消費稅改革稅源歸屬從生產地轉向消費地，也是對傳統促生產激勵機制的一種嘗試性的調整。未來有望促進地方政府加強消費基礎設施建設，提振居民消費傾向，形成消費、投資正向迴圈
文|《財經》記者 鄒碧穎 實習生 劉雨青
編輯|王延春
今年以來，新一輪財稅體制改革豁然提速，消費稅成為改革突破口之一。
現行《消費稅暫行條例》於2008年修訂，部分條款已不適應當前市場環境。此外，現行消費稅只有15個稅目，針對高檔甚至奢侈消費品的稅目偏少，上萬元的包包鞋服、私人飛機、馬術、高檔會所娛樂休閒等未納入消費稅徵收範圍。而今，房地產低迷，地方政府土地收入銳減、財政吃緊。宏觀經濟承壓，收入差距矛盾突出。消費稅改革，被寄予厚望。
2019年公佈的《中華人民共和國消費稅法（徵求意見稿）》第二十條明確，國務院可以實施消費稅改革試點，調整消費稅的稅目、稅率和徵收環節，試點方案報全國人民代表大會常務委員會備案。今年3月財政部提交的《關於2023年中央和地方預算執行情況與2024年中央和地方預算草案的報告》指出，在保持宏觀稅負和基本稅制穩定的前提下，進一步完善稅收制度、最佳化稅制結構，研究健全地方稅體系，推動消費稅改革，完善增值稅制度。
外界分析，房產稅短期難產導致稅改目標轉向消費稅，而擴大徵收範圍、調整稅基稅率、後移徵收環節、穩步下劃地方將是消費稅改革的看點。6月25日，審計署向十四屆全國人大常委會第十次會議作《國務院關於2023年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，再次強調，謀劃新一輪財稅體制改革，完善中央與地方財政事權和支出責任劃分。
財政部財政科學研究所原所長賈康告訴《財經》，消費稅改革考慮已久，原先更看重消費稅不可替代的調節功能。2016年“營改增”後，第一大稅營業稅不復存在，增值稅改為央地對半分成後，地方財力仍缺少堅實的地方稅體系支援。財政學界一度積極探討，把原來每年增量100%歸中央的消費稅中至少一部分從生產出廠環節徵收，後移至消費環節，按照屬地原則交給各地政府。後來實際操作只將珠寶首飾這一項稅目推給地方。而今謀劃新一輪財稅改革，消費稅再度受到關注。
最新《消費稅稅目稅率表》顯示，中國消費稅的稅目共15種，稅率從1%至56%不等。一是影響生態環境的消費品，如小汽車、摩托車、成品油、汽車輪胎、木製一次性筷子、鞭炮、焰火、實木地板。二是過度消費不利於健康的消費品，如煙、酒等。三是以少數高收入群體為消費主體的奢侈品類消費品，如高爾夫球及球具、遊艇、高檔手錶及珠寶玉石等。
目前，高檔化妝品消費稅率為15%，金銀首飾、鉑金首飾和鑽石及鑽石飾品稅率為5%，高檔手錶稅率20%，遊艇、高爾夫及球具稅率為10%。捲菸稅率分為生產、批發環節，甲類捲菸生產環節為56%加0.003元/支、捲菸批發環節為11%加0.005元/支。白酒消費稅包括從量計徵、從價計徵，如果一瓶茅臺酒出廠價格是857元，消費稅為100元出頭。
消費稅是中國四大稅收之一，由生產商向當地稅務機關繳納。財政部資料顯示，2023年，中國增值稅、企業所得稅、消費稅和個人所得稅四大稅種總計佔稅收收入的78%。2023年，消費稅為1.61萬億元，同比下降3.5%，佔稅收收入約8.9%，僅次於增值稅（約38.3%）和企業所得稅（約22.7%）。據悉，其他三大稅已經實現央地共享，消費稅主要仍歸中央。
