作 者：張奧平 經濟學家、新質未來研究院院 來 源：正和島（ID：zhenghedao）
本文十大重點：
12月9日，中共中央政治局召開會議，分析研究2025年經濟工作。
按慣例，4、7、12月政治局會議是中央對下階段經濟執行定調，以及宏觀、產業等政策進行調整指導的視窗，是經濟工作的風向標，對下階段經濟走勢有著決定性的影響。
此外，12月政治局會議對明年經濟工作的分析是中央經濟工作會議系統部署明年經濟工作的“前瞻”（見下圖）。
往未來看，外部環境複雜嚴峻不確定性上升，內部自9月26日政治局會議部署一攬子增量政策後，內需止跌回穩的能量不斷積蓄，但經濟執行仍呈分化態勢。
從價格指標來看，供強需弱，長期通縮壓力仍存。代表上游價格的PPI（工業生產者出廠價格）10月、11月同比分別為-2.9%、-2.5%，前三季度同比-2.0%；代表下游價格的CPI（居民消費價格）10月、11月同比分別為0.3%、0.2%，前三季度同比0.3%。經濟長期處於低價環境中，政府、企業、居民部門收入及支出預期則會受到壓制。
決策層如何定調明年經濟工作，推動經濟執行持續好轉，此次政治局會議所釋放的政策訊號尤為重要。
明年經濟工作總基調：
穩中求進，實施更加積極有為的宏觀政策，穩住樓市股市，防範化解外部衝擊
首先，在經濟形勢判斷部分，對今年經濟工作充分肯定，成績講足。會議認為，“經濟執行總體平穩、穩中有進，我國經濟實力、科技實力、綜合國力持續增強。新質生產力穩步發展，改革開放持續深化，重點領域風險化解有序有效，民生保障紮實有力，全年經濟社會發展主要目標任務將順利完成”。
其次，會議對明年經濟工作的總基調與總目標為：
在目標部分，相較於7月30日部署下半年經濟工作的政治局會議，新增提出：
筆者認為，統籌好發展和安全，對內穩住樓市股市，對外防範外部衝擊將是貫穿2025年的重點經濟工作目標。
此外，相較於7月30日及9月26日政治局會議，對宏觀政策目標的提法更為積極有力，強調“實施更加積極有為的宏觀政策”。7月30日政治局會議為“加大宏觀調控力度”，9月26日政治局會議為“加大財政貨幣政策逆週期調節力度”。
後文宏觀政策工作部署部分進一步指出，“實施更加積極的財政政策和適度寬鬆的貨幣政策，充實完善政策工具箱，加強超常規逆週期調節，打好政策“組合拳”，提高宏觀調控的前瞻性、針對性、有效性”。
其中，“適度寬鬆的貨幣政策”上次提出為全球金融危機後的2009年、2010年，2011年至2024年皆為“穩健的貨幣政策”。“更加積極的財政政策和適度寬鬆的貨幣政策”的組合則為歷史首次。
“加強超常規逆週期調節”同為歷史首次提出。2023年12月8日政治局會議在宏觀政策部分指出，“強化宏觀政策逆週期和跨週期調節，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策”。
關於政策逆週期調節，重點是應對短期經濟波動，實現充分就業，維持物價穩定等。關於政策跨週期調節，2020年7月30日政治局會議首次提出，“完善宏觀調控跨週期設計和調節，實現穩增長和防風險長期均衡”。
宏觀政策：
財政更加積極，貨幣適度寬鬆，
超常規逆週期調節
1. 財政政策：實施更加積極的財政政策
在財政政策部分，會議指出“實施更加積極的財政政策”，以及對宏觀政策總體要求為，“充實完善政策工具箱，加強超常規逆週期調節，打好政策‘組合拳’，提高宏觀調控的前瞻性、針對性、有效性”。
筆者預計，2025年財政政策更加積極，加強超常規逆週期調節的著力點為提升中央赤字率，擴大超長期特別國債及地方政府專項債發行規模等。
11月全國人大常委會辦公廳新聞釋出會上，財政部部長藍佛安明確了明年財政政策加力方向：
此外，自11月十四屆全國人大常委會第十二次會議審議透過新一輪12萬億一攬子化債舉措以來，財政政策的思路作出了根本轉變，從“化債中發展”轉向“發展中化債”。
