2025年7月4日，美國總統特朗普在白宮正式簽署了“大而美”法案（One Big Beautiful Bill Act，下文簡稱“法案”）。該法案在推出一攬子旨在提振經濟增長的大規模減稅措施的同時，也同步採取了多項削減政府支出的措施，以對沖減稅帶來的財政壓力。在所有支出削減條款中，規模最大、影響最為深遠的主要集中在兩方面：一是取消對清潔能源領域的稅收抵免，二是對醫療補助專案實施更加嚴格的限制。
本文將聚焦法案中與能源政策相關的核心條款與潛在影響。這項由共和黨主導並快速推動透過國會的立法，被廣泛認為將重塑美國能源產業格局：一方面，法案大幅提前終止了對風能、太陽能、電動汽車等清潔能源領域的各類稅收抵免政策，打擊清潔能源發展的前景；另一方面，法案加大了對傳統化石燃料產業的支援力度，包括擴大開採範圍、降低生產成本、簡化審批流程等措施。
“大而美”法案能源政策核心內容
加速取消可再生能源技術開發相關的稅收抵免是“大而美”法案中一項關鍵條款。可再生能源稅收抵免是拜登政府2022年《通脹削減法案》的一項核心內容，它包括清潔電力生產稅收抵免和清潔能源投資稅收抵免。這些稅收抵免適用於所有能夠實現零排放發電的技術。
據賓夕法尼亞大學克萊曼能源政策中心（Kleinman Center for Energy Policy）[1]的資料，《通脹削減法案》自2022年頒佈到現在，已帶動6000億美元的私人新增投資，推動開發了751個清潔能源專案，創造了40.6萬個新就業崗位。
根據《通脹削減法案》，這些稅收抵免應在電力行業碳排放量較2022年排放水平減少75%或到2032年（以較晚者為準）時開始逐步退出。而根據“大而美”法案的安排，這兩項稅收抵免將於2028年起提前進入逐步取消階段，並計劃在2032年前全面終止。
稅收抵免的提前退出將涉及大型風電、光伏電站、住宅分散式光伏及小型風電專案、電動汽車以及清潔氫能等技術領域。此外，法案還進一步強化了對“受關注外國實體”的限制。
➤ 大型風能和太陽能專案
“大而美”法案將加速取消和終止大型風能和太陽能關鍵稅收抵免政策。具體而言，風電和太陽能專案若能在法案頒佈後一年內開工建設，可享受全額稅收抵免；但若專案在法案透過一年後才開工，則必須在2027年底前投入運營，否則將無法獲得任何稅收抵免。
➤住宅用清潔能源部署
“大而美”法案將於今年年底終止居民清潔能源領域最核心的兩項稅收激勵：住宅清潔能源抵免和節能設施改造抵免。具體而言，法案取消了原本對屋頂光伏等專案提供的30%抵免，相關支出僅在2025年12月31日前發生才可享受，2026年及以後安裝的系統將不再符合聯邦稅收抵免條件。同時，法案還廢止了2025年底後投入使用的住宅節能改造抵免政策。
儘管清潔能源系統價格逐年下降，但前期投入仍較高，若無稅收優惠，部分家庭難以承擔。例如，一套普通屋頂光伏系統通常需花費2萬美元以上，稅收抵免可覆蓋近三分之一成本。據美聯社[2]報道，美國財政部資料顯示，2023納稅年度，超200萬個家庭因更換窗戶、隔熱、暖通系統等改造申請了超過20億美元稅收抵免；另有120多萬個家庭申請了超過60億美元稅收抵免，涉及屋頂光伏、太陽能熱水、地熱熱泵、儲能電池等節能專案。
➤電動車
《通脹削減法案》原規定，新購電動車最高可享受7500美元的聯邦稅收抵免，二手電動車最高可抵免4000美元，政策有效期至2032年。然而，“大而美”法案將提前終止該政策，消費者在今年9月30日後購買電動車將不再享受相關稅收優惠。
在商用電動車[3]方面，法案也提前取消了商用清潔能源車輛稅收抵免。自2025年9月30日起，所有新購商用電動車均不再符合抵免資格。原政策規定，車重低於14000磅的車輛最高可抵免7500美元，超過14000磅的車輛最高可抵免40000美元。美國各地城市此前廣泛利用這一政策推動市政車隊電動化，包括警車、校車及市政服務車輛等。
