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✪ 周立、羅建章
中國人民大學
【導讀】城市和鄉村是中國的兩副面孔。縣城位於“城尾鄉頭”，是聯結城市與鄉村的重要紐帶、主要橋梁。隨著以縣城為載體的新型城鎮化的深入，未來城鎮化的潛力雖仍在農村的人口城鎮化，但承接的載體將會是具有成長潛力的縣域和中小城市群，由此將會形成一批“小縣域、大城關”，即空間體量較小、城鎮化率較高的小縣大城。
小縣大城戰略是針對我國部分縣域面積小、人口分散、經濟基礎薄弱等實際情況而提出的一種城鎮化發展模式。其核心在於透過最佳化資源配置，引導人口、產業向縣城及周邊重點鎮集聚，打造縣域經濟的核心增長極，進而帶動整個縣域的經濟社會發展。
周立教授與羅建章博士深耕城鄉可持續發展領域多年，以學術洞見與政策實踐的雙重視角，系統闡釋了小縣大城戰略的理論邏輯與地方經驗。書中既對小縣大城演進脈絡進行了宏觀梳理，又聚焦德化縣等典型案例，剖析基層政府如何以“一張藍圖繪到底”的韌勁，破解土地、資金、人口等核心難題。
《小縣大城》為文化縱橫合作策劃圖書，本文節取書中第三章的部分內容，歡迎諸君閱讀參考。
“大城市的卷，相比縣城的愜意毫無價效比”，事實是否如此？其實， 這是存在於返鄉見聞落差背後的幸福悖論。從宏觀資料來看，縣城的狀況並不算好。2023 年，36 個直轄市、計劃單列市及省會城市的合計名義經濟增速是 5.2%，而剩餘城市的平均名義增速只有 3.5%。其中省會及以上城市佔全國 GDP 的比例從 2022 年的 38.4% 提高到38.8%，而相應的其他城市的佔比下降了 0.4%。從 2022 年的人口資料來看，省會以下城市的人口從 2020 年以來減少了 525 萬人，人口占比也從 73.6% 降到了 73.2%。從宏觀資料來看，大城市的經濟和人口增長優於縣域地區，人口從縣鄉流動到大都市的趨勢也從未停止。從縣域層面資料來看，中西部的縣域人口出現大幅迴流。如果縣城真的那麼“香”，為什麼每年數以百萬計的青年仍“用腳投票”離開縣城，同時又有青年認為“大城市的卷毫無價效比”呢？
基於我們的觀察，可能的解釋是宏觀資料呈現的縣域向都市流入的大趨勢背後還存在城市向縣域流入的反向流動。過去幾十年，“孔雀東南飛”是人口大遷徙的常態：從中西部流向東部、從北方奔向南方、從小縣城湧入大城市。然而，最近幾年，中西部和東北地區開始迎來人口迴流，就連一些面臨勞動力持續流失之困的小縣城，也迎來反彈時刻。這些縣域主要集中在我國中東部的地區，如東南沿海的福建德化縣、閩侯縣，廣東揭陽普寧市、茂名高州市，中西部的四川成都邛崍市等。這些崛起縣域的共同特徵是有明顯的產業優勢和市場規模。得益於數字經濟發展和國內大迴圈格局的形成，縣域為人民的生活方式、職業發展及生活品質提供了新的選擇。
一是縣域在“內卷”和“躺平”之間提供了第三種生活方式。大城市擁有更多發展機遇的背後是更大的競爭和壓力，隨著人們對“內卷”的反思，“躺平”一度成為社會熱詞，在“卷又卷不贏、躺又躺不平”的時候，縣域的“慢生活”狀態提供了一種新的生活方式，這讓青年奮鬥者兼顧事業的同時，能夠抽身迴歸家庭和社群，享受小縣城的寧靜和和諧。這種生活方式強調的是平衡、簡單和舒適，與大城市的競爭和壓力相比，前者更注重內心的平靜和生活品質。
二是縣域為“業隨人走”提供了新載體。古往今來，“人隨業走”一直是產業發展和城市集聚的核心因素，但隨著數字技術的發展，數字產業衍生出的新產業、新業態和新消費能夠在較短時間實現產業的連結和轉移，而具有成本和空間優勢的縣域成為承載新業態的載體。近年來，大城市出現的本地零售、直播電商等新經濟，迅速在廣大縣城得以複製；過去只能在大城市體驗的劇本殺、貓咪咖啡館、圍爐煮茶、新式烘焙店，如今在縣城早已遍地開花。
