本週一，英國政府釋出了最新的《移民白皮書》，對幾乎所有的簽證路徑的申請門檻進行了大幅上調。該訊息在華人圈引發了強烈的反響，因為此次改革波及範圍廣泛，包括中國留學生在內的眾多有意在英國工作和生活的相關人士都將受到極大的影響。
5月13日英國首相基爾斯塔默連發數條推/特表明立場：奪回邊境/移民系統控制權；降低淨移民；只留有貢獻的移民
多家英國主流媒體表示，這是英國近10年來最大規模的移民政策調整。
那麼，工黨政府為何“下此狠手”？
而為何各大政黨都將“降低淨移民數量”視為爭取選民支援的關鍵目標？
今天，英國移民諮詢委員會（MAC）釋出了一份由工黨政府委託、於今年1月提交的《淨移民報告》。該報告中詳盡呈現了近10年來英國淨移民資料的變化趨勢，並就移民結構、年均移民增長數量、勞動力市場影響等方面進行了深入解析。透過這份報告，大家能夠直觀看出近幾年英國移民資料的直線性增長，也為理解當前政策轉向及未來移民政策走向提供了重要依據。
下面，彼得森律師行將就這份《淨移民報告》的核心內容進行梳理與解讀。
什麼是淨移民？
要解釋為什麼各屆政府、各個黨派如此重視淨移民數量的增長，我們首先要理解什麼是淨移民，以及近年來淨移民資料的變化。
根據英國政府官方定義，淨移民是衡量在特定時期（通常為一年）內，移入英國的人數與離開英國的人數之間的差額。值得注意的是，政府所統計的移入英國的人通常為持有合法簽證在英國居住和生活12個月及以上的人。
總體而言，淨移民人數為正意味著進入英國的人數多於離開英國的人數。
去年，保守黨落敗大選，工黨上位執政，其中保守黨被各黨派集中火力攻擊、工黨做出的選舉承諾，很大程度是圍繞著淨移民數量高企展開的。而根據官方資料，在截至2023年6月大選前夕的一年中，英國的淨移民人數達到歷史最高水平的90.6萬人（移入130萬，移出41.4萬）。
在大家的普遍認知中，如此高的水平，都是日積月累並非驟然攀升呈現出跳躍式增長的態勢的。但實際情況是，淨移民資料確實是“一夜之間”飆升的。
疫情改變世界移民版圖？近年淨移民資料分析
根據MAC展示的資料，1993年以前，英國的淨移民（Net Migration）數量大多處於負值狀態。自進入21世紀以來，尤其是2000年至2019年之間，英國年均淨移民水平基本穩定在25萬人以內，每年的資料上下浮動，但總體增長保持平穩的態勢。
然而，2020年，新冠疫情的爆發打破了近20年的穩定趨勢。受到全球旅行限制及封鎖政策的影響，2020年英國的淨移民數量出現急劇下跌，驟降至10萬人以下。
值得注意的是，這一斷崖式下降並未持續太久。隨著疫情趨緩，各國的出入境政策逐步放寬，英國淨移民數量迅速反彈，出現了報復性上漲。資料顯示，從2020年6月到2023年6月，短短三年內，英國的淨移民總量從11.1萬人暴漲至90.6萬人，增長率716%，創下歷史最高紀錄。
而根據MAC的分析，這一輪淨移民數量激增的最主要推動力是非歐盟國家的移民出現爆發式的增長。尤其是在工作簽證與學生簽證的發放數量上，增長趨勢尤為顯著。
工作簽證路徑資料
2021年，英國移民局共簽發了約125,000份工作簽證，而到了2023年，工籤的簽發數量直接飆升到467,000份，暴漲273%。而在這增長的342,000份工籤中，57,000份工籤為普通工籤，也就是我們許多中國留學生趨之若鶩的Skilled Worker Visa。285,000份工籤，則是簽發給了衛生和護理工作者，也就是我們通常所說的護理工籤。
護理工籤的簽發數，幾乎佔據全部工作簽證增長的83%以上。
MAC認為，工籤申請和簽發數量的大幅增加，主要是受到兩個重要因素的推動。
首先，是疫情之後英國勞動力市場的緊張局勢。受新冠疫情的影響，英國多個行業均出現勞動力短缺問題，尤其是醫療與社會護理領域。英國政府在2022年2月採納MAC建議，將護理人員（Care Workers）正式納入短缺職業清單，使得來自非歐盟國家的申請人可以更容易地獲得護理工籤，這也最終直接引發了護理類簽證申請的激增。