中央財經大學財政稅務學院教授白彥鋒向《財經》介紹，不同於增值稅的普遍徵收，消費稅主要用於特殊調節。一是調節部分奢侈品消費，縮小貧富收入差距。二是促進綠色低碳、可持續的高質量發展，推動“雙碳”戰略。三是2016年“營改增”後，國家提出消費稅的徵稅環節適當後移，拿出部分共享地方，對調節政府間財政關係也能起到一定作用。
中國農業大學會計系副教授葛長銀向《財經》表示，除了充實財政，消費稅更重要的是透過稅收手段調節消費行為、引導資源配置、促進社會公平。近年來，中國經濟與消費結構發生巨大變化，禁放煙花爆竹後，相關消費稅幾乎消失。還有許多高檔消費品未被納入消費稅徵收範圍，導致稅收體系的不公平。從2013年到2019年，消費稅調整步伐相對緩慢。
新一輪消費稅改革醞釀多年。2013年十八屆三中全會提出“調整消費稅徵收範圍、環節、稅率”，2014年6月中共中央政治局審議透過的《深化財稅體制改革總體方案》確定“調整徵收範圍，最佳化稅率結構，改進徵收環節，增強消費稅調節功能”。2019年《消費稅法》徵求意見稿出臺，明確國務院調整稅率和稅目的授權條款，為後續改革留出空間。
外界推測，新一輪消費稅改革可能納入更多高汙染產品、高檔消費品，一些稅目或移除。西南財經大學財政稅務學院院長劉蓉在《稅務研究》期刊撰文指出，大量奢侈消費品如私人飛機、高檔傢俱，和消費行為如馬術、高檔會所娛樂休閒、豪華遊輪旅遊等未納入消費稅徵收範圍。應順應居民消費升級的現狀，把更多高檔消費品、服務和消費行為納入徵收範圍。
另據要客研究院釋出的《中國奢侈品報告》顯示，2023年，中國人奢侈品消費達到10420億元，佔全球奢侈品消費比重約為38%。2023年，中國消費者在境內市場的奢侈品消費額為6077億元，同比增長11%；境外市場奢侈品消費額為4343億元，增長6%。
從研究角度，白彥鋒還指出，生活改善後中國糖尿病人變多，可參考國外對含糖飲料徵收消費稅，引導形成健康生活方式。
華泰宏觀7月釋出的一份研報指出，中國菸草、酒類、成品油整體稅率在全球偏低。截至2021年，中國菸草稅佔總零售價比例約為54%，高於美國和越南的40%、39%，明顯低於歐盟國家（60%以上）、韓國（74%）、沙特（74%）、日本（61%）、印度（58%）；烈酒領域，中國酒類消費稅佔零售價比例16.3%，略高於日本（16.2%）、巴西（9.2%），大幅低於芬蘭（66.8%）、澳大利亞（56.5%）、英國（47.2%），以及英國（47.2%）、韓國（43.1%）。
白彥鋒還建議，消費稅徵稅範圍要向相關服務業拓展，這對公平稅收、防止稅收流失具有重要意義。他向《財經》分析，目前消費稅15個稅目，只對有形商品徵稅，不涉及服務消費，而社會經濟的發展愈發呈現服務化特徵，服務和有形的商品之間很難分清彼此。第三產業佔GDP比重已經超過50%，如果消費稅徵收固守有形的商品，可能造成稅源的流失。
《財經》瞭解到，全球範圍內的消費稅大致可分為普遍徵收與特定徵收兩種型別。美國、日本屬於前者，寬稅基和低稅負，如日本消費稅率為10%，實質是增值稅性質；英國、德國屬於後者，針對特殊專案（如煙、酒）等徵收，一般實行從量定額計徵，且稅率明顯高於中國，如英國菸草稅率高達82%。美英日德的消費稅均在消費端徵收，均為價外稅。