根據凱利藍皮書（Kelley Blue Book）資料[4]，2025年5月，未經補貼的新款電動汽車平均售價約為57700美元，顯著高於同期燃油車平均售價的48100美元。二手電動車的平均價格約為36000美元，也略高於內燃機二手車約34000美元的均價。在此背景下，7500美元的聯邦稅收抵免對縮小電動車與傳統燃油車的成本差距、加快二者的成本平價程序具有重要意義。一旦這一激勵政策取消，消費者在購置電動車時將面臨更大的經濟壓力，或將影響其購買意願。
除了取消對消費者的購買激勵，法案還取消了電動汽車製造和部署資金[5]，包括此前分配給能源部先進技術車輛製造計劃和環保署清潔重型車輛計劃等專案的資金。這些專案旨在支援美國清潔車輛及其零部件的製造，以及為採用清潔重型車輛（如電動校車、電動公交車）提供補助。
➤ 清潔氫能
《通脹削減法案》規定，合格清潔氫生產可按每千克享受最高0.60美元的稅收抵免，具體抵免額度根據生產過程中全生命週期溫室氣體排放水平，比例從20%至100%不等，所有在2033年前開工的專案均可按此享受該項支援。“大而美”法案將提前終止對清潔氫能生產的稅收抵免。根據新規，2027年12月31日之後開工建設的清潔氫能專案將不再符合抵免資格。
➤ 先進製造業稅收抵免：風能元件、電池與關鍵礦產
製造企業在美國從事清潔能源製造，可申請兩項主要的聯邦稅收抵免：先進製造生產稅收抵免和先進能源專案投資稅收抵免[6]。這些抵免適用於特定太陽能、風能和電池元件的生產及銷售，以及某些關鍵礦物的提煉和加工。“大而美”法案對上述稅收抵免作出了多項調整[7]：
➤風能元件方面：終止2027年以後售出的風能元件的稅收抵免。
電池模組方面，法案提出了更嚴格的獲得抵免的資格要求，規定模組必須“包含所有其他對電池正常執行至關重要的裝置，如電流收集元件、電壓感應線束或其他任何關鍵的能量收集裝置”，方可享受稅收優惠。
關鍵礦產[8]方面，法案引入了關鍵礦產稅收抵免的逐步退出機制，加速了對關鍵礦產抵免的終止時間表：自2030年後生產的“適用關鍵礦產”（如鋰、鎳、鈷、石墨、稀土等）每年抵免額度將遞減25%，到2033年後完全取消，意味著原先針對關鍵礦產的10%稅收抵免最遲將於2034年徹底終止，補貼期限明顯縮短。
此外，新增“冶金煤”作為可享受稅收抵免的關鍵礦產類別。將鍊鋼用煤作為戰略性材料納入支援範圍。
➤“受關注外國實體”限制
“大而美”法案顯著增加了對“受關注外國實體”的限制。這些限制措施旨在限制“被禁止外國實體”參與美國清潔能源專案及其供應鏈，尤其是涉及享受美國稅收抵免的部分。事實上，這項規則主要針對的是中國清潔能源生產商及其在美國清潔能源供應鏈中的參與。
與《通脹削減法案》僅對清潔車輛抵免設限不同，該法案將“被禁止外國實體”限制擴充套件至此前未涉及的六項抵免（零排放核電生產稅收抵免、清潔電力生產稅收抵免、先進製造生產稅收抵免、清潔電力投資稅收抵免、碳氧化物封存抵免、清潔燃料生產稅收抵免）。
新增的“被禁止外國實體”條款主要涉及以下四個方面：（1）確保被禁止外國實體不得申請稅收抵免；（2）限制從被禁止外國實體獲取“實質性援助”（包括供應來源）；（3）限制與被禁止外國實體簽訂許可協議；（4）限制與被禁止外國實體的金融安排。
法案還對“實質性援助”作出了定義，採用“實質性援助成本比”作為判定標準。該比率等於設施中所使用的所有制造產品的總成本，減去歸屬於被禁止外國實體的成本後，再除以該設施的總成本。例如，對於2026年開工的電力專案，至少40%的材料成本必須來自非“受關注外國實體”；到2029年以後，這一比例將提高至60%。對於儲能技術和其他符合條件的元件，這一比例要求有所不同。
此外，對於部分稅收抵免（如清潔電力投資抵免），法案新增了追繳機制。這意味著如果專案後續不再符合“被禁止外國實體”相關限制規定（例如因股權變動導致被禁止外國實體成為所有者），此前已申領的稅收抵免可能被追回。
