◆技術創新沒基礎、本土民企“養不大”，在新發展格局中，農區縣怎樣才能有所作為？寶豐縣以改革創機制，用機制生錢，做大縣級國資，再造發展引擎
◆從2019年起，寶豐從縣直差供、自收自支事業單位中，選調在編人員，帶編調入鄉鎮工作；還利用空編招收大學生到鄉村一線工作，兩年下沉編制500個。目前，全縣317個村，每個村都有一名在編的“第一（副）書記”
◆普惠共享，是改善民生的核心目標。寶豐從改變供給結構入手，盤活資源、提高效率，去行政化、去市場化，不斷提高供給質量，劃大供給圈
文 |《瞭望》新聞週刊記者 林嵬 翟濯
“錢從哪裡來、人往何處去、民生怎麼保？”是縣域發展的“開門三件事”。從2017年起，河南省寶豐縣對準投融資體制、組織人事制度、民生供給模式等關鍵領域，在13個領域實施重塑性改革，啟用縣域發展深層活水。
5年間，寶豐本級財政收入實際增長1.5倍，教育、醫療等重點民生支出增長50.56%，年均增長8.53%。2021年，該縣縣域綜合實力排名由2018年時的全省第46位躍升至第29位；城鎮化率由2017年的42%增長到48.51%。
一箇中部農區縣，如何找準支點，再造發展引擎，走上高質量發展之路？
做大縣級國資再造發展引擎
2018年，在機構改革中，寶豐縣設立河南省唯一一家縣級國有資產管理局，還成立了縣委國資委，這一舉措引發議論。散落在糧食、水利、供銷系統的那些“老破小”國有企業用得著“一委一局”來管嗎？隨著縣級國資越做越大，人們明白了這步投融資改革“先手棋”的妙用。
寶豐縣委書記許紅兵說，和其他平原農區縣一樣，寶豐也是典型的“吃飯財政”，有限的財政支出別說培育新產業，就連傳統產業的改造升級也難以支撐。技術創新沒基礎、本土民企“養不大”，在新發展格局中，農區縣怎樣才能有所作為？寶豐借鑑先發縣的經驗結合自身特點，以改革創機制，用機制生錢。“財政保運轉、國資促發展”成了投融資體制改革的邏輯起點。
滾動縣級國資“雪球”，如何找到足夠長的“坡”和足夠多的“雪”？
寶豐將現存的所有公共資源進行盤點，分為國有固定資產（辦公樓、辦公裝置）、傳統國有企業、政府金融股權、自然資源、特許經營權五類，分別裝進兩家資產配置投放公司和三家運營公司中。從運作基礎設施和民生專案開始，當初3億元本金投入，如今已“滾”大成356億多元的縣級國企資產，負債率39%，成為拉動縣域經濟社會發展的主力軍。
“1個人3間房，50萬元車6輛”，這是寶州實業公司2017年為了配合“公車改革”成立時的家底。透過有效的市場化運作，目前公司租賃用車已達500多輛，經營涵蓋周邊四個縣，還發展起了物業、餐飲等產業，年收入1億多元。
榮澤水利公司原為縣水利局下屬企業，初始資本投入3000萬元，目前已發展成為運營水庫、汙水處理廠、高標準農田、珍稀菌產業的平臺型公司，淨資產20億元，年贏利5000萬元。
寶豐縣人民政府縣長助理蔣松甫說，寶豐壯大國資的經驗就是對全域公共資產進行二次整理，再透過國企平臺進行市場化運作，把資產資本化或要素化，形成對縣域經濟的“二次供給”。
寶豐縣發展投資公司出資4000萬元，盤活停產數年的民企海星化工，撬動10億元資產運營。寶豐縣國有企業還先後斥資4.95億元，入股各類民營企業，實現各類所有制企業相互促進、協同發展。
寶豐開發區發展有限公司由縣產業集聚區管委會改制而成，除了承擔開發區建設、運營、服務主體職責外，還透過資產重組、股權投資、信用擔保等方式，對各類市場主體提供要素供給。
開發區內的國企京寶焦化與民企翔隆不鏽鋼相隔僅1.6公里，焦化廠的副產品——焦爐煤氣正好可作不鏽鋼廠的動力氣，但由於體制不同、審批障礙，且投資較大，“這口氣”一直吹不通。開發區以國資為槓桿，撬動社會投資建成煤氣管線。氣一通，供氣方京寶焦化每年增收6000多萬元，翔隆不鏽鋼每年節省8000多萬元，投資方一年還能收益700萬元。