筆者認為，相較於化存量（即化解存量債務），市場更應關注財政政策擴增量（即增加新的支出）的方向，因擴增量方向將有大量政策及資金資源傾斜，更具結構性市場機遇。
從財政擴增量方向來看，現已明確明年的重點有：“兩重”建設及“兩新”工作。
1）“兩重”建設：新型城鎮化（農業轉移人口市民化、高標準農田建設、城市更新、地下管網建設等）
10月8日，國新辦新聞釋出會上，發改委主任鄭柵潔在明確下階段“進一步擴大內需”工作中投資方面重點指出，“提前謀劃並下達明年部分‘兩重’建設專案清單和中央預算內投資計劃。經過梳理，續建基礎設施、農業轉移人口市民化、高標準農田建設、地下管網建設、城市更新等領域增量資金需求較大。明年要繼續發行超長期特別國債並最佳化投向，加力支援‘兩重’建設。我們將在年內提前下達明年1000億元中央預算內投資計劃和1000億元‘兩重’建設專案清單，支援地方加快開展前期工作、先行開工實施。同時與此相關的一項重要工作就是加快推動以人為本的新型城鎮化建設”。
其中有以下三大重點：
從“兩重”建設重點方向來看，以人為本的新型城鎮化則是重中之重，其中包含了農業轉移人口市民化、地下管網建設及城市更新等工作。
為落實二十屆三中全會對“健全推進新型城鎮化體制機制”的改革部署，7月28日國務院印發了《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》）。
《行動計劃》作為未來5年推進新型城鎮化的綱領性檔案，明確了下階段四大行動，分別為：實施新一輪農業轉移人口市民化行動、實施潛力地區城鎮化水平提升行動、實施現代化都市圈培育行動、實施城市更新和安全韌性提升行動。釋出會中所提出的農業轉移人口市民化、地下管網建設、城市更新等支援方向皆包含其中。
在10月8日釋出會答記者問環節，圍繞城市更新，發改委副主任劉蘇社進一步明確以下三大重點：
圍繞新型城鎮化中的農業轉移人口市民化，發改委副主任鄭備在答記者問環節進一步明確超長期特別國債支援的重點是教育（普通高中建設）與醫療（醫院病房改造）。
發改委副主任鄭備指出，“針對農業轉移人口最關心的教育、醫療等問題，加大超長期特別國債對人口集中流入城市普通高中建設、醫院病房改造等專案的支援力度”。
此外，長期來看，新型城鎮化未來5年將拉動近4萬億投資及8000億消費需求。
11月19日，國家發改委11月份新聞釋出會上，發改委政策研究室副主任李超在展望2025年市場空間部分指出，“從市場空間看，我國超大規模市場優勢明顯，還有巨大的市場需求有待釋放。以新型城鎮化建設為例，我國的整體城鎮化率還有很大提升空間，據測算，城鎮化率每提高一個百分點，可以拉動萬億規模的新增投資需求和2000多億的消費需求”。
在《行動計劃》的總目標部分中明確，“經過5年的努力，農業轉移人口落戶城市渠道進一步暢通，常住人口城鎮化率提升至接近70%”。2023年我國常住人口城鎮化率為66.16%，故未來5年城鎮化率有3.8%左右的提升空間。簡單測算，未來5年有近4萬億投資及8000億消費需求。
12月7日，人民日報發文指出，“國家發展改革委聯合有關部門，按照自上而下的原則，對專案進行嚴格篩選。截至目前，用於‘兩重’建設的7000億元超長期特別國債已分三批全部安排到專案，另安排3000億元用於加力支援‘兩新’工作，至此，全年1萬億元超長期特別國債已全部安排完畢”。
以及“‘兩重’建設重點支援了長江沿線鐵路、幹線公路、機場建設，西部陸海新通道建設，東北黑土地高標準農田建設，‘三北’工程建設，農業轉移人口市民化公共服務體系建設，高等教育提質升級等領域建設”。
筆者建議，市場主體並非要跨行業做“兩重”建設相關專案，而是需思考企業所生產的產品與服務如何與其相結合，因其中蘊含著確定性的市場增量需求，及政策資源。
2）“兩新”工作：7個重點領域裝置更新與3大類重點消費品以舊換新，明年將繼續加大支援力度、擴大支援範圍