能源稅務顧問公司（Energy Tax Savers）副總裁雅各布·戈德曼[9]（Jacob Goldman）表示，若按最嚴格的解讀，新出臺的指導方針可能會使太陽能專案很難證明自己符合（稅收抵免）要求，因為中國在太陽能元件和電池板供應鏈中佔據主導地位。“這會不會變成一種變相取消太陽能的方式？”戈德曼說，“我們國內生產的太陽能裝置並不多，要找到合規的來源非常困難。”
➤核能、地熱能與電池儲能
與風能和太陽能專案的稅收抵免被加速取消不同，針對地熱能、電池儲能、核能及其他清潔且穩定電力來源的技術中立型電力的投資和生產抵免，將從2032年開始逐步退出。2034年降至原抵免額度的75%，2035年降至50%，並於2036年最終退出。但這些技術同樣需遵守“受關注外國實體”新要求。[10]
哥倫比亞大學法學院薩賓氣候變化法律中心研究員艾米·特納（Amy Turner）[11]指出，目前，大部分電池供應鏈仍位於中國，這可能使相關專案在申請稅收抵免時面臨較大挑戰。
➤擴大石油、天然氣與煤炭開採範圍
法案明確將石油、天然氣和煤炭等化石燃料的開採、鑽探與生產作為能源政策的核心優先方向。具體措施包括：擴大石油和天然氣的開採範圍，改革聯邦土地上的許可和招標程式，並廢除《通脹削減法案》中部分特許權使用費限制，以降低稅率。
這些舉措基本恢復並強化了，拜登政府上臺前美國在公共土地和近海區域的油氣開發力度與頻率，有望顯著推動阿拉斯加、墨西哥灣及美國西部多州的聯邦土地和近海區域的化石能源開採。
擴大陸上開採範圍：法案將公共土地上的化石燃料開發列為優先事項，要求在聯邦土地上定期開展石油和天然氣開發權招標。具體來看，法案規定每個財政年度，在九個主要產油產氣州（懷俄明、新墨西哥、科羅拉多、猶他、蒙大拿、北達科他、俄克拉荷馬、內華達和阿拉斯加）至少各舉行4次陸上油氣開發權招標。
恢復阿拉斯加國家石油儲備區開採：拜登政府此前對阿拉斯加的石油和天然氣開發設限[12]，而新法案則重新恢復了在北極國家野生動物保護區的化石燃料開發權出讓招標。
增加近海開採：法案要求在2025年至2039年期間，在墨西哥灣至少舉行30次覆蓋整個區域的石油和天然氣開發權出讓招標。這些要求將迫使美國內政部大幅增加近海石油和天然氣開發權的出讓，確保在外大陸架，特別是作為美國核心產油區的墨西哥灣，持續提供鑽探開發機會。
擴大煤炭開採範圍：法案還開放了400萬英畝已探明的煤炭儲備用於開發權出讓，授權在聯邦土地上進行採礦作業。這包括美國本土48州和阿拉斯加已知煤炭儲量豐富的土地，但不包括國家公園、荒野、紀念碑等保護區。此舉顯著擴大了可用於煤炭開採的區域。法案還允許對用於鋼鐵生產的冶金煤開採適用先進製造業稅收抵免。
➤下調特許權費率及其他優惠政策
法案廢除了《通脹削減法案》中對石油和天然氣特許權使用費率的歷史性上調，將費率從16.6%下調至12.5%；同時將煤炭特許權使用費率從12.5%降至7%。這些調整將大幅降低企業在聯邦土地上進行鑽探和採礦的成本。
法案[13]還進一步加大了對碳捕集及利用等提高石油採收率專案的財政支援力度。推遲了《通脹削減法案》原計劃對石油和天然氣行業徵收部分甲烷排放費用的執行時間，將其延後10年至2034年開始徵收。這相當於為行業留出了更長的緩衝期，企業在此之前無需承擔相關排放成本壓力。
此外，石油和天然氣生產商還將獲准抵扣部分鑽探和開發成本，相當於在企業最低稅負方面享有了特別的稅收減免安排。
法案將帶來哪些影響？
提前終止對風能、太陽能等專案的稅收抵免等措施，預計將對美國清潔能源產業造成顯著衝擊。多家清潔能源企業指出，在全球人工智慧競賽持續升溫的背景下，若取消《通脹削減法案》所提供的關鍵稅收支援，不僅可能放緩電力供給能力的提升，還將推高各行業的用電成本。同時，對化石燃料的進一步扶持或將加劇氣候變暖和極端天氣帶來的風險。
阿特拉斯公共政策研究所（Atlas Public Policy）創始人尼克·尼格羅[14]（Nick Nigro）表示，“從能源的整體前景來看，這項法案將導致我們的競爭力下降。十年後我們可能會回頭看，發現正是從這一刻開始，美國選擇退縮，並在很大程度上失去了向清潔能源轉型的機會。”