其次，是英國政府對工籤的學歷門檻進行了調整，由原來的RQF 6級（本科畢業水平）下調至RQF 3級（A-level中學畢業水平），並同時適用於歐盟與非歐盟國家申請人。這一變化使得大量原本不符合條件的中等技能崗位首次有資格透過工籤合法赴英工作。
資料顯示，原本不符合資格的RQF 3-5類職業的簽證，從2021年簽發的8,200份（佔比僅12%），迅速增長至2023年的47,100份（佔比達22%），增長超過5倍。
學生簽證和家屬簽證路徑資料
除了工作簽證的激增，學生簽證及相關家屬簽證（包括學生簽證和工作簽證的家屬）的數量也在疫情後的幾年內出現了大幅增長。
在疫情之前，英國每年大約簽發25萬份學生簽證，其中只有約5%的簽證前發給學生家屬。但到了2023年，學生簽證的簽發數暴漲至60萬份，家屬簽證的數量也隨之大幅上升，直接拉動淨移民數量飆升。
MAC認為，這一趨勢的背後有三個主要原因：
首先，2021年起，英國政府正式推出畢業生簽證（graduate route），允許完成本科或碩士學位的留學生在畢業後透過該簽證留英工作2至3年，且沒有任何工作崗位的限制。對於眾多打算透過留學實現長期留英的留學生而言，這一簽證的推出有極大的吸引力。
其次，英國大學的財政壓力。由於英國本地學生的學費多年來被凍結，而通脹導致的大學運營成本不斷上升，英國大學在財政上開始依賴留學生的學費。因此，許多大學開放招生，允許更多的國際學生來英國留學。
最後，疫情之後英國開放邊境比其他國家更早。與加拿大、澳大利亞等留學人們國家相比，英國在疫情後的邊境開放速度更快，更早恢復正常的簽證與入境流程，也因此吸引了大量留學生。
值得注意的是，在MAC的資料中，2020年以後，來自印度和奈及利亞的碩士留學生快速增長，而這兩個國家的申請人更傾向於帶配偶和子女一同來到英國生活。與此相比，中國留學生群體攜帶家屬則相對較少。
工作簽證、護理工籤級學生簽證主申請人及家屬簽證申請人數量，其中護理工籤的家屬簽證簽發量自2022年起高於主申請人簽發量
也正因為如此，2024年1月，英國政府出臺新政，禁止攻讀授課型碩士的學生攜帶家屬來英，試圖遏制家屬簽證數量的快速增長。而根據MAC的觀察，自該政策實施以來，家屬簽證的簽發數量已經出現了明顯下滑。
護理工籤及家屬簽證數量的急劇上升導致了總淨移民數量的飆升，這也就為英國政府此輪大幅提升移民門檻、關停護理工籤的海外招聘埋下伏筆。
為何英國政府急於降低淨移民
許多人認為，拋開庇護、難民，英國移民數量的顯著增加，尤其是透過工作簽證和學生簽證來到英國的移民，不僅在一定程度上有助於緩解英國本地勞動力短缺問題，還能在一定程度上為英國帶來更多的稅收、消費和年輕勞動力的供給，進而為經濟增長提供支撐。為何英國政府卻基於降低淨移民呢？
實際上，MAC認為，各類簽證路徑（如工作、家庭團聚、人道主義等），其背後各自伴隨著不同的成本與收益，具體取決於新移民在勞動力市場中的角色，或他們對公共服務資源的使用情況。
簡而言之，評估移民的影響，是一個集結了對經濟的影響、對養老系統的影響、對住房以及對財政和公共服務影響等多個層面的複雜問題。
1. 對經濟影響
在傳統觀念中，人口下降活停滯，將對經濟產生負面作用。但實際上，在總儲蓄水平不變的前提下，人口增長反而會降低人均分配。而人均分配/資產減少時，勞動生產率會隨之下降，人均產出也相應降低。
英國預算責任辦公室（OBR）在其2024年3月的經濟預測報告中對人口增長對經濟的潛在影響進行了建模分析。
在一種理想情境下，新增移民的生產率與本地居民相當，且資本投資同步增長，從而確保人均分配/資本水平維持不變，OBR預計：每年淨移民增加20萬人，將使英國GDP增長1.5%。但在衡量居民實際福祉的更關鍵指標，也就是人均GDP方面，增長几乎可以忽略不計，僅為0.1%。
而在另一種假設下，如果資本總量沒有隨著移民數量增長，即人均資本被稀釋，OBR則估算：GDP雖然仍會上升，約為1%，但人均GDP將下降0.4%，這意味著總體經濟變大了，但個人平均所獲得的經濟收益被降低。