三是縣域為提高生活品質提供了新選擇。雖然“城市讓生活更美好”在未來仍是一個現在進行時，但“鄉村讓城市更向往”成為人們的新選項。中國中等收入群體已超四億人，他們有在鄉村生活中“洗胃”“洗肺”“洗眼”“洗心”，享受鄉村的慢食、慢村、慢生活，在鄉村養老、養生的“四洗三慢兩養”新需求。不過，人們也會常常揶揄道，“城市套路深，我要回農村；農村道路滑，人心更復雜”。隨著新基建的開展和鄉村的全面振興，縣域作為聯結城市與鄉村的紐帶，逐漸成為人們追求生活品質的新選擇。在市民下鄉和青年返鄉的浪潮中，也出現了城裡人“我在村裡有畝田”“我在山上有棵樹”等新現象。
由此可見，縣域是一個宜居宜業的選擇，國內諸多縣域近年來實現了人口、產業的快速集聚，形成了許多“小縣域、大城關”的樣態，這些縣域是如何逐漸由一個小縣城成為集聚縣域內大部分人口並使其安居樂業的載體的？本章希望透過剖析小縣大城的形成機制，釐清小縣大城的來龍去脈。
縣域作為聯結城鄉的行政層級和社會單位，逐漸成為新的城鄉二元結構的中間層，也成為城鎮化的新一輪承接載體。這種型別的城鎮化被稱為小縣大城，即附近鄉村人口流入縣城、為縣城製造業發展提供勞動力的就地城鎮化模式。幾十年來，這一模式創造出不少山區縣後發趕超、後發先至的城鎮化奇蹟。
中國經濟發展已經由高速增長階段轉向了高質量發展階段，加速狂奔的城鎮化程序也已經轉換為建設以人為中心的縣域城鎮。2020年以來，中國縣域第三產業佔比穩步提升，逐漸超越第二產業。但從區域分佈來看，第二產業或第三產業主導縣域經濟結構並無明顯的東西分野，反而出現了以山區丘陵地形為主的山區縣，其縣域經濟結構仍是以第二產業為主導，平原縣域經濟結構的第三產業佔比正穩步提升。
人們通常的認識是，發展縣域經濟既可以緩解中國區域不平衡和城鄉不平衡問題，又可以為鄉村振興提供戰略支點，還可以為共同富裕目標的實現提供紮實基礎。中國發展不平衡，最大的不平衡就是城鄉不平衡，縣域經濟的發展對增加農民就業和收入，緩解城鄉不平衡，具有特別關鍵的作用。因此，全國幾乎所有省級政府都進行了擴權強縣改革，以期推動縣域經濟的快速發展。縣級領導人也都在積極經營縣城，以推動縣域經濟超常規發展。研究也證明，中國實現經濟奇蹟的一個很重要的原因是地方法團主義，也就是地方政府類似公司在推動地方經濟增長。中國有兩千多個縣，如果每個縣的積極性都被充分調動起來，每個縣都透過經營縣城，將所有資源調配用於推動縣域經濟發展，中國經濟就具有巨大活力，也必然可以創造出持續高速增長的經濟奇蹟。
由圖 3-1 可以瞭解到，縣域經濟的產業結構趨向良性變動。總體而言，縣域經濟的傳統優勢在於第一產業，尤其是農業。但隨著經濟的發展，第二產業和第三產業在縣域經濟中的比重逐漸增加。第一產業，即農業，仍然是縣域經濟的基礎。但隨著現代化農業的發展，農業的產值和效率都在提升。第二產業，包括製造業和建築業，是推動縣域經濟發展的重要力量。一些縣域透過發展特色產業和工業園區，促進了第二產業的發展。第三產業，尤其是服務業，隨著城鎮化的推進和居民生活水平的提高，在縣域經濟中的比重不斷上升。旅遊業、商貿流通、電子商務等服務業在一些縣域經濟中表現突出。此外，在縣域經濟產業結構變動趨勢之外的現象是，縣域經濟發展正逐漸從單一的農業生產向多元化的產業結構轉變， 一、 二、 三產的融合發展趨勢日益明顯。隨著國家對縣域城鎮化和鄉村振興戰略的推進，縣域經濟結構調整也呈現新的趨勢，如發展定位從國內大迴圈“供給泵”向雙迴圈末端“壓艙石”加速轉變（見表 3-5）。縣域經濟的健康發展對於縮小城鄉差距、實現區域均衡發展具有重要作用。
從作為流入者的農民市民化角度來看，城鎮化承載著一個個告別面朝黃土背朝天的洗腳上田夢。城鎮化是農民市民化的重要拉力，農業人口非農轉移也是推動農民這一稱謂由身份象徵轉向職業象徵的起點。農民告別沉重的農活，取而代之的是新型職業農民，享受著城市文明和現代化帶來的種種便利和機遇。城市讓生活更美好的同時，鄉村也讓城市更向往。