“大而美”法案預計將導致美國原計劃且亟需實現的電力產能快速增長顯著放緩，而與此同時，科技行業、製造業以及不斷擴大的居民人口對電力的需求仍在持續攀升，尤其是人工智慧應用和資料中心的用電負荷增長尤為突出。這將直接帶來美國電價上行壓力，並增加電力供應不足及區域性停電的風險。
近年來，風能和太陽能（通常配套電池儲能）已佔到美國及全球新增電力供應的90%以上。對比來看，天然氣發電所需要的燃氣輪機供不應求，核電站的建設週期又較長。因此，風電和光伏專案——透過配備電池來儲存多餘電力以備所需——已成為滿足快速增長的電力需求的最快途徑。
普林斯頓大學教授傑西·詹金斯[15]（Jesse Jenkins）估算，該法案將導致到2035年美國風電和太陽能發電量比先前政策情景下減少約820太瓦時。這一缺口超過了2023年全美燃煤電廠的全年發電總量。北美電力公司ENGIE首席可再生能源官大衛•卡羅爾[16]（David Carroll）表示：“我們仍會繼續推進可再生能源專案的擴建，但建設速度將顯著放緩。”他補充指出，這一變化“最終將損害消費者利益，因為電價水平勢必走高。”
此外，透過天然氣供電的成本預計也將上行。儘管美國天然氣資源相對充足，但將天然氣轉化為電力的燃氣輪機成本越來越高，而且由於供應鏈挑戰，生產數量不足。從主要供應商如GE Vernova、西門子能源和三菱電力的交付能力來看，普遍存在較長的生產排期，新裝置最快也需至2030年前後方可安裝投運。在此背景下，裝置供應緊張不僅可能推高市場價格，採購成本也存在較大不確定性，特別是在特朗普政府對鋼鐵和鋁材加徵新關稅的影響下，未來燃氣輪機的整體成本或將進一步攀升。[17]
根據國際能源署[18]（IEA）預測，在過去數十年美國電力需求相對穩定的背景下，美國未來用電量預計將出現顯著增長：2023年至2035年間有望增長約25%，到2050年，相比2023年將累計增長約60%。其中，超大型科技企業是推動需求增長的核心力量之一。可以預測，隨著資料中心等大型用電企業為獲取電力支付更高價格，普通使用者也將被迫與其競爭有限的電力資源，進一步推高居民和中小企業的用電成本。
大西洋理事會全球能源中心能源顧問小組主席、美國國務院原國際能源事務特使戴維·戈德溫 （David Goldwyn）[19]指出，該法案實際上等於將風能、太陽能及電池產業的未來拱手讓給中國。這一觀點在美國媒體中較為普遍。
相關評論指出，這項法案非但沒有鼓勵美國的歐洲及亞洲盟友加強本國產業能力建設，或成為美國產品及零部件的穩定客戶（考慮到這些技術在全球市場均處於快速擴張階段），反而使其他國家和地區的買家更可能轉向價格更低、技術更成熟的中國產品。而美國在關鍵技術領域的全球影響力將受到致命打擊。
韋爾斯利學院環境研究學教授傑伊·特納（Jay Turner）的研究資料顯示，自1月20日現任美國總統就職日以來，已有29個清潔能源專案被取消、暫停或縮減，涉及私人投資達216億美元，約21287個潛在新增就業崗位因此面臨風險。特納指出，當前市場對政策前景普遍存在較大不確定性，許多從業者表示“很難判斷接下來會發生什麼”。他強調，在這種高度不確定的政策環境下，同時面臨全球多個國家和地區加速佈局先進技術的競爭，企業要對重大製造業投資作出長期規劃和決策尤為艱難。
榮鼎集團（Rhodium Group）和麻省理工學院能源與環境政策研究中心聯合釋出的《清潔投資監測報告》[20]顯示，自2022年年中至2025年第一季度，美國已宣佈但尚未投運的清潔能源投資累計規模達5220億美元。這些專案涵蓋新建或擴建的清潔發電設施（如太陽能和地熱電站）、新型清潔工業專案（如可持續航空燃料和清潔氫能生產設施），以及電池、零排放車輛、風力渦輪機和光伏元件等相關裝置的新增製造基地。報告指出，美國50個州中有49個州存在尚未投運的清潔能源投資專案，且排名前10位的州合計佔全國總投資規模的62%。