租賃一家破產企業廠房生產經營的新瑞源裝備公司是輕資產成長型企業，每年納稅1000萬元。2021年，一則法院公告讓企業陷入困境，租賃的廠房將被銀行拍賣抵債。開發區公司果斷出手，花5000萬元將廠房拍下，續租經營。新瑞源發展勢頭良好，開發區公司廠房年租賃收入就達400萬元。
寶豐縣開發區管委會副書記、主任王森鵬說，如果沒有國資平臺，這盤棋就下不動。透過公司化市場化運營，我們正向全要素、全週期服務邁進。去年開發區綜合經濟指標同比增長了35%、稅收增長10%。
統籌編制差異考核
人崗適配激發幹勁
有錢辦事和有人幹事，是縣域發展的兩大核心要素。現行用人制度與改革發展需要嚴重不適應，在破題“生錢”的改革後，寶豐在“用人”上大膽改革。
許紅兵說，編制是縣級各類公職人員管理的重要抓手，但現行制度下，編制被分割固化在部門、單位中，造成人浮於事和人手緊缺並存。要想打通這個堵點，就得全縣一盤棋，以面向基層、面向一線為原則，統籌編制、用活編制，實現人崗適配。
據瞭解，寶豐縣公務員編制共1526個，目前滿編，運作空間不大；而全縣有事業編制12940個，除了教師、醫生外，全縣統籌使用的編制數達5500多個。
建立“編制池”，將編制由單位資源變為縣域資源。一是將所有單位空編全部收回，由縣級統一使用，共收回空編300多個。二是撤併職責相近、重複分散、規模過小的事業單位，核減相應編制。比如，寶豐資訊中心與縣廣電總檯合併設立縣融媒體中心，收回事業編制55名；撤銷生產經營類事業單位縣長途汽車站，收回事業編制100名。
減縣補鄉、編制下沉。自2005年河南省鄉鎮機構人員“雙減”改革後，鄉鎮幹部隊伍更新緩慢人員老化，難以適應鄉村振興的新要求。從2019年起，寶豐從縣直差供、自收自支事業單位中，選調在編人員，帶編調入鄉鎮工作；還利用空編招收大學生到鄉村一線工作，兩年下沉編制500個。目前，全縣317個村，每個村都有一名在編的“第一（副）書記”。石橋鎮黨委書記馬中奎說，鎮裡原有行政編35個、事業編40個，減縣補鄉增加了30多個人手。
設定服務國有企業專門編制，成立寶豐縣國資服務中心，把到國有企業任職的編制內人員的編制保留到國有資產服務中心，讓他們免除後顧之憂。實行編崗分置，推動產業集聚區管委會改革。產業集聚區管委會現有編制68人，改革後，幹部職工編制封存，保留身份，原職級工資記入個人檔案，實行全員競聘上崗，所有人員工資切斷財政供給，透過績效考核發放薪酬。幹部職工可根據自己意願恢復編制身份，實現幹部職工編制身份正常轉換。
對於一些業績突出的體制外人才，寶豐“不拘一格賦編制”。汝瓷雕塑藝人姬曉輝，由於獲得國家級獎項，被引入到縣汝瓷研究所；農民魔術師丁德榮，被引進到縣職業教育中心，開展魔術教學。2021年4個村支部書記在脫貧攻堅中表現優秀，透過公開競聘進入鄉鎮事業編制。
人員流動的梗阻打通後，如何引導激勵幹部幹事創業，成了隨之而來的必答題。許紅兵說，過去我們考核評價幹部，習慣於看“數”比“量”，重共性輕個性。新發展格局下，著眼點應放在比質量高、比效益好上。
寶豐將全縣13個鄉（鎮、林站）分為“重點開發區”“農產品主產區”和“重點生態功能區”三類，分別設定不同的指標考核評價體系，進行差異化考核。對於縣屬國有企業，縣財政不再承擔人員工資，按企業效益定酬。寶豐還施行綜合考核比拼“擂臺賽”制度。將全縣13個鄉（鎮、林站）、承擔經濟社會發展職能的36家縣有關單位和承擔服務保障職能的25家縣直單位分為3個組別，按實地考核、現場觀摩、電視演說三部分計分，每季度一考，年終總決賽。