10月8日，國新辦新聞釋出會上，發改委主任鄭柵潔在明確下階段“進一步擴大內需”工作中消費方面重點指出，“結合‘兩新’推動大宗商品消費持續擴大。大規模裝置更新和消費品以舊換新工作，不僅有利於釋放需求潛力，更有利於促進節能降碳、推動全面綠色轉型”。
10月14日，國新辦新聞釋出會上，工信部副部長王江平指出，“為了推動電動腳踏車以舊換新工作，我們制定實施電動腳踏車鋰電池、充電器、電氣安全等強制性國家標準，分兩批發布31家符合規範條件的電動腳踏車企業名單”。
11月19日，國家發改委11月份新聞釋出會上，發改委政策研究室副主任李超在展望2025年市場空間部分指出，“‘兩新’工作開展以來，國家發展改革委加強統籌協調，截至目前，已經推動各方面出臺實施細則近300項，持續發揮超長期特別國債資金引導帶動作用”。
在消費品換新方面，1500億超長期特別國債重點支援方向為汽車、家電、家居。
李超副主任指出，“消費品以舊換新包括汽車、家電、家居等3大類重點產品，我們推動各地用好1500億元超長期特別國債資金，實實在在地支援消費者對更優質、更智慧、更環保產品的需求”。
在裝置更新方面，1500億元超長期特別國債聚焦於工業、農業、建築、教育、交通、文旅、醫療等7個重點領域。
李超副主任指出，“裝置更新政策聚焦工業、農業、建築、教育、交通、文旅、醫療等7個重點領域，拿出1500億元超長期特別國債資金直接安排到專案，同時在能耗、汙染物排放等方面釋出112項標準，支援企業開展工藝更新、數字賦能、綠色轉型，促進產業向“新”向“綠”發展，有力推動傳統產業轉型升級”。
在下一步政策安排方面，將繼續加大支援力度、擴大支援範圍。
李超副主任指出，“我們將研究提出未來繼續加大支援力度、擴大支援範圍的政策舉措，待履行相關程式後適時公開發布”。
筆者認為，“兩新”工作仍將是明年擴大內需，促進企業投資及居民消費的重點經濟工作。市場主體需關注政策支援及標準倒逼的方向。
從標準倒逼方向來看，市場監管總局等部門於4月10日出臺的《以標準提升牽引裝置更新和消費品以舊換新行動方案》，以清單形式明確了今明兩年標準提升的重點領域。其中，完成制修訂294項重點國家標準，有74項為強制性國家標準（強制性標準必須執行，見下圖）。
2. 貨幣政策：適度寬鬆的貨幣政策
在貨幣政策部分，會議指出實施“適度寬鬆的貨幣政策”。
12月2日，2024中國金融學會學術年會暨中國金融論壇年會上，中國人民銀行行長潘功勝指出，“明年，中國人民銀行將繼續堅持支援性的貨幣政策立場和政策取向，綜合運用多種貨幣政策工具，加大逆週期調控力度，保持流動性合理充裕，降低企業和居民綜合融資成本。發揮好結構性貨幣政策工具作用，重點加強對科技創新、綠色金融、消費金融等領域的支援力度，促進房地產市場和資本市場平穩發展”。
筆者預計，明年貨幣政策將進一步寬鬆。全年降準3次左右，重點配合新一輪化債工作；全年降息3次左右，旨在穩增長，抗通縮，穩住樓市股市；結構性貨幣政策重點支援方向為科技、綠色、消費等。
擴大內需：
大力提振消費、提高投資效益
在需求側擴大內需工作部分，會議指出“要大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”。
首先，從明年經濟工作部署排序上看（排序代表重要性），需求側擴大內需在供給側發展新質生產力之前。擴大內需工作中，消費在投資之前。
其次，相較於7月30日政治局會議，提法更加有力。7月30日政治局會議為“要以提振消費為重點擴大國內需求”，此次會議則新增“大力”“全方位”等表述。
最後，筆者預計，“兩新”工作仍將是2025年擴大內需工作的重要著力點。消費方面，商品消費重點為汽車、家電、家居等，服務消費重點為文旅、養老、育幼、家政等。
發展新質生產力：
以科技創新引領新質生產力發展，
建設現代化產業體系
在供給側發展新質生產力工作部分，會議指出“要以科技創新引領新質生產力發展，建設現代化產業體系”。