各國消費稅稅目與稅率的調整屬正常情況。2024年6月，隨著日本《令和6年稅制修正案》施行，透過“應用程式商店”等平臺向日本消費者銷售數字產品或服務，且全年銷售額超過50億日元（約合2.34億元人民幣）的外國企業，將被日本國稅廳認定為“特定平臺企業”並徵收消費稅。最近兩年，新加坡亦先後將消費稅率從7%上調至8%、再到9%。
新一輪中國消費稅改革的要義是填補地方財政。透過稅目稅率、徵收分配等改革彌補地方政府收入不足，這是項複雜工程。2019年出臺的《實施更大規模減稅降費後調整中央與地方收入劃分改革推進方案》提出，後移消費稅徵收環節並穩步下劃地方。先對高檔手錶、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再對其他具備條件的品目實施改革試點。
需要澄清的是，消費稅並非完全意義的中央稅。此前有報道稱，消費稅是四大稅收中尚未實行央地共享的稅種。白彥鋒向《財經》介紹，1994年分稅制改革推行前，地方政府會分享一部分消費稅。改革後，地方照舊分享此前的存量部分，納入“保既得利益”的“稅收返還”。此後，中國推行過養路“費改稅”的成品油消費稅改革，對地方亦有一定轉移支付。今天稱消費稅是“為數不多的幾個中央稅之一”，是指1994年改革對增量部分的體制規定，但已在珠寶首飾的稅目上調為地方收入。繼續探討地方能不能多分享一些消費稅，確實有其意義。
而今的“後移”，是指生產端繳消費稅，轉變為銷售端繳稅。白彥鋒舉例，成品油消費稅徵收，全國的煉油廠大概200來家，全國的加油站上萬座，在源頭徵稅的成本比較低，便利納稅人繳稅，也會降低稅收徵管成本，有利於提高財政支出效能。但只有一道源頭徵稅關卡，一旦被納稅人突破，便很容易偷稅漏稅，近些年國家稅務部門也查處過大案要案。
白彥鋒同時提醒，應當辯證看待徵稅環節“後移”。倘若允許地方政府徵收終端環節的消費稅，地方或許會更加積極地改善當地消費環境，但徵管成本的提高，也是不容忽視的。此外，現實中，一些工地施工隊會直接到油庫加油而非加油站，“零售”的界定仍有待商榷。
賈康亦表示，地方徵收消費稅稅收，存在管理難題。諸如珠寶首飾主要是在地方商城、商業綜合體售賣，徵稅管理相對容易。如果將菸酒消費稅交給地方徵收，涉及遍佈城鄉各種各樣的商業網點、小鋪子，甚至地攤，地方政府是否能徵稅管理到位，值得深思熟慮。
據悉，金銀首飾和鑽石消費稅分別在1994年和2002年後移至零售環節徵收，稅率同時從10%下調至5%。捲菸已在批發環節加徵消費稅，超豪華小汽車已在零售環節加徵10%的稅收。但是，木製一次性筷子、實木地板和塗料等零售地點分散，不便後移徵收環節。另據銀河證券資料，目前，中國消費稅稅源主要集中在大中企業。2011年-2018年，全國重點稅源企業總體上實現平均90%左右的消費稅收入，佔比最低的2011年也達到85.49%。
一些市場機構分析，考慮到稅收徵管成本、避免得不償失，消費稅徵收可能會部分後移或直接後端增收（類似電子煙）。預計將先從部分具備條件的稅目試點執行，之後再逐步推廣至煙、油、汽車等主要稅種；先將增量部分下劃至地方，之後逐步提高央地間分成。2019年，國務院出臺的《實施更大規模減稅降費後調整中央與地方收入劃分改革推進方案》亦明確提出“改革調整的存量部分核定基數，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方”。