雖然每年的統計資料顯示農民人均可支配收入遠高於城鎮居民人均可支配收入，但受限於早期的城鄉二元結構帶來的城鄉收入差距的基數較大，21 世紀的第二個十年以來，城鄉人均可支配收入的差距仍在擴大（見圖 3-2）。其背後的原因在於，第一，長期以來的工農產品價格剪刀差導致的城鄉收入剪刀差，農民與城鎮居民之間的收入起點存在較大差異。第二，城鄉收入結構的差異，城鎮居民的收入來源相對多元化，包括工資、退休金、投資收益等，而農民的收入更多依賴於農業生產和勞務輸出，同時農民從土地流轉、房屋出租等獲得的財產性收入相對較低。第三，城鄉教育的代際差異。教育資源在城鄉之間的分配不均，城鎮居民通常能夠獲得更高質量的教育，這影響了農民及其子女的就業機會和收入水平。由此可見，國家雖然已經實施了一系列政策以縮小城鄉差距，但這些政策效果的顯現需要時間。
從作為主政者的縣域城鎮化角度來看，城鎮化是“為官一任、造福一方”的最好體現。推動城鎮化程序，主政者可以有效地提升縣域的綜合實力和競爭力，改善人民群眾的生活水平，實現經濟的可持續發展。同時，城鎮化還可以帶動就業增長，促進產業升級，改善城鄉環境，為縣域的長遠發展打下堅實基礎。對主政者而言，積極推進城鎮化程序不僅是對自身政績的檢驗，更是對百姓福祉的責任和對縣域未來的承諾。城鎮化的三種主要型別，如表 3-6 所示。
透過推動城鎮化實現晉升的縣鄉幹部也不勝列舉。一旦縣域選準了小縣大城這種集聚要素髮展城關鎮的實施策略，縣鄉幹部將獲得強化城鎮化戰略的權威地位，並給予資源和政策傾斜的“路徑依賴”。
縣鄉幹部在推動小縣大城發展策略中扮演著至關重要的角色，所謂“火車跑得快，全靠車頭帶”，主政者的政治智慧和行政能力直接影響著城鎮化程序和縣域經濟的繁榮。“火車頭”們通常具備敏銳的政策洞察力和強大的資源調配能力，能夠將上級政府的任務和目標分解為具體的行動計劃，並確保這些計劃得到有效實施。
在行政體系中，縣域主政者的職位和晉升路徑往往與他們的政績緊密相關。透過推動城鎮化和經濟發展，他們不僅能夠為當地居民帶來實實在在的福祉，也能夠為自己的職業生涯鋪平道路。這種以政績為導向的晉升機制，激勵著縣鄉幹部不斷尋求創新的發展模式，以實現個人價值和地方發展的雙重目標。
城鎮化政績是衡量縣鄉幹部工作成效的重要標準。在這一過程中，透過最佳化城市規劃，提升基礎設施建設，吸引外來投資等手段，可以促進人口和資源集聚，增強縣城的綜合承載能力和輻射帶動作用。一旦縣鄉幹部在城鎮化建設中取得顯著成效，他們往往會獲得更多的資源和政策支援，進一步鞏固和擴大其在城鎮化戰略中的權威地位。然而，縣鄉幹部在推動城鎮化的過程中也面臨著不少挑戰。資源有限、政策執行難度大、地方利益協調複雜等問題，都考驗著他們的智慧和能力。成功的縣鄉幹部能夠透過創新思維和有效協調，克服這些困難，推動地方經濟的持續健康發展。他們的晉升去向通常與城鎮化政績密切相關。
然而，縣域發展往往因特定階段的傑出主政者的特質，出現“成也蕭何，敗也蕭何”的現象。正如我們與小縣大城的幾位親歷者訪談時，他們說：“在咱們縣，人走茶涼這出戲可不鮮見。說白了，就是當家的領導一走，他那些心血來潮或者深思熟慮的政策，也就跟著煙消雲散了。這種現象，可能因為什麼呢？是領導太有個人魅力，還是政策本身就沒紮下根？又或者是大家本來就對這些政策不買賬？還是新官上任三把火，新領導想燒出自己的新天地？”有些老同志接著說：“要讓政策不隨著領導更迭而人走茶涼，咱們得想想辦法。首先，得把政策的根扎深，讓它成為咱們這個地方的常青樹，不能隨便換個園丁就拔了重栽。這就得靠制度，得讓政策有法可依、有章可循。其次，咱們得看得遠一些，別隻顧眼前那點利益，得想想這些政策十年或八年後還能不能用，能不能幫助咱們的子孫後代。這就要求在制定政策的時候，得聽取多方意見，讓大家都認同，覺得它們靠譜，願意跟著走。”“說到底，避免人走政息，不是一兩個人的事，而是大家的事。只有咱們一起努力，一起參與，一起監督，才能讓好政策持續發力，讓咱們的家鄉越來越好。這就像是種樹，小樹苗不是一朝一夕就能長成參天大樹的，得有耐心、恆心、決心。咱們一起努力，讓政策的種子在咱們的土地上生根發芽，長成支撐咱們縣域發展的大樹。”