創新供給模式推動普惠共享
教育和醫療是重要的民生領域，也是發展不平衡不充分典型領域。寶豐從供給模式創新入手，以提高供給質量為導向，全面推進民生供給側改革。
寶豐縣有6家縣級醫院和13家鄉鎮衛生院，醫療資源家底厚實。曾經由於供給結構不優、質量不高，就醫格局無序。一方面，病人“小病大治”，熱衷到省市兩級醫院診療；另一方面，縣內醫院無序發展，醫療資源重複浪費嚴重，違規“騙保”現象時有發生，醫保基金連續三年面臨“穿底”風險。
2020年元月，寶豐成立縣醫療集團，將所有公立醫療機構納入其中，形成緊密型醫療健康共同體。醫療集團首先施行去行政化改革，取消公立醫院院長行政級別，將人事權由縣委組織部下放給集團，將所有編制打包放入集團“編制池”，由集團統一調配使用。寶豐縣衛健委黨委書記、主任趙延軍說，組織人事改革“讓專業人幹專業事”，為建立便民高效的醫療公共衛生服務體系打下堅實基礎。
其次，實現一體化運營。縣醫保局按總額的90%將醫保基金打包支付給醫療集團，醫療集團統籌資源、強化管理、規範診療行為；年終結餘的資金，集團可作為醫務性收入二次分配，使集團與各分院、縣級醫院與鄉級衛生院結成了利益共同體。寶豐縣醫療保障局黨組書記、局長李鴻昌介紹，改革當年，醫保基金結餘500多萬元，2021年結餘1428萬元。
兩年間，集團共建立省級重點專科5個，建立了以80名知名教授為成員的外聘專家庫，大力提升縣域綜合救治能力。集團統一安排縣級醫療機構科主任及骨幹醫生，透過“科主任下鄉”“以科帶院”等下鄉就診，使鄉鎮分院門診人次同比提高72%。
校際間、城鄉間教育資源不均衡，是教育供給中面臨的突出問題。寶豐從人事制度改革入手，推進教師隊伍縣管校聘改革，啟用體制，促進均衡分配。
寶豐縣教育局黨委書記、局長王曉樸說，過去，學校校長一直被當作“官”來用、學校的班子也由組織部門來配，教學管理中“機關病”嚴重。同時，教師編制在學校，難以在縣域層面配置流動。
2019年起，寶豐在教育領域推進校長職級制和縣管校聘改革。公辦學校校長放棄行政級別、確定專業職級，實行競聘上崗。同時擴大學校自主權，副校長由校長提名，中層幹部由學校直接聘任，把教師崗位聘用、待遇確定等許可權下放給學校。還規定交流到農村偏遠學校或薄弱學校的校長，其職級在本等級內晉升一檔。全縣教職工競聘上崗，由教育部門統一負責教師編制使用、教學人員調配。縣管校聘改革中，校長交流率達90%以上，教職工實現由“分配製”到“競聘制”的轉變。
許紅兵說，普惠共享，是改善民生的核心目標。寶豐從改變供給結構入手，盤活資源、提高效率，去行政化、去市場化，不斷提高供給質量，劃大供給圈。
在醫療資源下沉過程中，寶豐發現高血壓、糖尿病人群的平均住院率達到20%，全縣“兩病”輕型患者有3萬餘名。雖然控制藥物不貴，但需要長期服用，而大部分農村患者為了省錢就不吃或者少吃，成為併發症發病率上升的重大隱患。2021年3月，寶豐縣決定每年由縣財政出資1200萬元用於“兩病”患者二次報銷，基本實現了“兩病”患者基礎用藥免費。寶豐還設立400萬元“大病外聘專家”專項基金，用於聘請省級以上專家會診、手術等費用，實現“群眾得大病，政府請專家”。
2021年義務教育“雙減”政策推出後，寶豐調研發現，課後延時服務的需求農村高於城市，隨即建立“300萬+1”經費保障機制，縣財政每學期投入專項資金300萬元，參加學生每天收費1元錢，實現課後延時服務城鄉全格覆蓋，學生參與佔比100%。
原題丨寶豐破局縣域發展“三件事”
刊於《瞭望》2022年第24期
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