筆者預計，發展新質生產力在產業層面落實的重點為：改造提升傳統產業，培育壯大新興產業，佈局建設未來產業。
首先，關於培育壯大新興產業和佈局建設未來產業，二十屆三中全會審議透過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（下文簡稱《決定》）第8條“健全因地制宜發展新質生產力體制機制”明確了以下改革舉措：
市場需重點關注《決定》所指出的“治理體系”及“引導新興產業健康有序發展”。7月30日政治局會議曾指出，“要強化行業自律，防止‘內卷式’惡性競爭。強化市場優勝劣汰機制，暢通落後低效產能退出渠道”。
筆者認為，為對抗長期通縮壓力及外貿環境的不確定性，除擴大內需外，新一輪供給側改革（最佳化低效產能）或將全面啟動。
對於鋰電：6月19日，工信部發布《鋰離子電池行業規範條件》，提出引導企業減少單純擴大產能的製造專案。
對於光伏：11月20日，工信部對《光伏製造行業規範條件》和《光伏製造行業規範公告管理暫行辦法》進行了修訂。引導光伏企業減少單純擴大產能的光伏製造專案，加強技術創新、提高產品質量、降低生產成本。新建和改擴建光伏製造專案，最低資本金比例為30%。
關於取消及下調出口退稅：2024年12月1日起，取消鋁材、銅材以及化學改性的動、植物或微生物油、脂等產品出口退稅；將部分成品油、光伏、電池、部分非金屬礦物製品的出口退稅率由13%下調至9%。
其次，關於改造提升傳統產業，大規模裝置更新工作便是傳統產業最佳化升級的具體抓手，升級的重點方向為數智化、綠色化、安全化。
改革開放：
發揮經濟體制改革牽引作用，
擴大高水平對外開放
在改革開放工作部分，會議指出“要發揮經濟體制改革牽引作用，推動標誌性改革舉措落地見效。要擴大高水平對外開放，穩外貿、穩外資”。
二十屆三中全會所透過的《決定》全文共15個部分60條，提出300多項重要改革舉措，時間設計到2029年。全會指出，“到二〇二九年中華人民共和國成立八十週年時，完成本決定提出的改革任務”。
2025年，改革開放工作方面的重點任務便是落實《決定》提出的一批條件成熟的改革舉措。
1. 對內改革：要發揮經濟體制改革牽引作用，推動標誌性改革舉措落地見效
筆者預計，2025年為防範化解外部衝擊，構建全國統一大市場，加強公平競爭將為重點改革任務。
12月9日，國務院總理李強同主要國際經濟組織負責人舉行“1+10”對話會時強調，“我們將進一步全面深化改革，加快建設全國統一大市場，著力推動科技創新產業創新，不斷增強經濟內生動力”。
《決定》在第6條“構建全國統一大市場”中指出，“加強公平競爭審查剛性約束，強化反壟斷和反不正當競爭，清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法”。
《公平競爭審查條例》已於2024年5月11日國務院第32次常務會議透過，並於6月6日公佈，8月1日起施行。
此條例共有27條，是為了規範公平競爭審查工作，促進市場公平競爭，最佳化營商環境，建設全國統一大市場，根據《中華人民共和國反壟斷法》等法律制定。
市場可重點關注，條例中第八條“起草單位起草的政策措施，不得含有下列限制或者變相限制市場準入和退出的內容”；第九條“起草單位起草的政策措施，不得含有下列限制商品、要素自由流動的內容”等。
此外，第十條對地方招商引資工作將帶來根本性影響。第十條為“起草單位起草的政策措施，沒有法律、行政法規依據或者未經國務院批准，不得含有下列影響生產經營成本的內容”，其中明確：給予特定經營者稅收優惠；給予特定經營者選擇性、差異化的財政獎勵或者補貼；給予特定經營者要素獲取、行政事業性收費、政府性基金、社會保險費等方面的優惠。
《決定》在第6條“構建全國統一大市場”中也明確指出，“規範地方招商引資法規制度，嚴禁違法違規給予政策優惠行為”。
對市場主體而言，加快建設全國統一大市場，不僅是改革的重要方向，也是發展新質生產力的政策舉措之一，需重點關注以下四大長期性機遇：