從經濟結構變遷來看，小縣大城的形成過程就是農業活動逐步向非農業活動轉化和產業結構升級的縣域城鎮化過程；從社會結構變遷來看，小縣大城的形成過程就是農村人口逐步轉變為城鎮人口並共享城鎮文化、生活方式和價值觀念的過程。這兩種變遷在空間結構上，都表現為土地、資本、人口等各種生產要素向城鎮聚集的小縣大城特徵。依據城市化的國際經驗和啟示，城市化一般會經歷三個階段，逐漸會呈現出多元城市生態：第一階段是人口向各種規模的城鎮集中，第二階段是小城鎮人口向大中城市集中，第三階段是人口以流向中小城鎮為主，包括大城市人口的逆向流動。當前中國城鎮化正在進入第三階段，小縣大城將是以縣城為載體的新型城鎮化的未來樣態。
中國改革開放以來，城鎮化率不斷提升，大國大城是中國特色的典型模式。大國大城是指在全球化和區域一體化背景下，一個國家透過發展大城市和城市群，形成強大的經濟中心，以帶動整個國家的經濟發展和區域均衡。大城市能夠更有效地配置資源，提高生產率，創造更多就業機會，並透過規模經濟和創新能力的提升，增強國家的國際競爭力。伴隨著大型城市化程序的推進，特大城市偏向的單一城市生態面臨著日益擴大的城鄉差別和城鄉人口分佈的日益極化。在城市越加“歐洲化”的同時，鄉村的“非洲化”也更加突出。與此同時，中國的城鄉人口分佈兩極分化更加突出。對此，沈曉傑明確指出，城鄉人口建設用地倍差加劇、大城市人口適度疏解刻不容緩，以及小城市和鄉鎮要轉危為機三大因素決定了大國大城的城鎮化道路難以為繼。
大國大城與小縣大城的形成機制受到政策引導、經濟集聚和基礎設施建設的共同影響，但大國大城通常具有更大規模和更廣泛的區域影響力，依賴於高新技術產業和現代服務業的發展，以及更完善的市場機制和公共服務體系；而小縣大城則在較小的地理範圍內形成，更多依賴於地方特色產業和傳統產業，以及地方政府的規劃和扶持，其發展動力和資源分配相對集中於地方層面（見圖 3-3）。
一是政策驅動——以產興城。產業興，百業興。富民產業的定位與規劃是前提，產業園區與新質生產力建設是關鍵，產城融合與城鄉服務功能完善是保障。推動產業與城鎮的融合發展，以產業為樞紐促進城鄉關係的良性互動。一方面，對於潛力地區城鎮化，應以“一縣一策”的方式選優扶強，培育特色優勢產業，形成以縣城為載體的產業叢集。另一方面，對於現代化都市圈建設，轉變超大特大城市發展方式，強化對周邊的輻射帶動作用，培育發展現代化都市圈，推動中心城市基礎設施向周邊延伸、優質公共服務資源向周邊覆蓋、部分產業向周邊轉移，促進大中小城市和小城鎮協調發展。
二是社會支撐——以城聚人。城市讓生活更美好，鄉村讓城市更向往。以城聚人，即透過新型城鎮化促進轉移人口分層級向城鎮集聚，形成多元城市生態。第一，完善農業轉移人口市民化激勵政策；第二，健全進城落戶農民農村權益維護政策；第三，增強城鎮綜合承載能力。核心在於分層次加大基礎設施建設投入，滿足農業轉移人口的差異化公共服務需求。
三是市場主導——以人興業。人的現代化是現代化的本質。以人興業關鍵在於人力資本投資促進農業轉移人口在市民化過程中推動產業發展和城鎮繁榮。第一，重視農業轉移人口的人力資本投資。加強多層級、寬領域的教育體系建設。第二，最佳化轉移人口市民化的創新創業環境最佳化，提升轉移人口在市民化程序中的成就感和歸屬感。第三，最佳化人力資源的合理配置，推動產業升級和轉型，透過人力資源的再培訓和轉崗，促進勞動力從傳統產業向新興產業流動，實現人力資源的有效利用。