白彥鋒分析，將部分消費稅下劃給地方，存在改革的合理性和必要性。分稅制改革的初衷就是調動中央和地方積極性。而且，2024年中央安排對地方轉移支付10.2萬億元，規模龐大，一些地方可能躺平，坐等中央撥財政資金。部分消費稅後移下劃，有利於增加地方政府造血和自力更生的能力，同時也減少消費稅先上解、再下劃的行政管理摩擦成本。
白彥鋒同時指出，消費稅稅源後移下劃，很難解決區域發展不平的問題。發達地區消費稅稅源多，欠發達地區不要財權，只要財政收入就行，當地地稅比較薄、增收空間有限。葛長銀亦向《財經》介紹，學術界對消費稅的歸屬存在爭議，有專家認為，將消費稅收入歸地方或造成不公平，在銷售環節徵收也會導致不公。比如雲南是菸草（生產端徵收）消費稅大戶，但陝甘寧、東部沿海地區的菸草消費量很大，若在銷售環節徵收，大量消費稅會從雲南轉向別的省份徵收。
2022年中國稅務年鑑統計資料顯示，消費稅收入主要來自菸草、石油燃料、汽車、酒的消費稅稅目，分別佔總比53.4%、33%、7%、4.6%，其他稅目僅佔2%。銀河證券測算，消費稅“後移”對上海、貴州、雲南、湖北、湖南等菸酒、汽車、石油生產加工大省的稅收貢獻額是負增長，對廣東、山東、河南、浙江等人口和消費大省的稅收收入則為正增長貢獻。
銀河宏觀測算，假設消費稅全部徵收後移，並按50%比例下劃地方，將分別增加東、中、西、東北地區省份稅收收入3308億元、1560億元、1593億元、500億元。東部10省菸酒、成品油、汽車消費佔全國消費將近一半，東部地區獲得稅收轉移絕對值較大。
從財政收入增長率的角度看，銀河宏觀測算，消費稅改革後，東北和中、西部地區的收入增幅大於東部地區，按照50%比例下劃，東、中、西、東北地區財政增速分別為5.2%、7.8%、7.3%、9.6%。黑龍江、遼寧、湖北等東北及中、西部地區的地方財政收入的基數較低，且本身具備一定的人口和消費規模，消費稅“下劃”對其財政的改善程度較高。
葛長銀指出，消費稅的分配需要慎重，避免引發地區間的不平衡。此外，消費稅應根據不同品類區別對待，有的在生產端徵收，有的在零售端徵收。稅率的高低還需要考慮國有企業和民營企業的情況。壟斷國企對高稅率的承受力較強，民營企業則可能面臨較大壓力。稅收政策應基於實際情況，避免一刀切，確保不同型別企業在同一稅收制度下能夠公平競爭。
消費稅轉變為央地共享稅，許多觀點對此持積極態度。華泰宏觀的研報介紹，從國際經驗來看，法國等經濟體的消費稅均中央及地方共享，根據IMF（國際貨幣基金組織）統計，2022年法國地方政府分成佔比為37%，而同處於東亞地區的日本和韓國，2022年消費稅地區分成分別為28%、14%。另有觀點分析，消費稅改革將敦促地方政府更多關注消費。
這種觀點主張，消費稅本質上是一種“人頭稅”，沒有人就沒有消費。當前全球主要矛盾是供應過剩、消費不足，應引導要素向消費側投入。未來，地方政府的行為將從關注企業招商引資擴大生產規模，逐步轉向最佳化營商環境促進人口消費。這種轉變是發展階段的必然結果。
銀河宏觀的研報指出，過去，作為地方主要收入的增值稅和企業所得稅均是以生產地確定稅源歸屬，這種稅制有利於鼓勵地方政府在招商引資和產業投資中培育地方稅源。以生產地為主要稅收歸屬的稅制加上中央對地方的經濟目標考核機制，造就了中國製造業的競爭優勢，但也在一定程度上造成了地方政府在發展經濟中“重生產、輕消費”的目標導向。