提前終止清潔能源稅收抵免預計將直接導致各州在新建清潔能源設施及相關製造業基地上的投資顯著收縮，進一步影響美國本土清潔發電及裝置製造能力的佈局。儘管目前尚無法準確預測哪些專案將被迫擱置或取消，但投資高度集中的州面臨的專案停滯或取消風險顯然更大。
據《紐約時報》[21]報道，有分析人士預計，到2035年，美國原本預期的風電和光伏新增裝機容量可能較現有預測水平減少一半。
如托馬斯·弗裡德曼（Thomas L. Friedman）所言，一個國家要想發展強大的人工智慧引擎，就必須具備以儘可能清潔的方式、大規模且低成本地生產電力的能力。而這兩者的關係從未像今天這樣緊密。[22]
人工智慧及資料中心快速發展需要強大的電力支援，未來電力需求將出現顯著增長。根據美國能源部[23]測算，2023年美國資料中心用電量約佔全國總用電量的4%，且預計到2028年，該用電需求有望增長至現有水平的兩倍甚至三倍。
以2025年為例[24]，亞馬遜、谷歌和微軟僅在資料中心建設上的單項投資就分別高達750億至1000億美元。這樣的投資是什麼概念？國際石油巨頭英國石油公司（BP）的市值也僅約為800億美元。以路易斯安那州規劃中的一座超大型Meta資料中心為例，其用電需求將是整個新奧爾良市電力消耗的兩倍。
隨著人工智慧快速發展，資料中心用電需求激增，配套電力系統必須同步擴建。什麼能源能滿足這種需求？
風能和太陽能雖屬間歇效能源，但配套電池儲能後可實現更穩定的供電輸出，已成為包括谷歌等資料中心運營商的主要選項之一。相比之下，核電雖能提供穩定的基荷電力，但美國近期建成的兩個核電專案從立項到併網耗時長達十年；增強型地熱能雖取得進展，但距大規模商用仍需數年。
當前，“風能/太陽能+儲能”是唯一可快速部署的成熟方案。美國太陽能產業協會資料顯示，風電和光伏電站從立項到投運平均不足兩年，儲能專案亦是如此；而天然氣發電廠建設週期通常是其兩倍，煤電廠更需三倍時間。2024年，美國93%的新增電力裝機來自太陽能、儲能或風能，幾乎是短期內唯一可大規模擴容的電力來源。
然而，如果特朗普政府的政策導致快速、清潔的可再生能源不再具備經濟可行性，人工智慧企業將被迫更多依賴建設週期更長、汙染水平更高的傳統化石能源。目前，美國燃氣輪機供應持續緊張，過去一年交付週期已翻倍增長；一旦稅收政策引發風能和太陽能需求向天然氣發電轉移，這一供應瓶頸可能進一步惡化，進而拖慢資料中心擴建進度，影響人工智慧產業發展。
據碳簡報（Carbon Brief）[25]援引普林斯頓大學REPEAT專案模型的測算，“大而美”法案預計將在2030年前使美國向大氣中額外排放約70億噸溫室氣體。屆時，美國的排放水平預計僅比當前下降3%，與原先應下降40%的目標相比幾乎停滯。這意味著在2030年，美國的排放量將比目標水平多出約20億噸，相當於全球年排放總量的約4%，與印尼（全球第六大排放國）一年的排放量大致相當。溫室氣體的顯著增加無疑將加劇氣候風險，帶來更多熱浪、野火、颶風等極端天氣事件，並可能引發大規模停電等連鎖影響。
根據美國環境保護署在拜登政府時期釋出的2030年“碳的社會成本”中值估算，這70億噸的額外排放將對全球造成超過1.6萬億美元的氣候經濟損失。
與此同時，科學界和環保組織多次發出警告，指出全球氣溫持續上升已顯著加劇極端高溫、致命山火、農作物減產與洪澇災害等一系列氣候風險，亟需從政策層面予以高度重視和系統性應對。在此背景下，“大而美”法案的實施無疑將引發關於能源轉型、氣候責任以及可持續發展戰略的更多爭議與討論。
參考來源（向上滑動閱覽）
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編輯：潘潘｜責任編輯：潘潘撰文：素雅
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監製：李俊虎 潘潘