但 20 世紀 70 年代中美之間的經濟合作仍然有限。中國經濟仍然基本上是自給自足的，與全球市場脫節。所有工業仍然是國有的，農業仍然是集體化的。毛澤東的繼任者華國鋒甚至加倍執行其前任的做法，用十年計劃取代了五年中央計劃。
直到20世紀80年代，隨著兩國國內支援全球化的聯盟更加牢固，雙方的安全和經濟利益才短暫地同步。在中國，新任最高領導人 鄧小平與其副手胡耀邦和趙__推行結構性經濟改革，致力於實現市場化改革和融入全球經濟的雙重目標。在美國，羅納德·里根總統倡導全球化，推動貿易自由化和開放市場。與此同時，中美兩國在戰略上繼續合作對抗蘇聯。20世紀80年代，蘇聯入侵阿富汗期間，兩國合作為阿富汗抵抗戰士（聖戰者）提供武器，這進一步加強了中美安全關係。兩國支援全球化的聯盟的出現，加上共同的敵人，為兩國經濟和戰略合作創造了有利的環境，這種合作一直持續到冷戰結束。
1991年蘇聯解體從根本上改變了局勢。共同敵人消失後，即使經濟合作蓬勃發展，安全合作的戰略基礎也幾乎消失殆盡。在華盛頓，北京日益增長的經濟和軍事實力引發了人們對美國在亞洲前沿存在可信度的質疑，中國是否有意願反擊其在該地區利益受到侵犯的擔憂也令人擔憂。1995年至1996年的臺海危機凸顯了這些問題，並加劇了風險。當時，北京在臺灣附近發射了一系列導彈，以警告臺灣獨立運動。面對中國的強硬姿態，美國向該地區部署了多艘航空母艦，以表明其對臺灣的軍事承諾。
由於雙方僅就經濟利益達成一致，北京與華盛頓的關係因複雜的動機而備受困擾，兩國領導人不得不應對合作與競爭的矛盾壓力。例如，美國總統比爾·克林頓曾設想加倍重視經濟利益，他認為這有朝一日可能促成戰略協調：利用自由貿易和投資作為手段，將中國融入美國主導的全球秩序。隨著鄧小平的繼任者江澤民深化改革政策，中國似乎也願意參與其中。最終結果是中美貿易實現了顯著增長，並開啟了談判，最終促成了中國於2001年加入世界貿易組織（WTO）。自此以後，中美經濟便緊密交織在一起。
失調
去年，中美兩國商品和服務貿易額超過5800億美元。中國是美國第三大貿易伙伴。與此同時，美國是中國最大的單一齣口市場（不包括東盟和歐盟等區域集團）。北京持有超過1萬億美元的美國國債。但這種相互的經濟依賴掩蓋了更深層次的離心力，這些離心力正逐漸拉大兩國之間的距離。在國內，中美兩國領導人都面臨著越來越大的政治壓力，要求他們轉向國內市場，遠離全球市場——其原因大致相同：全球化被認為是造成不平等和錯位的原因。
在美國，全球化引發並加速的經濟混亂，導致對自由貿易和國際機構的抵制情緒日益高漲。早在20世紀90年代，圍繞克林頓的北美自由貿易協定的爭論以及西雅圖針對世貿組織的抗議活動，就已經出現了問題的跡象。但直到2008年全球金融危機和奧巴馬政府上臺，國內對失業和中國貿易行為的擔憂才成為熱門的選舉議題。國會議員們越來越多地將美國的經濟困境與中國崛起成為經濟強國聯絡起來。由此，特朗普在競選期間以及入主白宮後，便開始推行反華、“美國優先”的新重商主義議程。
中國也正在經歷類似的發展——首先是本世紀頭十年胡__領導下的發展，而2010年代___領導下的發展則更為顯著——隨著國家轉向更加強硬的民族主義和以內向型的政策議程。___強調“共同富裕”和社會公平、綠色轉型，最終提出了“中國夢”。“中國夢”不僅承諾提高人民生活水平，也承諾提高總體生活質量，建立一個強大而自信的中國，以及一個更加以消費為導向、專注於尖端技術的經濟。這些舉措包括減少對外國技術和投資的依賴，擴大國內需求，促進國內創新，以及支援國家主導而非市場主導。2010年代，由於擔心美國正在贏得中國年輕人的心，北京越來越多地將其經濟和社會問題歸咎於華盛頓。
美國政策制定者應該關注可控的關鍵目標，例如降低戰爭風險。
由於雙方互相推卸責任，且缺乏共同敵人來創造合作的動力，在戰略軍事問題上達成共識的政治空間日益縮小。在小布什和奧巴馬政府時期，雙方在恐怖主義、氣候變化和全球健康等非傳統安全挑戰上尋求共識的努力均告失敗。對華盛頓而言，在本世紀頭十年，打擊所謂的全球反恐戰爭至關重要，而北京則更加關注東亞局勢的發展。美中在氣候變化問題上的合作努力，最終捲入了貿易、技術、補貼和智慧財產權等更廣泛的爭端之中。
2020年，新冠疫情暴露並加劇了對抗傾向。在美國，政治領導人嚴厲批評中國對疫情的處理方式，特朗普甚至將這種病毒貶義地稱為“__病毒”。中國否認了這些指控，並宣稱其應對疫情的措施更勝一籌，後來又利用“疫苗外交”與美國競爭，提升其全球形象。疫情也加劇了經濟民族主義：兩國都採取措施確保國內關鍵供應鏈的安全，而在喬·拜登擔任總統期間，又開始限制關鍵材料和尖端技術的獲取。