2. 對養老系統（撫養比）的影響
一般情況下，移民的流入代表著年輕勞動力的增加，因為與英國常住人口相比，大多數移民處於勞動年齡段。這也影響了整個國家的人口年齡分佈，進而影響一個關鍵的人口指標——撫養比，即勞動年齡人口與非勞動年齡人口的比例。
大家都知道，許多國家都面臨老齡化問題。一般情況下，提高淨移民數量能夠有助於逆轉未來面臨的撫養比上升趨勢。
然而，多數人口學研究認為，這種期待不切實際，除非英國準備接受一種前所未有的、長期且高水平的淨移民輸入。
例如：在2023年，英國的老年撫養比為277，即每1000名勞動年齡人口需撫養277名法定退休年齡人口。根據英國國家統計局（ONS）的預測，即便每年保持34萬人淨移民的水平，到2035年，這一比例仍會上升至303。
那麼，要在2035年維持目前的277這一水平，英國將需要額外440萬勞動年齡人口，相當於每年需要增加約37萬淨移民，而這個數字遠超英國數十年來淨移民的平均數（彼得森在上文提到，約為25萬人）。
MAC認為，移民確實可以在一定程度上緩解撫養比上升的問題，但想依靠移民徹底解決人口老齡化帶來的結構性問題，幾乎不現實。不僅如此，移民一樣會老齡化，隨著時間的推移，大量的移民將大幅推高撫養比。
3. 對英國住房的影響
近年來，歐洲許多國家關停黃金簽證中的購房投資選項，原因是大量的海外人士透過購房移民，推高了本國的房價，擠兌了本國人的居住空間，提高了本國人的住房成本。
與上述原理一致，MAC認為，淨移民數量的大幅提升，推動了對住房的需求。長期以來，英國的住房供應未能跟上不斷增長的需求，因此可以預見，淨移民繼續增長所帶來的額外住房需求，會進一步推高房屋成本。
4. 對財政和公共服務影響
MAC認為，淨移民的增加，會增加對英國教育、醫療和治安等公共服務的需求，並對基礎設施造成更大壓力。但與此同時，移民也會納稅，因此從總體層面來看，關鍵在於移民是否在財政上是“淨貢獻者”，即他們繳納的稅收是否高於他們消耗的公共服務支出。
英國財政責任辦公室（OBR）估算，在每年新增20萬移民的情況下，移民繳納的額外稅費將使政府財政收入增加180億英鎊。如果公共支出或福利開支不做調整，則到2028/29財年，政府債務將比原先預測的低3.1%（相對於GDP）。但如果政府選擇提高總支出，以維持“每人公共服務支出”的現有水平，減少預算被更多人口稀釋帶來的服務壓力，則需要額外支出81億英鎊。這將部分抵消移民帶來的財政收入增長。
但值得注意的是，從長期來看，移民的財政貢獻可能會下降。因為移民在獲得永居身份後，有資格領取福利。此外，新移民在步入退休年齡後，繳稅減少而醫療和養老金支出則相應增加。
以上就是彼得森律師行對今年1月份英國移民諮詢委員會（MAC）提交給政府的《淨移民報告》的解讀。這份報告中提供的資料與分析，在很大程度上為本次英國政府針對各類移民路徑的改革奠定了基礎，具有重要的政策參考價值。
從報告中，我們也可以看出，淨移民數量的大幅增長，在當下，或許能夠為英國的經濟和發展起到正面的推動作用，但若淨移民長期保持該增長趨勢，從長遠來看，可能會對英國的財政狀況、公共服務資源配置以及社會融合帶來更為複雜和持續的影響。因此，不論政府是出於選民考慮，還是對英國的未來發展進行長遠規劃，使用合理的移民政策調整以控制移民增長趨勢，是當務之急。
正如彼得森律師行在週一的影片中所述，目前《移民白皮書》只是英國政府的一個改革方向，到相關的政策落地形成法律並執行，還需經過一個較長的議會審議階段。如果您目前有意移民英國，彼得森律師行建議您儘快進入執行階段，在政策落地前、在舊證優勢下搶佔先機，規劃未來。
彼得森律師行，創始人Peter Liu, 劉鵬 ，英國內政部移民事務所註冊的高階律師，英國移民律師協會資深會員。信奉專業至上，以最全面、最專業、成功率最高的英國移民法律服務為您的英國移民生活提供完整解決方案。