上述研報指出，消費稅改革稅源歸屬從生產地轉向消費地，也是對傳統促生產激勵機制的一種嘗試性的調整。未來有望促進地方政府加強消費基礎設施建設，提振居民消費傾向，形成消費、投資正向迴圈。這將部分緩解相關行業的供需失衡問題，例如目前對汽車和酒類徵收的消費稅，在下劃地方後，有利於提升地方政府促消費和消除區域市場壁壘的積極性。
但值得注意的是，消費稅改為央地共享，並不能完全取代過去幾十年的“土地財政”，徹底解決地方政府財源問題。華泰睿思的一份研報指出，過去兩年地方政府土地相關收入縮減，2023年國有土地出讓收入相較2021年下降33.4%，土地相關稅收收入相較2021年下降17%。而2021年峰值時地方政府的土地使用權出讓金收入達8.5萬億元，消費稅的下劃對地方增量有限、總量上和短期裡難以抵消土地出讓收入對地方政府財力的拖累。
賈康向《財經》強調，消費稅改革屬於新一輪財政體制改革中的一個輔助選項，消費稅在中國將近20種稅裡做出改革最佳化是必要的，但解決不了宏觀層面更大問題。仍需要推進配套改革的其他措施，比如理順各級政府的體制關係，更好地促進共同富裕，特別是完善地方稅體系，培育發展直接稅。解決地方的財政困難，短期措施和長期措施需要結合起來，標本兼治的同時，不可忘了“治本為上”。
事實上，消費稅屬於流轉稅、間接稅。然而，中國直接稅與間接稅的比例現在大體“三七開”，直接稅比重明顯偏低，間接稅比重偏高。中國稅務學會的一篇研究指出，2020年中國直接稅佔全部稅收收入比重為37.2%，間接稅比重高達62.8%。而2019年經濟合作與發展組織(OECD)成員國同口徑平均值，直接稅比重為55.0%，間接稅比重為45.0%。雖然國情和年份不同，不宜作簡單對比，但中國直接稅收入比重過低問題應引起足夠重視。
稅收改革不只是調整稅目範圍、徵收分配方式，更要求極高的系統性思維。消費稅的變動將間接帶動城市建設維護稅、教育附加稅等地方稅種的變動。白彥鋒還建議，要把增值稅的優勢發揮出來，按最優稅制的考慮，低稅率、寬稅基、嚴徵管、少優惠，道道徵稅、上下之間進行計合。將增值稅的普遍徵收與消費稅的特殊調節結合起來，既籌集收入又調節經濟。
此外，粵開證券首席經濟學家羅志恆表示，還要推動個人所得稅改革從分類與綜合相結合的徵收模式徹底走向綜合徵收，減輕工薪階層負擔的同時強化徵管。此外，提高資源稅、環境稅稅率。推動社會保險費改稅，強化徵管的同時降低費（稅）率。穩妥探索研究數字資產稅、數字服務稅、碳稅等新的稅種。減稅降費今後也應該聚焦於實施結構性的稅種調整。
從財政大盤看，亦有專家向《財經》提醒，經濟下行、稅收不足，一些城市以罰沒款收入為代表的非稅收入已經佔到當地財政收入的40%以上。這對經濟的影響與提高公用事業價格是類似的，或許更加惡劣，不僅迫使居民和企業進一步縮表，還會嚴重破壞當地的營商環境。目前，中央正醞釀消費稅改革，使地方能增加一類收入來源。
消費稅改革腳步聲將近，羅志恆分析指出，新一輪財稅體制改革要繼續解決的問題還包括：政府與市場關係邊界不清，導致政府兜底責任不斷擴張；中央與地方事權和支出責任劃分不清；財力不夠協調，地方稅體系尚未建立，有待另謀出路；轉移支付不規範尤其是共同事權轉移支付規模較大；省以下財政體制有待進一步深化等問題。白彥鋒建議，新一輪財稅體制改革還須綜合考量多方面因素，小步快跑，先選擇地方試點，成熟之後再繼續推進。
責編｜張雨菲
題圖｜視覺中國