隨著拜登執政期間戰略互疑加深，華盛頓和北京開始以大國競爭的眼光看待對方的行動。兩國日益尋求將相互依存的某些方面武器化（例如對微晶片和稀土實施出口管制），並加大對公共債務、國家或國家主導的投資流動等方面的威脅。經濟治國之道不可能像20世紀50年代和60年代那樣成為戰場，當時中美兩國在不同的貿易領域運作。彼此的依賴使得兩國需要更微妙的互動，但也開闢了冷戰時期無法想象的更多競爭途徑和籌碼。儘管雙方都認識到有必要防止競爭升級為公開衝突，但兩國關係仍然動盪不安。
少即是多
特朗普新政府上任六個月以來，中美關係愈發岌岌可危。今年4月，特朗普對中國商品加徵高達145%的關稅，意在迫使___坐到談判桌前，為達成一項重大協議鋪平道路。但中國領導人迅速而有力的回應——將美國商品的關稅提高到125%，並對關鍵稀土礦物和磁鐵實施出口限制——表明這種強硬的脅迫手段不太可能奏效。儘管雙方後來同意暫時休戰，但首先讓步的是特朗普，而不是___。如果特朗普不在事關___地緣政治野心的關鍵問題上做出重大讓步，___極不可能屈服於特朗普在貿易和經濟問題上的要求。問題就在這裡。
鑑於目前的形勢，任何大妥協都要求 美國預設承認東亞和東南亞大部分地區為中國事實上的勢力範圍，以換取中國同樣承認美國在西半球、大西洋、太平洋島嶼和大洋洲的勢力範圍。然而，這樣的協議將嚴重危及包括日本和菲律賓在內的美國核心盟友的安全，並很可能迫使日本和亞洲其他國家考慮採取極端措施來保障自身安全，包括研製核武器。這將導致國際關係學者所說的“危險的安全困境”，即每個國家增強自身安全的努力都會威脅到其他國家的安全，從而引發不信任和潛在衝突的迴圈。這還將為全球聯盟政治和防擴散規範開創一個危險的先例。盟友對美國的信任度下降將使未來的聯盟建設更加困難，削弱美國在印太地區及全球的戰略態勢。
與此同時，一個經常被討論的經濟角度的大妥協將涉及特朗普降低美國關稅，放鬆對先進技術的出口管制，並允許中國投資美國關鍵領域，作為交換，___同意放鬆稀土出口限制，並遏制中國長期以來不利於美國企業的反競爭政策——包括補貼和智慧財產權盜竊。這樣的協議將為雙方提供一些關鍵國內經濟部門想要的東西，但它無助於解決兩國經濟之間更深層次的問題——即生活水平下降、物價上漲和就業市場低迷。任何無法帶來切實和直接經濟效益的協議，都可能只會加劇對保護主義的訴求、對全球化的擔憂以及仇外心理和不信任情緒。
為了更好地服務於美國利益，特朗普明智之舉是重新調整其交易目標，使其更側重於目標範圍更窄但具有戰略意義且可達成的目標。其中最重要的應該是透過更可靠的溝通渠道、軍事對話以及建立信任措施（例如航天發射的發射前通知程式以及即時應對網路戰和駭客攻擊的流程）來防止南海意外衝突。這些舉措不僅可以降低升級的可能性，還能讓亞洲盟友確信美國對地區和平與安全的承諾。例如，特朗普和___可以透過漸進式協議，就海上安全和航行自由等具體問題達成一致，並就處理近距離海戰的規則達成一致。兩國領導人還可以制定打擊網路間諜活動和國家支援的商業網路盜竊的規範。
華盛頓和北京都從大國競爭的角度看待對方的行為。
與此同時，經濟方面的穩步發展首先需要某種共同框架，以確保監管和貿易條件的可預測性：每週或每月不斷升降的關稅和其他壁壘損害了美國和中國的利益。然後，才能在協調勞工權利和環境保護標準和實踐方面取得更多進展。中國已表現出朝此方向發展的強烈意願，尤其是大幅收緊排放標準——過去十年來，中國所有城市的空氣質量都有所改善——並且至少自2010年以來，開始顯著加強對勞工保護的執法力度，包括健康和安全規則、最低工資和加班費。如果華盛頓能夠就基準勞工實踐或溫室氣體議定書等達成雙邊協議，這將有利於而不是損害美國工人和生產商，因為這將削弱中國長期以來一直被美國工會和其他組織譴責為不公平的一些競爭優勢。
中國金融業在提高透明度和開放度方面取得的任何進展，都將使美國受益匪淺，例如推動國有企業非核心部門披露更多資訊，並允許美國及其他國際銀行、保險公司和金融公司更自由地進入中國市場。其中一些改革是中國加入世貿組織協議的重要組成部分，但從未得到妥善實施。如果特朗普現在在這些方面取得哪怕是微小的進展，也將有助於為在中國市場運營的美國公司提供更好的資訊和機會。
透過優先考慮這些狹隘且可實現的成果，特朗普有機會將世界上最重要的雙邊關係置於更穩固的基礎上。美國對華政策必須建立在對當前國際和國內形勢的清晰評估之上。這意味著要認識到，在沒有共同敵人的情況下，華盛頓達成的任何大交易都可能是適得其反的，因為北京尋求的加強該地區的安全只能來自美國的單方面讓步。與此同時，中國為換取美國在安全方面的讓步而可能做出的貿易讓步不太可能帶來反全球化選民所要求的緩解。由於中美之間談判或妥協的政治空間如此狹窄，朝著正確方向邁出的一小步勝過任何大交易的承諾。