2. 對外開放：要擴大高水平對外開放，穩外貿、穩外資
首先，筆者預計，2025年擴大高水平對外開放，穩外貿、穩外資的一大重點工作將是穩步擴大制度型開放，主動對接國際高標準經貿規則。
12月9日，國務院總理李強同主要國際經濟組織負責人舉行“1+10”對話會時強調，“我們將堅定不移推進高水平對外開放，出臺更多自主開放和單邊開放政策，擴大面向全球的高標準自由貿易區網路，持續打造市場化、法治化、國際化一流營商環境”。
二十屆三中全會《決定》在第24條“穩步擴大制度型開放”中指出，“主動對接國際高標準經貿規則，在產權保護、產業補貼、環境標準、勞動保護、政府採購、電子商務、金融領域等實現規則、規制、管理、標準相通相容，打造透明穩定可預期的制度環境”。
2024年2月，國務院辦公廳印發《紮實推進高水平對外開放更大力度吸引和利用外資行動方案》。
上述行動方案為推進高水平對外開放更大力度吸引和利用外資的綱領檔案，檔案圍繞擴大市場準入、加大政策力度、最佳化公平競爭環境等方面提出了24條具體舉措。
在更好對接國際高標準經貿規則方面，檔案提出：
此外，2024年6月，商務部等9部門釋出《關於拓展跨境電商出口推進海外倉建設的意見》提出，“鼓勵跨境電商綜合試驗區、‘絲路電商’合作先行區等深入對接《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP）、《數字經濟夥伴關係協定》（DEPA）等國際高標準經貿規則，積極開展先行先試和壓力測試”等。
其次，2024年11月，為應對外部環境不確定性，促進外貿穩定增長，商務部印發《關於促進外貿穩定增長的若干政策措施》，明確9條重要政策措施，包括：促進跨境電商發展；擴大特色農產品等商品出口；支援關鍵裝置、能源資源等產品進口；吸引和便利商務人員跨境往來等。
防風險：
守住不發生系統性風險底線
在防範化解經濟風險部分，會議指出，“要有效防範化解重點領域風險，牢牢守住不發生系統性風險底線”。
筆者認為，2025年防範化解經濟風險重點將聚焦在：樓市股市、地方政府隱性債務化解、金融機構等方面。
其他工作：
統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，
協同推進降碳減汙擴綠增長
在城鄉融合、區域戰略、綠色發展、民生工作等方面，會議指出：
整體來看，此次年底政治局會議雖新提法較多，但篇幅較短。根據過往經驗，政治局會議篇幅較短時，中央經濟工作篇幅會較長，更多擴大內需、發展新質生產力、改革開放等政策細節將在中央經濟工作會議中呈現（按慣例將於近期召開），屆時筆者再做詳盡解讀。
面向未來，唯有以後天的視角思考明天的格局，以明天的格局做出今天的決策，實然主義、實事求是謀發展，才能不迷茫，抓住長期的確定性！
*作者張奧平系經濟學家、新質未來研究院院長。同時兼任中央廣播電視總檯央視網“微光計劃”特聘經濟顧問，人民網創投專家諮詢委員會特聘專家，中國電子商會科創產業專委會副理事長。多個地方政府部門及協會等經濟顧問：山東省青年企業家協會特聘經濟顧問，山東省社會組織發展服務中心智庫專家；民建陝西省委會企業委員會特聘經濟顧問，陝西省秦商總會特聘經濟學家；江西省數字經濟企業協會特約經濟學家；新疆維吾爾自治區工商聯直屬商會專家顧問，新疆科學文化傳播大使；遼寧省工業經濟聯合會特聘經濟學家；蘇州工業園區企服中心特聘經濟學家；廣州市高新技術企業協會經濟發展顧問；濟南市民營經濟發展局智庫專家；龍口市科學技術局特聘專家；新鄉市企業家聯合會特聘經濟顧問；昆明經開區產業發展服務中心特聘經濟顧問；中關村數字文化產業智庫專家委員。獲評南開金融首席經濟學家論壇“青年經濟學者”，第一財經“青年財經思想者”。
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