小縣大城的發展帶來了虹吸效應，即城關鎮作為中心，形成了輻射帶動周邊地區的趨勢。人口、資金、產業等要素在城關鎮聚集，形成了一個相對強大的經濟中心。2020 年全國縣城人口（含暫住人口）為 15846.39 萬人，約佔全國城鎮人口的 17.6%。這種虹吸效應使得城關鎮不僅能夠實現自身的快速發展，同時也帶動了鎮村地區的發展。在縣域經濟發展過程中，城關鎮與周邊鄉鎮的發展態勢可以劃分為三個階段（見圖 3-4）。
階段 I：大城關。城關鎮或中心鎮是縣域城鎮化的核心。城關鎮由於經濟規模、發展水平和基礎設施等方面的優勢，對周邊鄉鎮的資源產生了強烈的吸引力。周邊鄉鎮的資本、人才和技術等資源被吸引到城關鎮，城關鎮成為縣域經濟的增長極，在引領縣域經濟發展的同時，單向吸納了縣域內的各類要素，產生集聚效應，周邊鄉鎮的發展潛力受到限制。2020 年全國縣城平均人口規模為 10.6 萬人，比2001 年的 5.43 萬人增長近 1 倍；平均建成區面積 13.96 平方千米，比 2001 年的 6.28 平方千米增長 1.2 倍。總體上看，縣城本身的人口集聚規模在不斷提升。
階段 II：城關輻射。隨著城關鎮的進一步發展形成了一定的發展路徑，周邊鄉鎮透過類比移植城關鎮發展模式。隨著城關鎮經濟活動和人口增長達到一定飽和狀態，周邊鄉鎮成為輻射帶。這一階段，虹吸效應仍然存在，但擴散效應開始顯現，城關鎮的一些功能和產業的上下游配套產業開始佈局周邊鄉鎮，形成了雙向互動的輻射－互補模式，縣域發展的均衡性得到改善。
階段 III：縣強鎮興。得益於縣域內部的互補性和協同性，隨著城關鎮的創新、技術和管理經驗等開始向周邊鄉鎮溢位，形成輻射效應。周邊鄉鎮透過吸收城關鎮的溢位效應，實現產業升級和經濟增長，縣域經濟體內部的協同發展水平提高。不過，往往受限於縣域經濟的有限和得益於縣域交通的發展，城關鎮憑藉著較好的公共服務供給，形成了人口在縣域內部日常流動的現象。
小縣大城是不是圓夢城鎮化的選擇？我們需要進一步把握小縣大城的基本特徵與治理邏輯，由此做出縣域城鎮化的趨勢性判斷。
小縣城，大中國——透過縣域之治，理解中國特色的政治與經濟互動。
《小縣大城》基於作者團隊歷時5年的實地調研，系統解析了中國式現代化程序中一種獨特的城鎮化路徑——小縣大城，即空間體量較小，發展較為滯後的地區，透過獨具特色的產業政策形成高水平的發展路徑。
該研究從福建德化縣等多個典型縣域出發，詳細揭示了這一模式的形成機制與發展邏輯，並在以下兩個關鍵維度上總結了其實踐創新：
1. 政府與市場的“雙輪驅動”機制
在這一模式中，政府透過精準施策發揮積極引導作用，與市場在資源配置上形成有效互動，共同推動基層發展的轉型升級。
2. 地方特色的制度創新
在城鄉一體化的框架下，各地因地制宜，透過制度創新探索城鄉融合發展的新路徑，形成了既具有追趕效應又不乏先行經驗的城鎮化新格局。
本書透過嚴謹的實證分析，展示了地方治理與經濟發展之間的深度互動，以及制度創新如何孕育出新的社會活力。該研究不僅為理解中國轉型期的政治經濟關係提供了新視角，也為地方政府、企業與投資者把握基層發展機遇、應對區域競爭提供了重要參考。
周立，中國人民大學吳玉章特聘教授，農業與農村發展學院博士生導師。國家社科基金重大專項“鄉村振興戰略核心機制研究”首席專家。
羅建章，中國人民大學博士，現為清華大學中國農村研究院博士後。入選清華大學高層次青年人才培養計劃“水木學者”計劃。
本文節選自《小縣大城》第三章，歡迎個人分享，媒體轉載請聯絡本公眾號。
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